1可持续发展观与中国环境影响评价的发展方向

1、 1.可持续发展观与中国环境影响评价的发展方向2.中国SEA进展与问题3.案例分析：振兴东北老工业基地SEA可持续发展观、中国SEA进展及案例10.引言1949年以来，我国的GDP增长了10多倍，但同比，矿产资源消耗也增长了40多倍。2003年，我国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，继美国之后的世界第二石油和电力消费大国。原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥的消耗量，分别约为世界消耗量的、31、30、27、25和40，而创造的GDP仅相当于世界总量的4。 现在每增加1亿元GDP需要投资高达5亿元，而在“六五”、“七五”时期，投资两元就可以增加一元的GDP。 2经济增长的代价：单位产值的

2、能源资源消耗强度、废弃物排放大大高于世界平均水平 2003年我国GDP增长，发电量以接近GDP增速2倍的速度增长，据国家统计局最新披露数据，去年全年消耗15亿吨标准煤，亿吨水泥和亿吨钢材，其中煤炭消费量占全世界的30，钢材的消费占全世界的13以上，水泥的消费量占全世界的50 。2003年以来，能源、原材料产量的增幅都大大高于同期GDP增幅。 3经济增长仍是以拼资源消耗为主的“粗增长”。与中国经济高速发展伴生出现的，是积重难返的环境问题和资源的过度消耗。在这种增长方式的主导下，经济对能源、原材料极度需求，出现供给“瓶颈”也就势所难免。 8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47 全世界

3、20个不适合人类居住的城市，中国占16个4粗放式的经济增长模式：“三高”（高投资、高能耗、高污染）“两低”（低质量、低效益） 能源、资源环境压力急剧增加，煤、电、油等资源瓶颈以及生态衰退现象日趋严峻，我国中长期经济发展面临着“新结构性危机”我国的资源、环境无法承载，甚至世界的资源难以承载增长的极限只有一个地球5美国世界观察所的莱思特布朗(Lester R.Brown)关于全球生态环境恶化、人口爆炸性增长、食物资源匮乏发表了一系列著作。谁将喂养中国？ ：“由于中国如此庞大的人口，人类至今为止走过的所有发展道路对中国都不能适用。要不了多久，中国非得开拓一条全新的航道不可。这个发明了造纸术与火药的民

4、族，现在面临一个跨越西方发展模式的机会，向世界展示怎样创造一个环境上可持续的经济。中国若成功了，就能为全世界树立一个光辉的楷模，为人仰慕效法；中国若失败了，所有的人都将为此付出代价。” 6可持续发展中国的必然选择21世纪议程科学发展观循环经济“绿色GDP”“以人为本”新型工业化道路 四倍跃进利用现有一半的能源和资源，创造出现在两倍的GDP 7第一部分：可持续发展观与中国环境影响评价的发展方向8随着可持续发展观念的提出，环境科学已经逐渐发展成为一门体系完整的新学科，它的研究范畴已经超越了传统的自然科学、社会科学和工程技术科学。9“当前环境科学的历史任务深化为研究人类社会发展活动与环境演化之间的相

5、互作用关系，调整人类的思想观念继而调控人类社会行为，寻求人类社会与环境的协同演化与持续发展。正如牛顿力学揭开了工业文明的序幕一样，环境科学将以可持续发展思想为核心，揭开新文明的序幕。”(叶文虎创建可持续发展的新文明理论的思考目前环境科学的繁荣仅仅是一个开始10可持续发展要求人们的行动之前首先应当考虑其环境后果，以避免盲目和无知造成的不利环境后果，影响发展的持续性。而环境影响评价正是这样一个工具。可持续发展需要环境影响评价，而环境影响评价也离不开可持续发展观念的指导。环境影响评价是多学科方法在解决环境问题上的结合，几乎涉及所有的相关学科。 111213环境影响评价是环境科学领域的焦点问题，而可持

6、续发展观给环境科学带来了新的生命，也是环境科学研究的核心问题。可持续发展观和环境影响评价究竟有什么关系？可持续发展观对环境影响评价有什么启示和要求？环境影响评价又能够为可持续发展目标的实现做些什么？14要解决中国目前面临严峻的环境问题，必须有制度化的解决途径。根据可持续发展观的要求，结合其他国家和地区在环境影响评价领域的实践经验，分析我国环境影响评价制度存在的问题，结合中国国情研究中国环境影响评价未来的发展发方向，是十分必要而迫切的。 15传统的环境影响评价中纳入社会影响评价和经济影响评价等内容，整合为一个综合的对人类社会全面发展的影响评价可持续发展影响评价(SDIA) 战略环境评价（SEA）

7、16中国21世纪议程第十四章:自然资源保护与可持续利用在自然资源管理决策中推行可持续发展影响评价制度提到：“而且还要建立一种政策分析机制，以便能持久地调整或评价现行和未来的政策，审查自然资源管理政策是如何有利或不利于总体可持续发展。可持续发展影响评价(SDIA) 17环境影响评价最重要的意义就在于对人类行为的调整，通过这种调整，使人类活动对环境的不利影响最小化。但是我国目前仅仅对于部分企业行为进行了有限的调整，因此还不能满足可持续发展的需求。如何从理论上继承从三种生产经三种供需关系到三种行为的可持续发展理论体系，运用环境影响评价这个工具，分析、探索调整政府、企业、公众三者的环境行为的有效途径，

8、也是三种生产理论应用的一个方面。182003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定要求“建立促进经济社会可持续发展的机制”，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”，这对环境影响评价制度创新提出了更新更高的要求。而且随着经济体制改革的不断深化，环境影响评价制度的改革也势在必行。 19结合可持续发展对EIA的要求、我国环境影响评价制度的现状和存在的问题，提出我国环境影响评价发展方向的框架方案，探讨具可操作性的原则与方法，为环境管理制度创新安排和具体环境政策的设计提出建议。 20在环境影

9、响评价领域需要总结西方发达国家的经验教训、结合中国国情开展的研究工作还很多。美国是实施环境影响评价最早的国家，了解、总结他们在环境影响评价方面的实践经验对于我们做好环境影响评价的管理工作是有益的。 对美国1969年国家环境政策法案（NEPA）的分析表明，早在1969年，美国的法律中就出现了生物多样性保护、代内公平、代际公平、可持续发展等思想的萌芽。而这些概念恰恰是最近十几年来国际环境界十分关注的问题 212 有关的基本概念的再思考2.1 环境环绕于人类周围之万物众生，我们称之为环境。所谓环境一般是人类环境的简称。环境提供人类生存、活动的条件，也在冥冥之中约束人类的生存和发展。人类是环境的中心，

10、环境也制约着人类生存和发展。 22中国大百科全书环境科学卷:广义理解 “人群周围的境况及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。”中华人民共和国环境保护法:狭义理解“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这个定义也决定了我国环境保护工作的基点和环境保护工作者考虑问题的基本思路。 23.以人类为主体的环境 环境是相对于人类而言的，指与人类当代和未来生

11、存发展直接或间接相关的人类社会以外的各种生物和非生物要素的总和。可持续发展的角度同样也是以人类为中心的。因为人类没有权利、也不可能从任何一个物种的角度去讨论发展、持续问题。 24认为环境以人类为主体，是探讨环境问题、解决环境问题思路的基点，不同于“人类中心主义” 。 狭隘的人类中心主义是人类的狂妄和非理性的表现。生态中心主义是对狭隘的人类中心主义的反动（矫枉过正），绝对的众生平等是不可能的。 25.环境问题 人口以几何级数增长的压力、人类欲望和需求的不断高涨、人们对大自然无限度的索求带来了环境问题。人类正是因为受到被自身改变的环境的影响才开始关注和重视环境问题。 26环境影响 环境的定义往往和

12、“影响” 联系在一起。这说明，人类认识环境问题是从环境要素的变化开始 环境影响源：对环境影响施加者，主要是人类行为，也包括一些自然因素。环境影响的受体：直接受体是环境环境要素和人类自身，间接或最终受体是人。 27环境影响的复杂性和不确定性当投资者的眼光聚集于所期望的经济、社会目标，往往会忽视或者看不到与之俱来的不利环境影响。向目标（经济增长、社会发展）前进的过程中很可能有一些副作用，容易被人忽视，被牺牲。因此，为了避免和减缓不利环境影响、发挥和增进有利环境影响，需要制度化的研究、判断、预防和决策体制。 282发展与增长 发展被很多人误认为等同于经济增长 对GNP的崇拜 ：“洪灾、战争拉动内需，

13、促进GNP增长 ”；假冒伪劣产品的生产 发展意味着人类福祉的增进，意味着社会进步和生活质量的普遍提高，而不仅仅是全人类财富的增加。29经济增长有内在动力，而环境、社会影响容易被忽视发展过程中需要对人类行为进行干预。这也是“经济发展靠市场，环境保护靠政府。”常常被提起的原因。马斯洛需要层次理论。需要层次结构：人的需要有一个从低级到高级发展的过程，分为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要这五个层次。 303可持续发展 1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议 人类环境宣言：人类改造其环境的能力如果使用不当或轻率地使用，这种能力就会给人类和人类环境造成无法估量的损害 1982年 内罗毕

14、人类环境特别会议内罗毕宣言，指出了进行环境管理和评价的必要性 311987年我们共同的未来中对可持续发展给出了经典的定义：“既能满足当代人的需求,又不对满足后代人需求的能力构成危害的发展。”人类高度的经济活动量是造成全球环境问题的最主要原因 经济发展模式和环境问题的产生有相互关连性。环境与经济问题和许多社会、政治因素有相互关连性。 321992里约热内卢联合国环境与发展大会于把环境问题与经济、社会发展结合起来，树立了环境与发展相互协调的观点，找到了在发展中解决环境问题的正确道路 “可持续发展战略” 二十一世纪议程。里约宣言对可持续发展进一步阐述为“人类享有以与自然和谐的方式过健康而富有成果的生

15、活的权利，并公平地满足今世和后代在发展和环境方面的需要”。 33可持续发展要求代内公平、代际公平 可持续发展不否定经济增长，尤其是穷国的经济增长，但需要重新审视如何推动和实现经济增长。 重视增长数量，更追求改善质量、提高效益、节约能源、减少废物，改变传统的生产和消费模式，实施清洁生产和文明消费环境保护工作者不是环境保护主义者，不同于NGO（如GREEN PEACE）。职责不仅仅是保护环境，协调发展和环境的矛盾，也包括管理和合理开发利用资源、环境 34可持续发展战略强调以人为本，以发展经济 、全面提高人民生活质量为核心，保障人与自然、人与环境的和谐共存，同时保证经济持续、快速、健康发展，使自然资

16、源和环境得到永续利用和保护 可持续发展的物质基础是资源与环境；可持续发展的根本保证是绿色文明精神所代表的思想、文化；可持续发展的核心是和谐与公平。 35可持续发展只能通过全面性的寻求人类活动、社会政治经济制度与自然环境间的和谐关系来实现。笔者认为，可持续发展是能够促进人类社会与自然的和谐（包括合理、充分地利用和保护自然）、促进人类社会每一个个体的全面发展（包括满足个人在精神、物质方面的合理的、多层次的需求）和人类社会整体的全面进步的一种发展模式，在这种发展模式下，作为整体的人类以人类文明的继承者的高度理性对当代和未来的每个人类成员、对其所处的环境负责。364环境影响评价 评价是和主体密切相关。

17、评价主体只能是人类，无法摆脱人类的视角、人类的价值观和人类的功利 （即便是遥不可及的未来的功利，例如基因的价值）环境影响评价是从人类对环境的普遍认识和人类对环境的需求出发的，不是以某个人、某个群体的视角出发而考虑问题人类社会和自然世界各自有其规则，把丛林法则用于人类（比如纳粹的社会达尔文主义）或者把人类社会规则用于自然界（比如主张一切生物和非生物要素拥有和人类一样的权利），都会导致思维混乱。 37影响评价无处不在。人类在行为前都会判断后果。有意无意地，人类行为前都会有对行为影响的判断，以便确定是否能够达到预期的目的、有什么后果、需要采取什么对策。甚至动物捕食猎物，也要判断这样的攻击角度、奔跑速

18、度能不能达到目的。38环境影响评价是人类理性的反应，良知的表现。环境影响评价体现了事前预防原则。环境影响评价代表了一种负责任的思维方式。人类对其行为后果负责。“三思而后行”。环境影响评价是活动拟议者对于国家和公众的承诺。 39制度化的环境影响评价（法律强制性）人类预断其行为的环境后果、以便调整人类行为、活动方式的一种重要手段，是决策和交流的工具，是具有法律强制性的人类活动的主体对国家和公众的承诺和行为规范，是贯彻实施可持续发展的手段，也是判断人类行为是否趋近可持续发展的工具。非制度化的环境影响评价即并非法律、法规要求进行的有关环境影响评价方面的思考和讨论，比如对于生活方式、消费方式进行的环境影

19、响但是对于改变人类观念、调整人类行为也有一定的作用。40环境影响评价的道德根据：人类（单体或群体）在满足自身需求的同时，不能妨害他人（当代与后代）的利益。当代与后代的利益除了人类社会的现实利益以外，当然应该包括环境，因为环境代表了多数人的利益，也代表了后代人的利益。己所不欲,勿施于人（他人和后人）。所以，不能为了少数人的利润而损害多数人的环境。这只是道德要求，不能改变少数人对利润的狂热追求。与可持续发展 要求一致41可持续发展观及其对环境影响评价的要求1环境问题缘起的再认识11从世界水坝委员会的调查报告说起 世界水坝委员会回顾和评估了5 大洲133 个水坝，发表最终研究报告“水坝及发展一个新的

20、决策框架”42 “水坝对人类的发展做出了重要的贡献。但是，伴随着的，往往也是不可接受的、不必要的代价。特别是社会和环境方面的代价, 是由异地安置的移民、下游的社区、忠实的纳税人和自然环境来承担。” 水坝在发电、供水和防洪方面并没有达到水坝支持者最初预期的结果。另外，这些项目常常出现超支和延误。43“水坝工程，已经迫使4-8 千万人口迁离他们的家园和故土，由此引发了经济极端困难、社区瓦解、和不断增加的精神上与身体上的疾病。土著居民、部落和农民社区在不同程度上受到冲击。生活在水坝下游的人们，还经常患与水有关的疾病，并失去他们赖以生存的自然资源。水坝严重地破坏了环境，包括许多鱼类和其它水生物种的灭绝

21、，大面积森林、湿地和耕地的消失。水坝将好处带给富裕的人群，而让贫困的人群承担成本。” 44决策者：关心的重点是项目的总体经济效益和技术可行性。即使环境问题被考虑，也被当作工程可行性诸多方面问题（经济、社会、环境、地质、地震、水土保持、劳动保护、安全、健康）中的一个，没有得到应有的重视。或者对于环境和社会效益给予了关注，但是仅仅关心整体效益。导致为了受益地区的利益忽视了对当地环境和受影响人群利益的损害。决策基础是以短期效益为着眼点的经济增长和以全局利益为着眼点的社会效益（利大于弊），而忽视了利弊的承担者往往是不同的。45水坝工程师思维方式的局限性：他的成就和业绩就在于修建更多的水坝，在其眼里，自

22、然水体流动的是白花花的银子，也容易使其夸大水坝建设的利益，忽视或低估其他方面的代价和损失。水坝寿命的考虑一般也就是十年到几十年。业主：其目的就是千方百计使得项目早日上马，发挥预期的经济效益，主要从短期效益（十年到几十年）考虑经济平衡。对于移民补偿和环境保护投资，希望以最小的成本解决。 46评价单位：仅仅针对既定方案论证水坝建设项目在环境保护方面的总体可行性。环境影响评价中缺乏社会效益的分析，或者仅仅以整体效益来衡量，收益人口足够多，就可能掩盖少数人利益被剥夺的事实。往往缺乏针对受影响个体的公众参与程序或者程序有重大缺陷。地方政府官员：可能是水坝项目的受益者，比较多地考虑水坝建成后的发电、灌溉等

23、效益和税收的增加，而对地方生态系统机构和功能的变化不是很清楚，或者并不关心。因为水坝建设可以成为其政绩，因而升迁，而未来的债务和生态问题并非他关注的问题。 47环境保护部门：可能因为隶属于地方政府而不能坚持独立的立场，或者其职责只是局限于狭义的自然环境保护或者甚至局限于污染控制，对社会影响等问题并没有发言权，导致即使其负责环境影响评价的审批，对水坝项目能够进行的调整也十分有限。移民/受影响公众：无从得知水坝项目建设的有关信息，不知道水坝建设和他们切身利益的关系；或者知道也无处申诉、申诉了也得不到解决。 4812环境问题的缘起 人类内心的贪欲和自私 永无止境的欲望借助技术进步而如虎添翼，不断的加

24、快对自然索取的步伐，不断改进向自然索取的手段，当科学技术的 “进步”使人类对自然的破坏力达到一定程度，人类的索取行为（取决于人口乘以人均欲望、人类利用和改造自然的能力）超过了天赋的限度（环境的制约）时，环境问题应运而生，生生不息。贪欲不止，问题不断。 49个人的自私使人巧取豪夺，不惜损害他人。集体的自私，如纳粹打着“民族主义”、“爱国主义”的旗号对于犹太人丧心病狂的的集体灭绝，也是人类发展的敌人，造成生灵涂炭和环境破坏。人类整体的自私使得人类不顾其他生命体和大自然的哀号，追逐人类自身的利益，甚至只是为了满足口腹之欲。 50环境后果，一般来说并不是人类行为的目的。产生原因 ： 1 人不知道其行为

25、的环境后果；潜在性和复杂性 2 知道而不在乎，因为影响是对他人和后人的； 3 影响的复杂性和潜在性， 4 缺乏足够的、适当的人类行为约束机制。 51欲望刺激着人类物质需求，形成人类社会对经济增长的强大压力，不考虑环境因素的经济增长带来严重的环境问题，造成环境质量的改变和人类生活环境的恶化，又影响着人类健康和人类生活质量，进而影响人类社会。即社会压力生产环境困境，接着环境困境反扑社会。 人类今天的行动决定着人类的未来，人类能否继续生存和发展下去，只看人类能不能真正改变观念，调整人类行为。 522解决环境问题思路的演变和手段的发展 “头痛医头脚痛医脚”的末端治理 预防为主传统发展模式可持续发展 5

26、3可持续发展要求：规范人类对于环境的观念和行为，要求人类必须三思而后行, 提升人与人的道德（传统伦理学范畴）和人与自然的道德（环境伦理学范畴）水平。 教育的必要性 只有道德约束人的行为是不够的；需要法律制度约束人类迫使人类在行为前必须了解和审慎考虑可能产生的环境影响，并采取措施减缓其影响。而这个制度，就是环境管理的重要手段之一环境影响评价制度。 543可持续发展与环境影响评价的关系 31思想同源、互相促进 思想同源：1969年，美国的国家环境政策法中就出现了生物多样性保护、代内公平、代际公平、可持续发展等思想的萌芽。而这些概念恰恰是最近十几年来国际环境界十分关注的问题。从表 3-1的分析中，我

27、们可以看出NEPA宣告的国家环境政策目标和可持续发展、环境影响评价有着非常密切的关系。而美国的国家环境政策法颁布以后，世界许多国家相继建立环境影响评价制度，也促进了可持续发展思想的产生。 55互相促进：环境影响评价是将可持续发展的原则和要求纳入人类开发建设活动和战略决策的重要工具之一。可持续发展要求人们的行动之前首先应当考虑其环境后果，以避免盲目和无知造成的不利环境后果，影响发展的持续性。而环境影响评价正是这样一个工具，用来识别和预测某一项人类活动的环境所产生的影响，解释和传播影响信息，制定出减轻不利影响的对策措施，从而达到人类行为与环境之间的协调发展。可持续发展需要环境影响评价，而环境影响评

28、价也离不开可持续发展观念的指导。 表2-1 从关于环境与发展的里约热内卢宣言27项原则看可持续发展对EIA的要求 。几乎和环境影响评价都有着密切的关系，也体现了可持续发展对环境影响评价的要求。从关于环境与发展的里约热内卢宣言27项原则.doc5657环境管理的的目标和任务是：推动人类社会建立一个新的生存方式，把对资源的开发强度、废弃物的排放强度和环境生产力匹配起来。三种生产理论表明：为了人类社会的可持续发展，人类必须以和谐人与环境的关系为目标，正确管理好人类社会行为，掌握用自己的社会行为管理自己社会行为的方法。58三种行为论：政府、企业、公众的环境行为从社会行为角度提出了三种行为论。从行为主体

29、来看，现代社会中分异比较明显的宏观（群体）行为主体有三大类：政府、企业和公众。解决环境问题，需要着眼于三个供需关系，从改变生存方式和生产方式入手，整合政府、企业、公众三种行为的运行。 59环境影响评价最重要的意义就在于对人类行为的调整，通过这种调整，使人类活动对环境的不利影响最小化。但是我国目前仅仅对于部分企业行为和规划进行了有限的调整，因此还不能满足可持续发展的需求。如何从理论上继承从三种生产经三种供需关系到三种行为的可持续发展理论体系，运用环境影响评价这个工具，分析、探索调整政府、企业、公众三者的环境行为的有效途径，也是三种生产理论应用的一个方面。 60叶文虎教授：可持续发展原理研究体系可

30、持续发展的文明观：环境文明取代工业文明可持续发展的哲学观：三元视角历史观：三种关系的相互作用与历史的变迁可持续发展的基本理论：三种生产理论可持续发展的经济理论：三种供需关系理论可持续发展资本体系：三种资本协同增殖理论可持续发展的法律基础：环境主体理论可持续发展的管理理论：三种行为理论可持续发展的调整重点：生存方式可持续发展的评价准则：三生共赢可持续发展的实践核心：循环型经济笔者认为，可持续发展的重要手段：环境影响评价。 615传统发展观指导下环境影响评价存在的问题 经济活动的末端行为 否定环境价值 只关心了产品原料的采掘和产品的加工阶段 比生产行为更重要、更具决定性影响的是政策行为没有通过EI

31、A进行调整。 62仅考虑当代甚至眼前的影响，忽略了人类社会行为对环境的累积影响。仅从自然环境思考问题，忽视了社会影响。环境保护工作与经济发展行为割裂开来，把前者仅仅看成是后者的尾部行为的看法。这种管理模式难以保证环境影响评价的客观性与公正性 636可持续发展观对环境影响评价的要求 对人类社会行为通过三种生产可能对环境造成的影响进行预测，然后在此基础上去评定他们对三种生产和谐运行的贡献，并据此对人类的社会行为进行调整。关注对人的影响、社会影响评价，考虑社会公平、生活质量等问题。需要对政府环境行为进行调整：开展战略环境评价、政策、法规、规划环境影响评价。 64对公众的环境行为的调整：观念环境影响评

32、价，消费方式、生活习惯的环境影响评价。 可持续发展与环境影响评价的普及教育。如果社会的领导者、决策者、投资者、设计者、建设者没有基本的环境意识和可持续发展与环境影响评价方面的常识, 很难想象可持续发展目标有希望实现。 65促进可持续发展的环境影响评价评价制度应该以全社会环境意识的提高为基础，以体现预防为主、防患于未然、对自身行为负责的原则，保证决策者、政府、企业对环境有影响的行为（包括发展战略、政策、法规、规划、计划、项目）的全过程和涉及的资源、环境利用，在拟议初期能够充分考虑其对各环境要素、人类健康、人类生活质量、社会环境的影响，寻求可能的替代方案和不利影响减缓措施，经过全面的、贯彻始终的公

33、众参与和科学公正的审查机制进行综合决策。其后，对于决策的效果还应该进行跟踪回顾分析，对于实际发生的影响进行监控，以确保实际产生的影响在预期范围内，风险和不确定因素能够及时识别和正确响应。从时间和空间尺度看，对长远影响、全球环境问题的影响都应该予以充分考虑。 66、环境影响评价的发展：中外实践 1环境影响制度溯源：美国国家环境政策法环境影响评价制度起源于1969年国家环境政策法（NEPA）。NEPA的法律地位之高、内容之深谋远虑、影响之深远都是环境保护历史上所罕见。 6711美国国家环境政策法（NEPA）的作用和意义 对美国环境影响评价制度的建立和发展起到了决定性的作用，而且也是国际环境影响评价

34、历史上的一座里程碑。在国家环境政策法包含了很多环境问题的基本原则，包括可持续发展、污染预防、生物多样性等。 68母法101条中宣告国家环境政策目标为： 1、以环境管理者的身份履行其对未来各世代的责任； 2、对全体美国人保障其拥有安全、健康、丰饶与合乎美学及富文化内涵的环境； 3、在不降低环境质量、危害健康安全或引起其它不利环境后果的情况下，最充分地利用环境； 4、保存重要历史、文化及自然方面的国家遗产，并尽可能维持足以提高个人多种选择计划的环境； 5、实现人口与资源利用之间的平衡，使国民享有高度生活水准和普遍舒适的生活； 6、提高可再生资源的质量，使易枯竭资源达到最高程度的再生 69从表 4-

35、1 NEPA宣告的国家环境政策目标和可持续发展与环境影响评价的关系的分析中，我们可以看出NEPA宣告的国家环境政策目标和可持续发展、环境影响评价有着非常密切的关系。 作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，采用一种能够确保综合利用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法；确保环境价值亦能在作出决定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑；表 4-1 NEPA宣告的国家环境政策.doc7012美国环境影响评价管理特点和程序 美国EIA制度特点：1异乎寻常的法律地位。1969年国家环境政策法案（NEPA）第103条要求：“美国之各项政策、法律及公法之解释与执行均应与本法之规定相一致。”

36、还要求所有机关审查他们现行法令的权限、行政规则及现行政策与程序，其目的在于检讨其中是否有任何不足或，矛盾存在,以至于防碍到NEPA之目的，与条款之能被完全遵守。（Larry w. Canter）712环境影响评价的对象包括宏观层次的人类活动。美国1969年的国家环境政策法NEPA要求联邦机构为每一严重影响人类环境质量的任何重大联邦行动编写详细的环境影响报告书。美国总统环境质量委员会1978年颁布的“国家环境政策法实施条例”第节的规定“联邦行动”有四种类型：通过官方政策；制定正式规划；确定行动计划；批准具体项目。 723.美国环境影响评价制度的实施过程中不断总结经验，报告书的总量在减少。例如，

37、1979年编写了1273份环境影响报告书，而在1991年为456。有4个机构（农业部、内政部、运输部与美国工程兵）总是占了总数的一半以上。相反有大量预算和项目的机构如卫生部、国家航空航天局、国防部与能源部产生的环境影响报告书比较少。环境影响报告书的数量减少体现了知识共享和认识的积累。环境筛选程序起了很关键的作用。如果环境评价确定没有“重大”影响，则在批准项目的基础上写出无重大影响报告（FONSI）。然后在连邦纪录注册上向公众公告准备进行的项目和要做的环境分析。734.广义的环境概念：包括自然环境和社会环境。环境影响评价中综合考虑了技术、经济、环境、社会、文化、教育、历史及公众反应。在实施程序上

38、，环境科学和环境正义给予了同等重视，尤其在1994年2月由美国前总统柯林顿签署“环境正义”行政命令（Executive Order 12898），1997年12月由环境质量委员会通过了“环境正义”执行细则，要求针对涉及对少数民族、贫穷落后地区的社会经济地位受到开发行为影响，需在环境影响评价中予以考虑和重视。美国环保署也设立环境正义处，以提高少数民族生活环境质量，营造生活舒适空间及传播环境价值和正义的观念。745、广泛的、贯彻始终的公众参与国家环境政策法要求所有联邦机构履行法律上的义务和责任，请公众对环境影响评价的实施过程提出意见，并且必须对公众意见做出反应。在筛选（screening）决定是否

39、需要编制环境影响报告书、研究范围界定（scoping）需要研究哪些环境影响和影响的显著性、报告书初稿（DRAFT EIS）审查、报告书最终稿（FINAL EIS）审查、决策和决策后分析等过程中，公众都可以充分发表意见。 75CEQ实施国家环境政策法程序条例规定的美国EIA管理的基本程序如下：、筛选；、确定范围；、编制初步环境调查报告；、编制环境影响评价报告；、审查环境影响评价报告；、按条款审批环境影响评价报告；、减缓措施与监测。9、 决策后分析。 76美国EIA管理程序特点：(1)程序化分类管理 环境筛选阶段（Screening），不是完全依赖项目分类目录，还包括政府部门和公众的参与。影响显著

40、性(Impact Significance Determination)确定(2) (2)文件化 ：环境评价(EA)、未发现重要环境影响通告(FONSI)、准备做环境影响报告书通告(NOI)和环境影响报告书(EIS) 77(3)公开化：整个EIA过程具有较完善的公众参与机制，不论项目做环境影响评价还是不需做环境影响评价均须在联邦要刊(Federal register)上公布，以便于公众对项目的了解并发表意见，美国国家环保局亦作为公众之一进行参与。(4)通过程序判断将需编制环境影响报告书项目控制在较小范围内，但一旦确定某一项目需编制环境影响报告书(EIS)，则需耗费大量人力、物力、财力和时间。

41、787913美国环境影响评价审查机制EPA的EIS分级制度：对于环境影响大小的评估和EIS初稿的适当程度的分类 拟议行动的环境影响分类：1无异议LO (Lack of Objections)2环境关注EC (Environmental Concerns)需要对首选方案进行实质性修改或者考虑其他替代方案（包括无行动）减缓潜在环境影响。3 环境不可接受EU (Environmentally Unsatisfactory)如果美国环保局审查认为，从公众健康、福利或者环境质量方面看，不利环境影响大到不可接受，美国环保局会与主管部门共同减低这些影响。最终版阶段，不可接受的潜在环境影响仍然不能消除，美国环

42、保局将提交CEQ审查。 80影响评价的充分性分类1充分 (Adequate)EPA审查认为EIS初稿阐明了项目或者行动的首选方案和替代方案的环境影响2信息不足 (Insufficient Information)EIS初稿没有包含对应当避免的全部环境影响的评价，或在已经分析的范围还存在能够降低环境影响的合理可行的替代方案。需要在EIS最终版中补充有关信息、数据、分析研究。3不适当(Inadequate)EPA认为EIS初稿没有对潜在重大环境影响进行充分的评价，在已经分析的范围之外，还存在新的能够降低环境影响的合理可行的替代方案。 8114美国纲领性环境影响评价 联邦重大的行动要求EISs；这些

43、行动包括：政策、规划和计划。 正式政策的采用，如规章制度及解释、条约和国际公约或协议；制定部门政策的正式文件 正式规划的实施，如由联邦机构准备或批准的正式文件，这些文件将指导或规定联邦资源的使用方案，并做为今后行动的依据。 计划的实施，例如，为实施一项具体政策或规划而进行的一系列行动； 82NEPA是在还没有国家环境保护机构（CEQ和EPA都是在立法后才成立）、也没有EIA的实践经验的前提下的强制立法，其主旨是制约政府的环境行为，使得所有联邦机构的决策中纳入环境保护方面的考虑。美国EIA制度针对的是广义的环境，法律调整对象包括政策、规划、方案和项目，在拟议初期开展评价，有详细的程序规定保证EI

44、A制度的实施（筛选、确定范围、决策后分析）。审查结果有明确的分类，全过程接受公众参与和监督、诉讼，有明确的替代方案要求，在EIA审批后对于实际发生的影响进行环境监控。相对而言，美国环境影响评价制度是比较符合可持续发展要求的环境影响评价评价制度，在许多方面值得我们进一步研究和借鉴。 834案例分析：中美环境影响报告书的差异 陕西的安塞油田南区滚动开发建设项目美国POWDER河流域油气项目 84报告书初稿和最终稿的区别美国POWDER河流域油气项目报告书初稿和最终稿的区别：初稿正文746页，附件94页。最终稿正文934页，附件767页。篇幅变化为102.5%。这说明报告书在初稿审查后进行了很大工作

45、量的修改和补充。 85中国安塞油田南区滚动开发建设项目报告书初稿和最终稿的区别：初稿正文166页，附件35页。最终稿正文178页，附件33页。篇幅变化仅0.5% 27代表，6特邀专家（通常只有这三十余人才能接触到报告书）提出6条需补充和修改的内容；修改后负责审查的只有项目负责人，或者再加1-2位专家。 86公众参与：美国POWDER河流域油气项目报告书公众参与部分（附件S）占了很大的篇幅，对报告书初稿意见的回答用了484页。收回的17940份意见中绝大多数来自美国，一小部分来自美国以外的44个国家。来自联邦政府机构的16份，州政府机构的3份，地方政府机构的3份，企事业单位860份，非政府组织、

46、社区或者其成员14283份，教育机构6份，个人2769份。针对报告书初稿的意见被归纳为596个问题。在报告书最终版里，要逐个回答这596个问题，还要列出每个提出意见者的问题编号，这就占了247页。 87安塞油田南区滚动开发建设项目报告书反映出的公众参与调查方式是：以安塞县、志丹县和延安市宝塔区等地的居民调查为主，采取现场征求意见和问卷调查相结合的方式，了解公众对本项目建设的态度和意见。调查于2003年4月8日至4月12日进行，历时5天，前后发放调查表100份 调查表 调查9个问题。调查结论为，在接受调查的人群中，多数人认为本地区的环境质量一般，希望本项目建设加强绿化和生态建设，以减少风沙和水土

47、流失，同时，希望油田加强污水治理，防止地表水和土壤污染，不然，会造成牛、羊等家畜不敢再饮用河水，农作物减产的后果。 88 替代方案：美国POWDER河流域油气项目报告书对三个备选方案进行了同等深度的评价。安塞油田南区滚动开发建设项目报告书无替代方案分析内容。 原因：我国法规、导则无替代方案强制要求；我国EIA介入过晚，EIA时项目已经很确定，企业和评价单位也不愿意考虑替代方案。因此EIA对于建设活动的调整作用局限在很有限的范围内895中国环境影响评价存在的问题分析 引子：晨鸣汉阳纸业向长江超标排污事件原因：企业在扩大生产规模时忽视污染治理，污染治理设施不能与生产设施相匹配，为经济利益偷排偷放、

48、违法排污、污染环境 90抛开事件的具体原因，分析问题产生可能原因（我国EIA环节出问题的典型情况）1面对经济增长和环境保护的权衡，地方政府和企业环境意识差 2企业没有按照法规要求进行环境影响评价，因为代价远低于违法的收益 3企业迫于法规要求进行EIA，但是和评价单位配合弄虚作假；或者评价结论有问题，但审查机制存在问题未能发现 914.业主仅仅把环境影响报告书当作通行证，项目通过以后就束之高阁5目前的评价制度对项目审批后的监督管理还局限于环境保护设施竣工验收，企业有隙可乘。6公众对建设项目概况、环境现状、环境影响情况不了解，他们看不到也看不懂报告书，也没有机会表达自己的意见。实际发生的环境影响没

49、有侵犯他们的切身利益，或者受了影响没有渠道申诉或者申诉后得不到解决。 9251政府经济决策部门和企业、公众的环境意识有待进一步提高 政府经济决策部门、建设单位和和公众，甚至一些环境管理人员，对环境影响评价对环境保护和环境影响评价制度意义和作用的理解仍然不够深入 典型的例证是，当建设项目涉及自然保护区，往往是自然保护区给建设项目让路。 93多数政府官员，包括部分环境保护部门分管环境影响评价审批的技术官员，把环境影响评价仅仅当作建设项目环境保护方面的可行性论证。论证建设项目环境保护方面的可行性固然是环境影响评价的一个重要任务，但不是全部，更重要的是通过评价调整人类行为。项目最终决策者关心的核心问题

50、是项目的总体经济效益、社会效益和技术可行性，环境问题被考虑，也被当作工程可行性诸多方面问题（经济、社会、环境、地质、地震、水土保持、劳动保护、安全、健康）中的一个，没有得到应有的重视。 94环境影响评价制度还远远没有深入人心，环境影响报告书只是在一个很小的圈子里被阅读，而业主最关心的问题还是尽快拿到报告书批文。原因是多方面的：决策者和公众环境意识的不足、法规的不足、公众参与的形式主义和环境影响报告书表达形式的“专家化”使得一般公众即使有机会获得报告书也无法读懂。官员对于环境影响评价制度的普遍态度：环境影响评价只是可行性研究中的一个问题，并不能决定项目的走向。长官意志是更具有决定性的因素。 95

51、53环境影响评价有关法制建设中的法律部门化现象我国目前的法律、法规体系在环境影响评价领域存在交叉现象。 水土保持 -海岸工程 问题：可能使环境保护管理工作更加无序和混乱，增加工作环节，延长审批时间，加重企业负担，最终导致国家和企业利益受损，环保部门统一监督管理的职责也无法履行。 9654环境影响评价的介入时间过晚 问题：环境影响评价没能充分发挥对人类行为的调整作用。立项后开始EIA。立项时，厂址、布局、产品方案、规模、工艺路线等、已经基本确定，业主为立项推荐的方案已经做了大量的前期工作，也可能已经付出了一些代价，不愿意再进行厂址、工艺、方案的变更。EIA只能是提出合适的治理方案，成为在社会决策

52、末端的行为。综合决策过程中，环境监督管理处于一个相对被动的地位9755环境影响评价的对象和范围过于狭窄 我国实行环境影响评价的对象和范围包括开发建设活动(基本建设、技术改造、区域开发和引进的建设项目)，环境影响评价法把中国环境影响评价制度拓展到规划 其他政府行为(法规、政策、战略规划、公约、协定等)没有环境影响评价要求，调整人类行为的范围主要是企业和政府行为的一部分，仍然不能从决策的源头上根本全面解决环境问题 9856公众参与存在的问题公众参与只是由环评单位在环评的某个阶段对当地群众进行一些简单的抽样调查，简单归纳后编入报告书中，很少作认真的阐述和分析。公众对建设项目概况、环境影响情况不了解，

53、他们看不到也看不懂报告书，缺乏足够的机会表达自己的意见。 （“南京拆迁自焚事件”） 法律有要求缺乏相应的导则9957缺少作为交流工具的非技术性评价工作总结环境影响评价倾向于科学研究的模式，只适于专家和内行看，局外人很难看懂或者很难明白这些环境影响意味着什么。从决策支持的角度看，我们不能要求所有的参与决策者都是环境专家，从公众参与的角度讲，我们也不应该要求公众在学习环境知识以后再对环境影响报告书发表意见。 10058替代方案的缺乏由于我国环境影响评价介入项目较晚，缺少一个在项目拟议初期开始进行的环境影响初评，替代方案成为我国环境影响评价中比较薄弱的一个方面，因为做评价时，项目变更的余地已经很小了

54、。替代方案其实是一种拓展思路、寻求达到同样目的的不同途径的研究，如果及时开展，可以避免许多不必要的重复劳动，可以避免重大、不可逆环境影响的发生。 10159简化审批压力下的EIA文件审查的问题目前我国环境影响评价审查制度中，法制化程度还不够高，而在简化政府审批的压力下，人治的成分在某些方面还有加大的趋势。 大纲审查的弱化(eia介入时间更晚 )和报告书终审程序的缺乏; 环评审查的专家库系统建设还不健全，影响了环境影响评价的公正和客观； 公众缺乏适当的参与环评审查的机制。 102510信息技术在环境影响评价中的应用不足 需建设环境评价数据库以跟踪项目评价审查过程、环境保护部门之间的计算机网络实现

55、信息共享、通过网络与公众交换观点和意见、发布公告等。计算机仿真、数学模型技术、数据库技术在我国被广泛应用于大气、水和噪声模型的建立及预测评价。专家系统和地理信息系统也逐步为环境评价界所了解，但是广泛而有实际效果的运用还有待时日 10354 缺乏明晰的环境筛选和研究范围界定程序 1998年建设项目环境保护管理条例颁布后实行“建设项目环境影响评价分类管理”，依据项目分类目录管理目录确定，即项目筛选是按照名录，是以一事一议的方式进行的，随意性较强。这个过程中没有包括政府部门和公众的参与，确定拟建项目的影响显著性(Impact Significance Determination)确定也没有程序性的方

56、法。 104美国，环境影响评价所需内容是不确定的，是建立在一事一办的基础上，其中一个关键因素是范围确定程序。公民个人、市、县、州级政府、NGO、任何对项目有兴趣的人提供意见给业主、发展署或主管环境影响评价的机构，提出他们认为应该研究的问题。由于不断借鉴过去的经验，美国需要编制环境影响报告书的联邦行动是逐渐减少的。环境影响初评Initial Environmental Examination（IEE）、环境筛选（Screening）和研究范围界定（Scoping）在我国没有明显的界定，而是组合在大纲评估程序中。 105512对于环境影响评价审批后的后续监控不足 后续监控(Followup and

57、 Monitoring)在美国、加拿大被视为环境评价的一部分，我国香港地区也有类似的环境监察与审核制度。后续监控是针对工程建设、运营的各个阶段提出的一系列详细的监督管理行动方案，其目的是及时发现工程建设中的环境问题，验证评价结果的准确性，反馈到工程建设中，及时调整建设方案。其内容不仅仅局限于对污染物浓度、总量和环境质量的监测，也包括对生态(如物种变化、动物迁徙)系统变化、景观等的监督与调控。 106我国，环境影响报告书中要求有环境管理与监测计划专题，但是这个专题常常被当作狭义的环境监测（污染物与环境质量监测）制度与监测机构的设置和仪器配置，起不到在项目建设各时段管理和控制不利环境影响的作用。

58、107513对社会影响评价的忽略和不重视 我国强调经济效益、环境效益和社会效益的统一。经济效益在可行性研究中占了很大的成分，环境效益在环境影响评价程序中得到重视，开发活动的社会目标分析、社会效益（诸如消除贫困、促进社会平等、社会稳定等）如何实现、不利影响如何减轻和补偿，却没有合适的的工具和方法。 108我国发展经济、保护环境，目的都是为了社会可持续发展，所谓“以人为本”。受影响的环境要素得到关注，而受影响的人却被忽视，无疑是发展过程中的盲点。 过去我国过度强调局部利益和个人利益必须服从整体利益和集体、国家利益，也造成了认识上的缺陷。 109环境影响评价队伍中，绝大多数的环境专业技术人员受的是自

59、然科学的训练社会科学专业人才与其它国家相比相当缺乏。尽管全国很多大学都有环境专业，开设社会科学专门课程的很少。我国政府职能分工没有赋予环保部门解决社会问题的授权，国家环境保护法把“环境”定义为仅限于物理和生物环境。因此现行的环境影响评价程序中社会影响评价内容不足或者涉及不深。例如水库建设造成的移民问题 110514违反法规的效益和风险的不对称性 按照建设项目环境保护管理条例规定，未报批建设项目环境影响评价文件和不补办手续，擅自开工建设的，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款

60、。由于违反法规的效益和风险的不对称性，有些企业宁可罚款，不愿停产治理 。 1115. 15 基层建设项目环境保护管理漏项现象严重 建设项目管理漏项不是个别地区的个别现象，而是不同程度地存在于各地区，特别是县以下企业、乡镇企业和开发区建设表现较为突出 112. 5. 16生态环境影响评价指标体系和方法论薄弱，导则不健全在我国，环境影响评价在总体上还是污染控制的思路，生态环境影响评价还没有得到足够的重视，这与“重模式、计算轻分析论证”的思路有关，似乎只有定量化的才是评价，这与环境问题的特性是不相符的。例如建设项目被人为地划分为污染项目和无污染项目，环境影响识别与评价因子筛选被当作污染因子筛选等。因