土地储备开发政策及相关程序全面介绍

1、土地储备开发政策及相关程序全面介绍第一部分 土地制度与相关概念一、土地所有权二、土地利用权三、生地、毛地、熟地（通平状况）四、土地招标、拍卖、挂牌五、由协议转向招标、拍卖、挂牌的分水岭国家土地所有权（国有土地）集体土地所有权（集体土地）土地所有权土地利用权：土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、地役权、空间权、耕作权等土地使用权：国有土地使用权、集体土地使用权国有土地使用权：划拨、出让、租赁集体土地使用权：农地使用权、宅基地使用权、乡镇企业用地使用权、乡村公益用地使用权土地利用权熟地：通（通路、供电、供水、排水、通讯、燃气、供暖）平（指场地平整，无地上物）“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”

2、毛地：通但不平生地：不通也不平土地成熟状态招标：发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织投标，根据投标结果确定拍卖：发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定挂牌：发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地招标、拍卖、挂牌 2002年5月9日，国土资源部招标拍卖挂牌国有土地使用权规定（11号令） 要求，所有商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地从2002年7月1号起都要实施“招拍挂”的出让方式; 前述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一

3、宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让 。协议出让与招拍挂出让的分水岭 2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知，要求废除所有的特例和开的口子，一定要实行“招拍挂”的方式。因为这个文件执行的时间是2004年8月31号。所以这个日期也成了房地产一个专有的、很著名的名词，叫“大限”。831大限 2006年，国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号）明确要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”。工业用地必须采用招拍挂方式出让 2006年7月，国土资源部首次明确了六类纳入“招标拍卖挂牌

4、”的出让国有土地范围，同时，招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范于8月1日起施行。五类情形纳入协议出让 （1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地； （2）供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的； （3）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的； （4）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的； （5）出让土地使用权人申请续期，经审查批准的； （6）法律、法规规定可以协议出让的其他情形。必须进行招标拍卖挂牌的用地 （1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地； （2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或

5、者两个以上意向用地者的； （3）划拨土地使用权改变用途，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的； （4）划拨土地使用权转让，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的； （5）出让土地使用权改变用途，国有土地使用权出让合同约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的； （6）依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。 特别需要明确的是，该规范建立了国有土地出让的集体认定程序，对不能确定是否符合协议或招标拍卖挂牌出让范围的具体宗地，由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定出让的

6、具体方式。 由于采用招拍挂供地，必须是熟地供地，因而一级土地开发和二级房屋开发被强制性的进行隔离，于是有了 土地储备开发的概念 第二部分 土地储备开发的概念 土地储备开发是指按照规划和储备开发计划，土地储备开发主体对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适当的市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地供应标准的土地开发行为。也就是说将“生地”变为“熟地” 。(详见示意图)一、土地储备开发的概念 指政府委托土地机储备构（国有公司、招标企业）依据土地利用总体规划城市总体规划年度土地供应计划土地利用年度计划对确定的宗地存量国有土地拟征用土地拟农转用土地统一办理征地农

7、转用拆迁市政基础设施的建设行为达到熟地供应年度土地储备开发计划示意图 近年来，随着我市土地储备开发工作进一步发展，在上述纲领性政策的基础上衍生出了“三定三限”、“储备机构为主体委托乡政府具体实施”、“市、区两级储备机构联合储备”等创新的开发模式以及“代拆”、“成本分摊”等一系列的新问题。 二、土地储备开发具备条件1、土地开发主体资格有房地产开发资质资金充足财务状况.融资能力依法有效存续的企业2、待开发土地符合规划、计划条件；3、土地储备开发制度建立，资金监控体系完善；4、社会资本长效吸纳机制、风险担保机制建立完善。三、土地储备开发项目开发主体1、由土地储备机构承担。实施单位：可以是土地储备机构

8、；或由主体直接委托的国企或乡镇人民政府；也可通过招标方式选择开发企业负责具体实施。2、直接授权区县地产公司或者国有全资、控股公司企业作为主体并实施土地储备开发。3、通过招标方式选定开发主体并负责实施。4、“458”项目 目前一般采用第一种方式确定开发主体，以直接委托乡镇人民政府或国企作为具体实施单位。四、土地储备开发的工作内容从土地储备开发的内涵来看，储备开发的主要工作内容是：通过收购、征地等途径将土地性质转变为国有建设用地，完成地上物拆迁，市政建设，达到入市交易的“五通一平”或者“七通一平”的建设条件。简单说是“三步曲”：征地、拆迁、市政基础设施建设。五、土地开发成本构成1、征地拆迁补偿费及

9、有关税费；2、收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；3、市政基础设施建设有关费用；4、招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；5、贷款利息；6、土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及同级财政和土地主管部门核准的其他支出。六、土地储备开发的特点及核心问题政府主导，企业参与，盈亏平衡。规模大，利润低，周期长。风险大，融资难。土地储备开发中的核心问题是征地和拆迁问题，也是两个难点问题。只有在开发过程中协调好这两个事宜，才能使土地储备开发工作顺利进行。第三部分 土地储备开发流程总体流程工作流程土地储备开发计划联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（

10、国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）签订征地协议办理征地批复办理征地结案办理拆迁许可证组织实施拆迁办理拆迁结案编制市政方案组织市政建设完成市政验收土地储备开发验收土地供应明确具体范围明确开发主体 征地拆迁市政前期手续工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明确具体范围明确开发主体一、前期手续联席会初审:市国土局对方案进行技术审核(5)专家评审:方案报专家会 进行审议(20)市国土局审议(5)申报人：市、区储备中心市国土局统一登记备案(1)联席会对土地储备开发项目预审(25)项目受理在这个流程中，

11、初审阶段及专家评审后均涉及对实施方案部分内容作修改，将在一定程度上延长工作时间；但如正好能赶上专家会和联席会，工作时间也将有可能缩短。一般为3个月左右。 如采用直接授权方式，则无专家评审过程，将在一定程度上缩小时间。分阶段流程：土地储备开发实施方案审批 (约3个月)联席会对土地储备开发项目终审（市长会）(25)1、一级开发申请书；2、控制性详细规划批复或同等效力的规划条件批准文件；3、经专家会审核的一级开发实施方案；4、经专家会审议通过的实施方案审批表；5、土地利用总体规划图，标出项目区位置和边界；6、区县国土分局关于项目符合土地利用总体规划的意见；7、地块权属文件；8、涉及国有土地的，提供上

12、级主管单位关于一级开发的意见；9、联席会电子演示文稿（PPT）。一级开发项目申请上联席会提交材料清单工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明确具体范围明确开发主体一、前期手续规划条件改为规划条件，原为规划意见书规划条件提交材料清单1.土地储备机构填写完整并加盖单位印章的建设项目规划许可及其他事项申报表。2.土地储备机构出具加盖单位印章和法人签字或印章的建设项目法人授权委托书。3.申报主体资格确认文件：（1）市国土主管部门授权文件明确的承担土地储备任务的单位授权批准文件；（2）区县政府授权文件明确的作为土地储备

13、项目的主体单位授权批准文件；4.土地储备机构关于进行土地储备供应的说明。 5.用铅笔标绘拟供用地范围的地形图1份。办理时限：20个工作日。工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明确具体范围明确开发主体招投标直接授权一、前期手续土地储备开发授权分阶段流程：土地储备开发招标工作流程（约5个月，不通过招标确定主体可省略）招标项目：取得联席会会议纪要(15)市储备中心向市局报批招标方案(5)储备机构组织招标(25)市储备中心报市局评标结果请示(5)区储备机构编制招标方案(10)市储备中心审核招标方案(15)市局核发授

14、权批复(15)该项工作可前置上述流程中，除招标公告期不得少于30日历天外，其他的均为弹性工作时间，从已实施的项目来看，如工作紧凑，一般需5个月左右。（一）申请主体经联席会或市长专题会审议确定的项目主体（二）办理部门市国土局（三）申报要件1、土地储备开发授权申请2、联席会或市长专题会会议纪要3、实施方案审批表4、土地储备开发责任书或土地储备开发监管协议5、土地储备开发规划条件 （储备机构为主体项目）土地储备开发授权办理流程工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明确具体范围明确开发主体一、前期手续用地预审（一）申

15、请主体经联席会或市长专题会审议确定的项目主体（二）办理部门市国土局各区县分局（三）申报要件1、建设项目用地预审申请表2、建设项目用地预审申请报告（包括营业执照、法定代表人身份证（复印件）、受托人身份证（复印件）、委托书（原件）、标注项目用地范围和坐标的地形图等）3、提供发展改革行政主管部门核发的项目办理用地预审告知单 许可时限：20个工作日用地预审办理流程工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明确具体范围明确开发主体之前还需完成环评一、前期手续立项批复立项批复材料清单1、由具备相应工程咨询资格的机构编制的项目

16、申请报告一式5份。2、城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；3、国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见； 4、环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；5、需要经区县发展改革部门初审的，由项目所在地的区县发展改革部门出具项目核准的初审意见。6、其他应提交的材料。许可时限：20个工作日。 工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明确具体范围一、前期手续交通评价明确开发主体工作流程联席会审议办理规划条件办理授权批复立项核准（市发改委）用地预审（国土分局）交通评价（市交通委）规划许可证（市规划委）明

17、确具体范围明确开发主体一、前期手续用地规划许可建设用地规划许可证材料清单1.建设项目规划条件（土地储备前期整理）及附图（复印件）。2.土地储备机构的用地申请文件原件。3.土地储备机构填写完整并加盖单位印章的建设项目规划许可及其他事项申报表。4.土地储备机构出具加盖单位印章和法人签字或印章的建设项目法人授权委托书。5.建设用地钉桩测量成果报告书（含建设用地钉桩通知书和钉桩坐标成果通知书原件。6.测绘单位按用地钉桩成果及绘图要求绘制的地形图（1/500或1/2000）5份 办理时限：20个工作日。工作流程签订征地协议办理征地批复办理征地结案办理拆迁许可证组织实施拆迁办理拆迁结案编制市政方案组织市政

18、建设完成市政验收 征地拆迁市政前期手续二、征地集体土地 概念我国实行土地的社会主义公有制，土地的所有制形式包括国家所有（全民所有）和劳动群众集体所有二种形式。集体土地是我国土地所有制的一种形式。 集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。集体土地所有权的确认。中华人民共和国土地管理法第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。” 国有土地和集体土地的区别集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 集体土地使用权的主体为特殊民事主体，主

19、要为集体经济组织及其成员，集体经济组织设立的企业和公益性组织，只有法律、行政法规规定允许的个别情况下，才可包括集体经济组织以外的单位和个人。 集体土地使用权类型乡（镇）、村企事业集体土地使用权宅基地集体土地使用权农业用地集体土地使用权（自留地、自留山的使用权）。 乡（镇）、村企事业集体土地使用权来源第一，依法使用集体土地第二，1982年以前通过与被用地单位签订协议使用的集体土地第三，1962年以前调用集体土地没有退还的第四，1982年以前农民集体自行使用本集体的土地第五，过去经有关领导批准或同意，并进行一定的土地调整或补偿的第六，沿用已撤销企、事业单位闲置的土地。 宅基地集体土地使用权来源第一

20、，集体拨用第二，私有宅基地转来第三，通过继承、购买房产使用集体土地农业用地集体土地使用权来源第一，与集体签订承包合同；第二，与原承包人（使用人）在集体参与下签订转包合同；第三，承包开发利用集体四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）；第四，以拍卖、协议、招标等方式有偿取得集体荒地的开发、使用权。 征地概念征地主要指国家出于公共利益的需要，按照法定程序强制征用农民集体所有土地，并根据补偿标准一次性给予被征地者（包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等）一定的货币补偿，有的还须按照要求进行必要的就业安置。 一般来说，只要是出于公共利益的需要，对于属于农民集体所有的土地都可以进

21、行强制征用。但是，我国为了保护耕地，严格控制耕地转为非耕地的行为。在征地过程中，征地的对象必须符合城市规划的规定。所有土地必须得到相关部门的批准方能征用。 当征地的对象属于基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、或者其它土地超过70公顷三种情况的，必须由国务院批准。不属于这三类土地的，则由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征地的批准程序以大型建设项目为例1、建设单位向区、县政府地政部门提出建设用地申请。 2、区、县政府地政部门审查后拟订征用土地等方案。 3、经区、县政府同意后逐级上报。 4、征用土地等方案依法由国务院或者市政府批准。 工作流程征地的实施程序发布征地公告办理征

22、地补偿登记拟订征地补偿安置方案确定征地补偿安置方案实施征地补偿安置方案交付土地发布征地公告（1）发布机关：区县政府。 （2）发布范围：被征用土地所在地的村。 （3）公告内容：批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限等。 （4）发布后果：公告发布后抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。 办理征地补偿登记（1）登记机关：征地公告指定的政府部门。 （2）登记申请人：被征用土地的所有权人、使用权人。 （3）登记期限：征地公告规定的期限。 （4）登记所需材料：土地权属证书证书、地上附着物产权证明等文件。 （5）不办理登记的后果：不列

23、入补偿范围。 拟订征地补偿安置方案（1）拟订机关：区、县政府土地部门会同有关单位。 （2）拟订根据：土地登记资料、现场勘测结果、经核对的征地补偿登记情况、法律法规规定的征地补偿标准。 （3）方案内容：土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等事项。 （4）方案公告：区、县政府土地等部门在被征用土地所在地的公告方案，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。（5）报批：由区县政府报市政府或国务院批准。 确定征地补偿安置方案确定和批准机关：区、县政府（并报市政府有关部门备案）。实施征地补偿安置方案（1）组织实施机关：区县级以上政府地政部门。 （2）费用支付：按照补偿协议约定支付给被征地

24、的单位和个人，未按规定支付费用的，被征地的单位和个人有权拒交土地。 土地交付被征地单位和个人应当按规定的期限交付土地。征地补偿费用项目 1、土地补偿费：用地单位依法对被征地的农村集体经济组织因其土地被征用而支付的一种经济补偿。 2、安置补助费：用地单位对被征地单位安置因征地所造成的富余劳动力而支付的补偿费用。 3、青苗补偿费：用地单位对被征用土地上的青苗因征地受到毁损，向种植该青苗的单位和个人支付的一种补偿费用。 4、附着物补偿费：用地单位对被征用土地上的附着物，如房屋、其它设施，因征地被毁损而向该所有人支付的一种补偿费用。 征地补偿标准数额1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法

25、批准的征地补偿安置方案规定。 2、土地被征用前3年平均年产值的确定（有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准）：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。 3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。 补偿费用的管理、归属各项补偿费用由被征地单位收取后，按如下方式处理： 1、土地补偿费、依法应支付给集体的安置补助费、集体所在的青苗补偿费和附着物补偿费，由被征地单位管理和使用。 2、青苗补偿费和附着物补偿费归青苗和附着物的所有者所有。 3、安置补助费

26、的归属、使用： （1）由农村集体经济组织安置的，支付给农村集体经济组织，由其管理和使用。 （2）由其他单位安置的，支付给安置单位。 （3）不需要统一安置的，发放给安置人员个人或经被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。集体所有的补偿费用的使用收益分配办法：1、在当地金融机构设立专户存放。2、使用情况公开，接受村民监督。 3、分配办法经村民会议或村民代表会议过半数通过，报乡政府备案。补偿费用的管理、归属征地补偿纠纷及解决方式1、补偿标准争议先由县级以上政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。 2、补偿费用分配纠纷 其性质为民事纠纷，当事人为村委会或农村集体经济和村民，当事人可以

27、通过民事诉讼解决。 3、征地信息公开纠纷 属于行政争议，当事人可以通过行政复议和行政诉讼的方式解决。 征地批复办理流程市住建委项目计划通知书园林部门使用林地审核意见国土部门建设用地预审意见发展改革部门项目核准文件规划部门规划意见书及附图、钉桩坐标成果报告国土部门是否压覆重要矿床的证明、地质灾害危险性评估报告国土部门调整土地利用总体规划用地单位委托测绘部门土地勘测定界，出具报告及附图被征地单位签订征地补偿安置协议书农村集体经济组织或村民委员会就协议主要内容经民主程序形成书面决议乡镇政府、村委会征地情况调查表见下页区县国土分局草拟一书四方案、填报建设拟征（占）地土地权属情况汇总表、出具土地利用现状

28、图、土地利用总体规划图等区县人民政府提出征地申请、拟订一书四方案市国土局审核后依权限上报市政府或国务院市政府或国务院批准征地缴纳防洪费、征地补偿款，持收据及相关文件，领取征地批复区县国土分局收到征地批准文件后在被征地乡镇、村范围内进行公告，公告时间不少于10个工作日农村集体经济组织或村民委员会确定应当转非人员名单工作流程签订征地协议办理征地批复办理征地结案办理拆迁许可证组织实施拆迁办理拆迁结案编制市政方案组织市政建设完成市政验收 征地拆迁市政前期手续三、拆迁拆迁往往在土地储备开发总成本中占的比重最大，且是制约土地储备开发周期的最关键因素，拆迁不仅仅是补偿问题，往往还有许多社会问题夹杂其中。根据

29、适用的政策以及具体的拆迁行为不同，可分为城市房屋拆迁、集体土地房屋拆迁，前者适用北京市城市房屋拆迁管理办法（简称87号令），后者适用北京市集体土地房屋拆迁管理办法 （简称124号令）。与87号令配套的住宅房屋拆迁评估为市场化评估；与124号令配套的为北京市宅基地房屋拆迁补偿规则，按房屋重置成新价进行补偿。三、拆迁1.拆迁申请阶段包括暂停事项的申请和暂停事项的公示。2.拆迁许可证申办阶段包括委托评估及拆迁、入户调查、拆迁评估测算及拆迁实施方案编制、拆迁许可证的申办。 3.动迁实施阶段包括发布拆迁公告、拆迁和评估公司现场办公、协调和咨询、签署拆迁补偿协议或提出裁决申请、房屋拆除。4.拆迁结案拆迁的

30、个阶段顺利拆迁的关键因素拆迁补偿不仅仅是一个经济上的问题，还是一个社会问题，能否顺利实施有以下几个关键因素：1.合理的拆迁补偿政策，回迁安置方式;2.宣传工作，正确的舆论导向，被拆迁人对政策的知晓度; 3.政策执行的一致性和连续性；4.必要的强制措施;5.优秀、具有职业道德的拆迁和评估机构;6.各部门、特别是镇村的密切配合.工作流程签订征地协议办理征地批复办理征地结案办理拆迁许可证组织实施拆迁办理拆迁结案编制市政方案组织市政建设完成市政验收 征地拆迁市政前期手续土地储备开发验收土地供应四、市政建设（略）工作流程签订征地协议办理征地批复办理征地结案办理拆迁许可证组织实施拆迁办理拆迁结案编制市政方案组织市政建设完成市政验收 征地拆迁市政前期手续土地储备开发验收土地供应五、土地储备开发验收（略）土地储备开发完成后，由市国土局组织有关部门对项目进行验收工作流程签订征地协议办理征地批复办理征地结案办理拆迁许可证组织实施拆迁办理拆迁结案编制市政方案组织市政建设完成市政验收 征地拆迁市政前期手续土地储备开发验收土地供应六、土地入市交易标红色的工作日为政府流程时间，其他的因赶会等时间有弹性。从上图可看出，入市交易的时间约需6个月。土地储备开发验收完毕编制交易方案并报批（30）公告(20)组织评标(10)