农村社区自然灾害管理现状分析

1、关键词：农村社区;自然灾害管理;多元主体自然灾害一直是影响农业和农村经济发展的重要因素，而我国是世界上自然灾害最严重 的国家之一，具有灾害种类多、地域分布广、爆发率高、损失重等特点。自1994年第一次 世界减灾大会以来，世界各国都将社区作为防灾减灾的重点，我国政府也非常重视社区灾害 管理工作，中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中，明确提出，要“提 高社区尤其是广大农村社区和民族地区的防灾减灾能力，是最大程度降低灾害影响的核心， 也是防灾减灾工作的基础。”然而，当前我国“农村社区的防灾减灾管理还处于比较被动的 状态，社区防灾减灾管理的主体地位并没有得到很好的体现，社区的自救互救能力还

2、比较 弱。”从农村社区的实际情况来看，灾害管理依旧是政府行为，社区减灾模式单一，社区其 他群体的参与性较弱。因此，在践行以社区为本的灾害管理模式时，如何让农村社区居民、 村委、上级政府、非政府组织等有效的参与到社区灾害治理中，以最大限度地发挥社区灾害 治理的功效，提高农村社区的灾害管理水平，值得特别的关注和研究。一、研究对象与方法本研究通过问卷调查法和访谈法收集资料，选取广州市从化区为调研区。从化区处于珠 江三角洲到粤北山区过渡地带，属典型的丘陵地形，南亚热带季候风气候。全区下5个镇3 个街道，总人口约56.58万人，农业人口 42.18万人，占全区总人口的74.5%，总耕地面积 32.46万

3、亩，城镇化率较低，是经济相对落后的以农业为主的地区。使用自编“农村社区自 然灾害管理多主体参与现状”问卷，从基本信息、自然灾害影响、多元主体参与度等三个方 面进行调研。采用整群随机抽样和随机抽样相结合的方法，从从该区北部、南部、西部和中 部4个群中随机抽取了4个行政村菜地塱、何家浦、神岗、石明)的350名村民进行调查， 收回有效问卷322份，有效回收率为92%。其中男性150名(46.6%)，女性172名(53.4%); 年基本收入 5000 元以下25 名(7.8%)、500010000 元129 名(40.1)10000元以上168 名(52.2%); 务农者100名(31.1%)、个体户

4、91人(28.3%)、打工106名(32.9)从事其他职业25名(7.8%)。 采用SPSSforwindows19.0进行数据分析。本研究还先后进行了两次访谈收集资料，第一次 访谈是在问卷编制之前，采用半结构式访谈在从化区菜地塱村选取6名村民、4民村委会干 部进行访谈，为问卷编制提供信息;第二次访谈是在在调查过程中随机选择村民、村委干部、 社工及志愿者共23人)进行开放式访谈。二、从化农村社区自然灾害基本情况及影响从化农村社区主要灾害类型在问卷中，设置了一道农户对当地自然灾害发生情况认知的题目。调研结果显示，调查 区域内主要的自然灾害有水灾(63.04%)、低温冷害(29.19%)、雷灾(4

5、.37%)等;部分处于山区的 农村，也会在强降雨季节出现泥石流、山体滑坡等地质性灾害。龙卷风灾害的则仅限于区域 西部，且相对次数较少，受影响农户不多。从化农村社区自然灾害减灾形势调查显示，66.8%的农户反应近年来灾害对其影响有所增加，18.6%的农户认为是“大 大增加”。在具体影响因素上，半数以上的被访者认为灾害对生产、生活、收入的影响“大 大增加”和“有所增加”，自然灾害所造成的房屋受损、农作物减产、田地被损等，导致其 经济收入减少，生产投入资金困难。农业生产是从化农村地区农户的主要收入来源，频发的 灾害已经对其生产、生活带来了较大的威胁，加强对该地区自然灾害的治理，减轻灾害带来 的影响已

6、是形势所在，必须引起各界的广泛重视。三、从化农村社区自然灾害参与主体分析3.1参与主体总体情况根据多中心治理理论，政府在治理灾害中起主导作用的同时，还应引导和动员社会其他 力量，包括营利性组织、非营利性组织、公民、新闻媒体、宗教团体、民间组织乃至国际社 会，积极参与到灾害管理中，发挥各自优势，形成统筹协调、有序协作的救灾合力。调查显 示见表1)，该地区农村社区灾害管理已初步形成以政府主导的多元主体参与的自然灾害管 理模式。3.2各参与主体行为分析(1基层政府行为调查结果显示，73.1%的农户认为镇政府没有采取任何灾前防御措施，44.8%的农民认 为，灾害预警信息、动员社区和村民抗灾是镇政府常见

7、的灾害事前管理行为，仅有一成的村 民认为政府进行农田水利改造和灾前应急措施演练等相关措施。菜地塱村。村官认为，“基 层政府进行灾害信息发布的目的仅在于紧急动员，虽然制定了应急预案，但几乎未组织过村 民进行演练”，64.3%的村民证实了这一说法。在被访农户眼中，基层政府在灾害发生后的 应对措施稍好于其事前应对行为。47.8%的农民认为基层政府进行了救灾赈灾活动;其中农田 水利的改造、农业技术培训、农业产业结构优化等措施的居民感知程度均高于事前，但所占 比例较低。总之，基层政府的灾后应对行为主要为救灾与救助，而对于基础设施改建等长效 性减灾措施的实施力度不足。在问及村民应对灾害所面临的困难时，资金

8、不足(80.2%)、农 田水利等基础设施落后(78.5%)与农技及防灾知识不足(54.7%)是农户应对灾害三个主要困难 因素，其次才是自然环境和防灾信息不对称。在村民看来，政府在灾害发生后最应该做的就 是发放补助、对农田及水利设施进行改造、提供灾后发展优惠政策，而不是简单的救灾。(2)村委会行为当前，我国农村社区的划分一般以行政村的界限为主。社区在灾害管理中起着“纽带” 作用，上接政府、下联农户。由上表可见，村委会在社区灾害管理中主要的行为是灾情数据 上报和争取救灾物资，而在灾害管理过程中提倡的灾前演练与预防、灾后重建的举措明显不 足。(3村民行为从图3可知，村民在灾害前主要是加强田间管理、抢

9、收作物等“个体行为”而在他们 眼中改造水利、调整结构等是全村人或政府才能做的事情，与他们无关。村民的灾后应对行 为与灾前相比，稍显积极。未采取任何措施的比例明显低于灾前，但其最普遍的行为还是田 间管理等短期个人行为，采用“技术一组织”等系统减灾措施比例依旧偏低。(4)其他社会组织参与行为调查显示，村民在关于企业、社会及宗教捐助参与等相关问题的回答是空白，这其中除 了调查过程中访谈的技巧及被访者某些自私想法等主观因素外，也在客观上反映了从化地区 农村社区灾害管理中社会力量的薄弱。四、从化农村社区灾害管理多主体参与现状讨论与分析随着参与式管理理念和社区灾害管理实践在我国的发展，社会多元主体共同参与

10、社区灾 害管理的认识逐渐受到大多数人的认同和推崇。在调研中，政府、受灾村民、村委会、社会 组织等都参与到从化农村社区灾害管理过程中，初步形成了以政府为主导多元主体参与的自 然灾害应对模式。但就调研结果来看，各参与主体在参与自然灾害治理过程中，还存在着一 些问题，具体表现为：(1社会组织参与力度不足，政府缺乏对其他力量引导，各主体间欠缺协调合作，尚未 能形成救灾合力政府在该区农村社区自然灾害管理过程中充分发挥了政府的行政主体作用，但也从侧面 反映出，受全能型政府模式的影响，政府依旧习惯于独自承担治理责任，喜欢命令式的行政 动员，忽视了其他社会力量的参与，非政府组织和其他非受灾公众参与度相对较低，

11、甚至有 部分乡镇政府并未将政府外救灾力量纳入救灾计划和应急体系中。(2基层政府灾害管理行为短期，忽略了灾害管理工作全面化、常态化的宗旨乡镇政府作为最基层的一级政府组织，是农村社区自然灾害管理的主导者和落实者，但 在调研中发现，乡镇政府下设的应急办，常常处于“尴尬”的地位，其行为取决于一把 手是否重视”和“上头要求”，而非依据各乡镇具体情况及需求开展工作。其灾害管理工 作多是上级政府统一部署，上面安排就干，不安排就不干，缺少农村社区灾害管理的长期应 对规划，对灾前防护和灾后重建中所起的作用群众并不满意。乡镇政府在实现国家关于减灾 防灾政策时，主要还是依赖于上级的专项拨款。对于从化这样经济相对落后

12、的社区而言，乡 镇政府的财政压力本来就大，在救灾资金的分配上自然出现僧多而粥少的现象，导致乡镇政 府在灾害管理时没有过多的资源用于灾害的长期防控。(3村委会职能错位，行为“任务化”“功利化”在我国，村委会属于基层群众性的自治组织。但近年来在政府职能转变、部分法律、法 规授权的作用下，村委会也在无形中具备了行政主体资格，以自己的名义独立行使某些职权， 做出具体的行政行为。因此，在农村社区灾害管理中，被访村委会基本上把自然灾害的管理 界定为“行政任务”，其管理行为的出发点仅在于“完成上级交代任务”，对于“灾情上报” 等既能“争取上级资源”又能缓解村民矛盾的行为非常热衷，而对于预防宣传、安全演练等

13、“收效不大又花钱”的长期防治措施的实施，行为动机不足。此外，村委干部文化素质相对 低下，也是出现上述问题的主要原因之一。(4村民灾害意识薄弱，主动参与意识不强。当前，我国许多农村地区常驻村民都是留守老人、妇女和儿童，青壮年劳力外出务工， 文中调查区域也不例外。所以，在农村社区灾害管理时，有知识或有体力的青壮年因务工无 暇顾及，而留守者既因“无知而无畏”又抱着“无利益、不作为”的原则选择性参与。(5其他社会组织参与治理意识不强、力度不足、方式单一。在从化农村社区，直接参与农村社区灾害管理第一线的NGO组织仅有社工、志愿者团 体以及相关高校。其所做工作仅是在灾后帮助淤泥清扫、心理抚慰等灾后重建活动，虽也联 系高校及其他销售平台对该村进行技术支持与农产品销售，但更多是出于“扶贫”的目的， 灾害管理行为单一。另一方面，由于从化区主要发展生态农业和旅游业，其辖区内所属企业 数量较之其他区而言较少，也是企业参与度不高的客观原因。五、结语从化农村社区已基本形成“政府主导、多方参与、共同应对”的治理格局，但若想达到 社区灾害治理的理想效果