中咨培训中心PPP培训

1、0606年年2 2月月2020日，国际咨询工程师联合会日，国际咨询工程师联合会（FIDICFIDIC）主席与秘书长主席与秘书长考察考察“国金管理国金管理”公司总部公司总部, ,并参观全过程项目管理的并参观全过程项目管理的CCTVCCTV工地工地中国国际工程咨询限公司培训中心中国国际工程咨询限公司培训中心PPP项目融资方案策划、项目融资方案策划、物有所值评价和财政承受能力论证物有所值评价和财政承受能力论证专题培训（之一）专题培训（之一）PPP国家政策分析与实施方案准备国家政策分析与实施方案准备2016年年5月月26日日 北京北京项目前期及项目前期及PPP项目的操作过程项目的操作过程培训课程目录培

2、训课程目录一、一、PPP项目的基本概念与特征项目的基本概念与特征二、工程建设项目全过程管理控制二、工程建设项目全过程管理控制三、三、PPP项目前期管理的要点项目前期管理的要点四、四、PPP项目的融资管理项目的融资管理五、五、PPP项目采购社会资本投资人的要点项目采购社会资本投资人的要点一、PPP项目的基本概念与特征项目的基本概念与特征1、国家关于、国家关于PPP项目政策法规的全面解读项目政策法规的全面解读2、国际国际国内国内广泛采用广泛采用PPP融资方式的融资方式的原因原因3、广义与狭义的、广义与狭义的PPP概念概念4、PPP项目融资所涉及的基本定义与特点项目融资所涉及的基本定义与特点5、近期

3、政府发布、近期政府发布PPP项目文件中体现的新精神项目文件中体现的新精神1、国家关于、国家关于PPP项目政策法规的全面解读项目政策法规的全面解读 1） 国家目前已颁发或拟颁发的主要相关文件清单：国家目前已颁发或拟颁发的主要相关文件清单：A、2014年年11月月16日日国务院已颁布国务院已颁布-国发（国发（2014）60号号关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见B、2014年年9月月23日财政部已颁布日财政部已颁布-财金财金201476号号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 C

4、、2014年年11月月29日日财政部已颁布财政部已颁布2014133号号政府和社会资本合作模式操作指南（试行）政府和社会资本合作模式操作指南（试行）D、2014年年12月月30日财政部已颁布日财政部已颁布财金财金2014156号号关于规范政府和社会资本合作关于规范政府和社会资本合作合同合同管理工作的通知管理工作的通知E、2014年年12月月2日国家发改委已颁布日国家发改委已颁布-发改投资发改投资20142724号号国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见1） 国家近期已颁发或拟颁发的相关文件有：国家近期已颁发或拟颁发的相关文件有：F、

5、2015年年4月月7日财政部发日财政部发政府和社会资本合作项目政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引财政承受能力论证指引G、2015年年4月月21日国家六部委发日国家六部委发25号令号令基础设施和基础设施和 公用事业特许经营管理办法公用事业特许经营管理办法H、2015年年3月月13日发改委与国家开发行联合发布日发改委与国家开发行联合发布关于推关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知J、财政部颁布、财政部颁布PPP项目评价项目评价“物有所值物有所值”的指引的指引K、发改委拟颁布基础设施和公用事业特许经营项目发改委拟颁布基础设施和

6、公用事业特许经营项目 采购投资人管理办法采购投资人管理办法2）执行法规及政府文件规定的优先顺序）执行法规及政府文件规定的优先顺序 国务院的国务院的“指导意见指导意见”是国家级的政策倾向宣示，尚不是正式的是国家级的政策倾向宣示，尚不是正式的法规，不具有执行的强制性，但可以作为下一级政府部门制定进一步法规，不具有执行的强制性，但可以作为下一级政府部门制定进一步管理办法或企业制定发展战略及工作策略的政策性依据，且参照或执管理办法或企业制定发展战略及工作策略的政策性依据，且参照或执行起来具有一定弹性，为继续创新新的方法方式留出了一定的余地。行起来具有一定弹性，为继续创新新的方法方式留出了一定的余地。

7、注意：注意： 一般政府政策、法规的颁发往往采用一般政府政策、法规的颁发往往采用“指导意见指导意见” 试行或暂行试行或暂行“办法办法”正式的正式的“管理办法管理办法”的序列方式。的序列方式。 行政层级：国务院多部委行政层级：国务院多部委 单一部委单一部委 地方政府；地方政府； 法律层级：国家法律法律层级：国家法律 政府法规规章（令、条例、决定、管理办政府法规规章（令、条例、决定、管理办法等）政府文件（指导意见、通知、指南法等）政府文件（指导意见、通知、指南/指引等）。大家可以按上指引等）。大家可以按上述两个层级决定采用的解释顺序。述两个层级决定采用的解释顺序。 如政府法规发生冲突或理解有不一致，

8、必要时可报请国务院主管如政府法规发生冲突或理解有不一致，必要时可报请国务院主管部门进行部门进行“法制协调法制协调”。3）解读之一）解读之一-国务院级：国务院级：国发（国发（2014）60号号关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见具体内容具体内容分为：分为：一、总体要求一、总体要求（指导思想、基本原则）（指导思想、基本原则）二、创新生态环保投资运营机制二、创新生态环保投资运营机制三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程四、推进市政基础设施投资运营市场化四、推进市政基础设施投资运营市场化五、改革完善交通投

9、融资机制五、改革完善交通投融资机制六、鼓励社会资本加强能源设施投资六、鼓励社会资本加强能源设施投资七、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化七、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度九、建立健全政府和社会资本合作（九、建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制）机制（推广（推广PPP、规范关、规范关系保障各方利益、风险防范监督机制、健全退出机制）系保障各方利益、风险防范监督机制、健全退出机制）十、充分发挥政府投资的引导带动作用十、充分发挥政府投资的引导带动作用（优化政府投资使用方向、改（优化政府投资使用方向、改进使用方式

10、）进使用方式）十一、创新融资方式拓宽融资渠道十一、创新融资方式拓宽融资渠道（探索创新信贷服务、推进农业金（探索创新信贷服务、推进农业金融改革、发挥政策性金融机构作用、鼓励发展重点领域建设投资基金融改革、发挥政策性金融机构作用、鼓励发展重点领域建设投资基金、支持重点领域建设项目开展股权和债权融资）、支持重点领域建设项目开展股权和债权融资） 1、国家国家近期近期出台出台相关相关政策法规的政策法规的全面全面解读解读3）解读之二）解读之二-国务院财政主管部门发：国务院财政主管部门发： A、财政部已颁发、财政部已颁发-财金财金201476号关于推广运用政府和社会资号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关

11、问题的通知本合作模式有关问题的通知。包括：具体内容。包括：具体内容分为：一、充分认识推分为：一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义广运用政府和社会资本合作模式的重要意义；二、积极稳妥做好项目示二、积极稳妥做好项目示范工作范工作；三、切实有效履行财政管理职能三、切实有效履行财政管理职能；四、加强组织和能力建设四、加强组织和能力建设 B、财政部已颁发、财政部已颁发-财金财金2014 113号政府和社会资本合作模式操号政府和社会资本合作模式操作指南（试行）作指南（试行）。包括：。包括：分为：一、总则分为：一、总则；二、项目识别二、项目识别；三、项目三、项目准备准备；四、项目采购四、项目

12、采购；五、项目执行五、项目执行；六、项目移交六、项目移交；七、附则七、附则 C、财政部已颁发、财政部已颁发-财金财金2014 156号号关于规范政府和社会资本合关于规范政府和社会资本合作作合同合同管理工作的通知管理工作的通知。包括：。包括：一、高度重视一、高度重视PPP合同管理工作合同管理工作；二二、切实遵循、切实遵循PPP合同管理的核心原则合同管理的核心原则（依法、平等、维护公益、诚信、（依法、平等、维护公益、诚信、效率、灵活）；效率、灵活）；三、有效推进三、有效推进PPP合同管理工作合同管理工作（加强协调、能力建设（加强协调、能力建设、规范条款）。、规范条款）。 本文附件是一份本文附件是一

13、份“PPP合同指南合同指南”，具体解释极为详尽，可供编拟，具体解释极为详尽，可供编拟PPP合同时参考，但尚不是合同范本。合同时参考，但尚不是合同范本。 以上以上 A和和B、主要是对、主要是对PPP融资过程及注意事项的表述。这几个文融资过程及注意事项的表述。这几个文件王老师已经讲过，以她所讲授具体内容及理解为准。件王老师已经讲过，以她所讲授具体内容及理解为准。3）解读之二）解读之二-财政主管部门级：财政主管部门级： 解读之三解读之三-国务院投资主管部门发：国务院投资主管部门发： A、 发改发改委已颁发：发委已颁发：发投资投资20142724号文号文 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导

14、意见国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见一、一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义充分认识政府和社会资本合作的重要意义二、二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则（转变职能，合理界定政府准确把握政府和社会资本合作的主要原则（转变职能，合理界定政府的职责定位；因地制宜，建立合理的投资回报机制；合理设计，构建有效的职责定位；因地制宜，建立合理的投资回报机制；合理设计，构建有效的风险分担机制；诚信守约，保证合作双方的合法权益；完善机制，营造的风险分担机制；诚信守约，保证合作双方的合法权益；完善机制，营造公开透明的政策环境）公开透明的政策环境）三、三、合理确定政府和社会资本合作的项目范

15、围及模式（项目适用范围；操合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式（项目适用范围；操作模式选择；积极开展创新）作模式选择；积极开展创新）四、四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制（健全协调机制；明确实施建立健全政府和社会资本合作的工作机制（健全协调机制；明确实施主体；建立联审机制；规范价格管理；提升专业能力）主体；建立联审机制；规范价格管理；提升专业能力）五、五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理（项目储备；项目遴选；伙加强政府和社会资本合作项目的规范管理（项目储备；项目遴选；伙伴选择；合同管理伴选择；合同管理，绩效评价；退出机制）绩效评价；退出机制）六、六、强化政府和社会资本合作的政策

16、保障（完善投资回报机制；加强政府强化政府和社会资本合作的政策保障（完善投资回报机制；加强政府投资引导；加快项目前期工作；做好综合金融服务）投资引导；加快项目前期工作；做好综合金融服务）七、七、扎实有序开展政府和社会资本合作（做好示范推进；推进信用建设；扎实有序开展政府和社会资本合作（做好示范推进；推进信用建设；搭建信息平台；加强宣传引导）搭建信息平台；加强宣传引导） B、国家、国家发改委拟颁布发改委拟颁布 基础设施和公用事业特许经营项目采购投资人管理办法基础设施和公用事业特许经营项目采购投资人管理办法 具体内容具体内容分为：分为：（依原文序号）（依原文序号）一、总则一、总则（目的、适用范围、采

17、购原则、行政监督、实施机构职责）（目的、适用范围、采购原则、行政监督、实施机构职责）二、项目发起二、项目发起与与推介推介（项目发起人、实施方案论证、项目推介、资格要（项目发起人、实施方案论证、项目推介、资格要求、采购方式）求、采购方式）三、招标采购投资人三、招标采购投资人（采购人、招标公告、资格审查、招标文件、招标（采购人、招标公告、资格审查、招标文件、招标组织、投标人、投标、开标、评标委员会、评标、评标方法、评标报告组织、投标人、投标、开标、评标委员会、评标、评标方法、评标报告、评标结果公示、招标确定投资人、电子招标、重新招标）、评标结果公示、招标确定投资人、电子招标、重新招标）四、非招标采

18、购投资人四、非招标采购投资人（非招标条件、谈判先公告、方式监督、谈判确（非招标条件、谈判先公告、方式监督、谈判确定投资人）定投资人）五、投资、特许经营协议签订五、投资、特许经营协议签订（签订协议、履约担保、项目公司、特许（签订协议、履约担保、项目公司、特许经营协议、合同备案履约、合同履约）经营协议、合同备案履约、合同履约）六、投诉与处理六、投诉与处理（投诉人、投诉书、投诉处理）（投诉人、投诉书、投诉处理）七、附则七、附则（采购投资人法律责任、投资人履约法律责任、生效时间）（采购投资人法律责任、投资人履约法律责任、生效时间） 可见，本办法更加侧重于项目的发起和立项与招投标采购（包括可见，本办法更

19、加侧重于项目的发起和立项与招投标采购（包括合同签订），需要注意的是，发改委虽对非招标方式留出余地，但并未合同签订），需要注意的是，发改委虽对非招标方式留出余地，但并未放松对采购的管制。放松对采购的管制。 解读之四解读之四-多部委联合发布：多部委联合发布：2015年年4月月21日国家六部委发日国家六部委发25号令号令基础设施和公用事业特许经营管理办法基础设施和公用事业特许经营管理办法 一、总则一、总则（立法目的、适用范围和领域、特许经营定义、特许经营原则、特（立法目的、适用范围和领域、特许经营定义、特许经营原则、特许经营方式、特许经营期限、政府部门职责分工、各部门协调机制）许经营方式、特许经营期

20、限、政府部门职责分工、各部门协调机制）二、特许经营协议二、特许经营协议（实施方案提出与内容、特许经营协议内容、委托专业第（实施方案提出与内容、特许经营协议内容、委托专业第三方进行评估、评估内容、项目提出部门与有关部门协调审批、授权单位负三方进行评估、评估内容、项目提出部门与有关部门协调审批、授权单位负责实施、竞争方式选择经营权者、明确项目公司成立、依法选择经营权者、责实施、竞争方式选择经营权者、明确项目公司成立、依法选择经营权者、限期签订特许经营协议及协议内容、取得收益的三方式、收费与调整机制、限期签订特许经营协议及协议内容、取得收益的三方式、收费与调整机制、政府承诺及限制不必要竞争、优化审批

21、程序、金融服务顾问与金融支持、鼓政府承诺及限制不必要竞争、优化审批程序、金融服务顾问与金融支持、鼓励拓展融资渠道、政府探索设立引导基金）励拓展融资渠道、政府探索设立引导基金）三、三、特许经营协议履行（诚实信用履行协议、保护经营者权益、经营者确保特许经营协议履行（诚实信用履行协议、保护经营者权益、经营者确保资金、项目合法合规、持续提供服务、检修保养按期移交、保密、档案保管资金、项目合法合规、持续提供服务、检修保养按期移交、保密、档案保管、政府变动不影响协议履行、确保政府补助资金拨付、超协议服务补偿）、政府变动不影响协议履行、确保政府补助资金拨付、超协议服务补偿）四、四、特许经营协议变更和终止（协

22、商一致可变更、可提前终止并予补偿、按特许经营协议变更和终止（协商一致可变更、可提前终止并予补偿、按规定办理项目移交、继续特许经营的原经营者优先）规定办理项目移交、继续特许经营的原经营者优先）五、监督管理和公共利益保证（政府监督、不得增设审批环节、监测分析绩五、监督管理和公共利益保证（政府监督、不得增设审批环节、监测分析绩效评价、公众监督、信息公开、无区分服务、应急预案、不可抗力处置）效评价、公众监督、信息公开、无区分服务、应急预案、不可抗力处置）六、争议解决（协商一致或第三方调解补签协议、经营者申辩复议诉讼）六、争议解决（协商一致或第三方调解补签协议、经营者申辩复议诉讼）七七、法律责任、法律责

23、任（经营权者（经营权者/不当手段者不当手段者/实施机关法律责任、不良记录公开）实施机关法律责任、不良记录公开）八、八、附则附则（国家安全审查、其他法律法规、已签协议执行、发改委解释）（国家安全审查、其他法律法规、已签协议执行、发改委解释） 解读之四解读之四-多部委联合发布：多部委联合发布： 2015年年3月月13日发改委与开发行联合发布日发改委与开发行联合发布发改投资（发改投资（2015）445号文号文关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知 文件提出：文件提出：一、开发银行要充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及一、开发

24、银行要充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资投资、贷款、债券、租赁、证券、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项项目融资渠道。目融资渠道。二、文件明确，开发银行在监管政策允许范围内，给予二、文件明确，开发银行在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资项目的融资需求；二是对符合条件的需求；二是对符合条件

25、的PPP项目，贷款期限最长可达项目，贷款期限最长可达30年，贷款年，贷款利率可适当优惠；三是建立绿色通道，加快利率可适当优惠；三是建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批；四是项目贷款审批；四是贯彻贯彻国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见关于关于“支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务务”的要求，积极创新的要求，积极创新PPP项目的信贷服务。

26、项目的信贷服务。2、国际国际国内国内广泛采用广泛采用PPP融资方式的融资方式的原因原因1）对政府而言较为有利：）对政府而言较为有利：A、减少政府财政支出和债务负担，可加快公共基础设施发展建设步伐；、减少政府财政支出和债务负担，可加快公共基础设施发展建设步伐；B、降低政府投资工程建设项目的风险。按照、降低政府投资工程建设项目的风险。按照“风险由最适宜的一方承担风险由最适宜的一方承担”的管理原则，可合理分配的管理原则，可合理分配PPP融资进行建设项目的风险，即政府只承担政融资进行建设项目的风险，即政府只承担政策、法律和规划的项目最低需求等风险，而不承担工程设计、施工建设、策、法律和规划的项目最低需

27、求等风险，而不承担工程设计、施工建设、社会资本对项目的再融资、财务管理、运营维护等风险；社会资本对项目的再融资、财务管理、运营维护等风险；C、发挥社会资本的能动性与创造性，提高投资的效率与效益（国际公认：、发挥社会资本的能动性与创造性，提高投资的效率与效益（国际公认：私人投资的效益与收益一般为公共或公营投资的私人投资的效益与收益一般为公共或公营投资的7倍）；倍）；D、项目的可行性研究更为深入科学，使得合理使用全社会的资金成为可能；、项目的可行性研究更为深入科学，使得合理使用全社会的资金成为可能；E、引入项目建成后经营期长时间的优化管理，有利于技术设施在运行期获、引入项目建成后经营期长时间的优化

28、管理，有利于技术设施在运行期获得可靠维护及向公众提供较为优质的服务；得可靠维护及向公众提供较为优质的服务；F、给社会资本正确的投资出路，减少盲目投资造成的乱局（如、给社会资本正确的投资出路，减少盲目投资造成的乱局（如2008年后国年后国内房地产业及某些行业产能的恶性发展造成社会资金的巨大浪费）；内房地产业及某些行业产能的恶性发展造成社会资金的巨大浪费）；G、虽理论上存在一定缺点（项目可能收费较高等），但引入竞争及较好管、虽理论上存在一定缺点（项目可能收费较高等），但引入竞争及较好管理后，只要操作得当基本可以完全避免，因为其企业收费完全可以从节省理后，只要操作得当基本可以完全避免，因为其企业收费

29、完全可以从节省的建造投资及运营管理费中解决。的建造投资及运营管理费中解决。2、国际国际国内国内广泛采用广泛采用PPP融资方式的融资方式的原因原因2）对社会资本投资人而言也较为有利：）对社会资本投资人而言也较为有利：A、利用政府所投入项目的部分资金，以较小投入做较大项目，可以加快投、利用政府所投入项目的部分资金，以较小投入做较大项目，可以加快投资企业的发展；资企业的发展；B、项目投资的税收最优化（政府为了吸引投资会主动编制优惠方案）；、项目投资的税收最优化（政府为了吸引投资会主动编制优惠方案）；C、使得社会资本（全社会已达约、使得社会资本（全社会已达约30万亿元万亿元/110万亿人民币）找到了长

30、期稳万亿人民币）找到了长期稳定的投资出路，避免企业投资可能存在的盲目性；定的投资出路，避免企业投资可能存在的盲目性；D、承担项目风险较小（不承担国家政策方针、法律法规、项目最低功能需、承担项目风险较小（不承担国家政策方针、法律法规、项目最低功能需求等作为企业力所不能及的风险）；求等作为企业力所不能及的风险）；E、社会资本投资人中的建设企业成员可以获得较为有利的竞争条件（优先、社会资本投资人中的建设企业成员可以获得较为有利的竞争条件（优先采用采用P&D+B/EPC工程总承包方式将竞争引入高端的技术竞争）。工程总承包方式将竞争引入高端的技术竞争）。3）对提供融资的金融机构而言还是较为有利：）对提供

31、融资的金融机构而言还是较为有利：A、属于项目融资，贷款评估较为单纯清晰；、属于项目融资，贷款评估较为单纯清晰；B、因社会资本介入，可以客观地进行审贷，免除地方政府施压的风险；、因社会资本介入，可以客观地进行审贷，免除地方政府施压的风险；C、社会资本投资人的项目考虑（如可行性研究报告）均较为深入细致，使、社会资本投资人的项目考虑（如可行性研究报告）均较为深入细致，使项目操作较为理性、贷款风险变小；项目操作较为理性、贷款风险变小；D、尤其是对具有工程项目贷款经验的金融机构而言，同业竞争不太激烈；、尤其是对具有工程项目贷款经验的金融机构而言，同业竞争不太激烈；E、就长期大额贷款而言，只要项目的规划条

32、件科学稳定，项目收益（即贷、就长期大额贷款而言，只要项目的规划条件科学稳定，项目收益（即贷款人的还贷能力）就较为长期可靠，可为金融机构带来长期稳定收益。款人的还贷能力）就较为长期可靠，可为金融机构带来长期稳定收益。2、国际国际国内国内广泛采用广泛采用PPP融资方式的融资方式的原因原因4）我国推行）我国推行PPP融资模式的总体思路（历史沿袭）融资模式的总体思路（历史沿袭）A、国际多国际多年年来理论体系及法规的建设来理论体系及法规的建设已相当完善，加上大量已相当完善，加上大量有效的实有效的实践践已使已使PPP融资方式相当成熟、可供借鉴；融资方式相当成熟、可供借鉴；B、我国、我国1994年开始引入私

33、人资本投资基础设施项目建设（广西来宾电年开始引入私人资本投资基础设施项目建设（广西来宾电厂引入法国的技术与投资）取得了成功，；厂引入法国的技术与投资）取得了成功，；C、2004年年国务院关于投资体制改革的决定国务院关于投资体制改革的决定肯定了此类方式和做法；肯定了此类方式和做法；此后各个地方政府都有实验项目，多数基本成功；此后各个地方政府都有实验项目，多数基本成功；D、2008年年为应对国际金融危机，中央为应对国际金融危机，中央政府政府推出推出4万亿投资主要进入基万亿投资主要进入基础设施的建设础设施的建设，但因没有对地方政府以财政担保做的融资加以限制，但因没有对地方政府以财政担保做的融资加以限

34、制（1997年国务院仅以年国务院仅以1500亿人民币的政府投资就渡过了亚洲金融危机，亿人民币的政府投资就渡过了亚洲金融危机，当时是禁止地方政府以财政资金作融资担保的）；当时是禁止地方政府以财政资金作融资担保的）；E、到到2012年地方政府财政负债严重年地方政府财政负债严重，原方式难以为继、但同时社会资原方式难以为继、但同时社会资金金最少最少约约30万亿万亿在在负利率负利率下下没有没有保值增值的保值增值的出路出路，从而产生盲目投资；，从而产生盲目投资；F、当前形势是仍有大规模基础设施欠当前形势是仍有大规模基础设施欠投资、旧有设施需要改造与维护、投资、旧有设施需要改造与维护、社会福利的增长给财政造

35、成压力，国民社会福利的增长给财政造成压力，国民经济也需要一定的投资拉动经济也需要一定的投资拉动；G、所以将社会资金投入基础设施建设势在必行所以将社会资金投入基础设施建设势在必行，国家国家已已连续出台连续出台或仍或仍将出台将出台相关法规与实施细则相关法规与实施细则加以推动。加以推动。3、广义与狭义的、广义与狭义的PPP概念概念1）PPP（Public Private Partnership）原本表示了公营部门与私营部）原本表示了公营部门与私营部门的合作关系，原译法很多，近期被规范地表述为政府与社会资本门的合作关系，原译法很多，近期被规范地表述为政府与社会资本投资人对公共事业项目的合作关系，所以只

36、要是政府与社会资本合投资人对公共事业项目的合作关系，所以只要是政府与社会资本合作，就是广义的作，就是广义的PPP概念，而与之相对应的则是狭义的概念，而与之相对应的则是狭义的PPP概念；概念；2）广义与狭义）广义与狭义PPP概念还可能具体表现在：概念还可能具体表现在： A、广义的、广义的PPP概念适用于多种领域，从庞大的工程建设项目到一般概念适用于多种领域，从庞大的工程建设项目到一般社会服务等，新的狭义的社会服务等，新的狭义的PPP目前则只是指工程建设项目；按国务目前则只是指工程建设项目；按国务院院60号文，涉及七个基本工程领域；号文，涉及七个基本工程领域； B、仅从工程建设项目层面讲，广义的、

37、仅从工程建设项目层面讲，广义的PPP概念所指涉及概念所指涉及PPP工程建工程建设项目的三位一体的整体，即投融资设项目的三位一体的整体，即投融资+工程建设工程建设+维护运营，而狭义维护运营，而狭义的的PPP概念则仅指项目的投融资；概念则仅指项目的投融资； C、PPP与与BOT的关系。广义的的关系。广义的PPP项目方式包括项目方式包括 BOT大类的项目大类的项目方式（包含方式（包含BT、BOOT、TOT、ROT等十几种具体类型），前者被等十几种具体类型），前者被描述为横向资金合作关系，后者被描述为纵向资金合作关系，但狭描述为横向资金合作关系，后者被描述为纵向资金合作关系，但狭义的、目前广为社会关注

38、的义的、目前广为社会关注的PPP项目融资建设方式则是除却项目融资建设方式则是除却BOT类类方式外的其他类型，其操作更为复杂；方式外的其他类型，其操作更为复杂；3）PPP项目还可根据项目启动的发起人的不同，分为由政府发起的项目还可根据项目启动的发起人的不同，分为由政府发起的 PPP或由社会资本发起的或由社会资本发起的PPP，后者也称为，后者也称为PFI方式。方式。4、PPP项目融资所涉及的基本定义和特点项目融资所涉及的基本定义和特点1）企业融资与项目融资。企业融资是一种以股东的企业权益（表现为企）企业融资与项目融资。企业融资是一种以股东的企业权益（表现为企业股权）作为担保的融资，可以称为股权融资

39、。项目融资则是以项目资产业股权）作为担保的融资，可以称为股权融资。项目融资则是以项目资产或权益作为担保的融资，可以称为债权融资，项目融资所融资金一般仅限或权益作为担保的融资，可以称为债权融资，项目融资所融资金一般仅限于本项目所用。于本项目所用。2）PPP融资属融资属项目融资项目融资，是一般工程项目融资中的一个类型，其最显著，是一般工程项目融资中的一个类型，其最显著的特点是的特点是PPP项目公司以项目建成后获得特许经营权的未来经营收益作为项目公司以项目建成后获得特许经营权的未来经营收益作为还贷的担保手段。还贷的担保手段。3）PPP项目融资有两重涵义，一是以社会资本对项目项目融资有两重涵义，一是以

40、社会资本对项目的的投资而形成了政投资而形成了政府的融资，二是府的融资，二是PPP公司成立后将优先采用项目融资方式获得资金融通。公司成立后将优先采用项目融资方式获得资金融通。4、PPP项目融资所涉及的基本定义和特点项目融资所涉及的基本定义和特点4）我国近期推出的）我国近期推出的PPP项目均是社会基础设施项目。基础设施是指为项目均是社会基础设施项目。基础设施是指为城乡的物质生产和生活便利提供基本条件、具有公共服务性质的工程设城乡的物质生产和生活便利提供基本条件、具有公共服务性质的工程设施的总称，基础设施项目是指为形成上述工程设施而采取的建设活动与施的总称，基础设施项目是指为形成上述工程设施而采取的

41、建设活动与过程。过程。5）市政公用事业特许经营则是特许经营的一类，是指政府按照有关法）市政公用事业特许经营则是特许经营的一类，是指政府按照有关法律、法规，通过市场竞争机制选择市政公用事业合作投资者及律、法规，通过市场竞争机制选择市政公用事业合作投资者及/或经营者或经营者，明确其在一定期限和范围内以投资换取经营某项市政公用事业产品的，明确其在一定期限和范围内以投资换取经营某项市政公用事业产品的特许权继而提供某项服务并取得投资收益的制度。社会基础设施则可以特许权继而提供某项服务并取得投资收益的制度。社会基础设施则可以构成市政公用事业产品。构成市政公用事业产品。6）项目融资（即债权融资）早已有之，已

42、成为许多西方国家的财务管）项目融资（即债权融资）早已有之，已成为许多西方国家的财务管理的正常部分，而特许经营项目融资则从上世纪八十年代开始得到日益理的正常部分，而特许经营项目融资则从上世纪八十年代开始得到日益广泛使用，自上个世纪九十年代开始在国内得到日益广泛的采用，但近广泛使用，自上个世纪九十年代开始在国内得到日益广泛的采用，但近期政府推行的期政府推行的PPP项目融资则被赋予了相当多的新内容，所以项目融资则被赋予了相当多的新内容，所以PPP项目项目融资仍是项目的各个参与方面临的新的问题与任务。融资仍是项目的各个参与方面临的新的问题与任务。4、PPP项目融资所涉及的基本定义与特点项目融资所涉及的

43、基本定义与特点1）PPP项目融资方式的基本特征：项目融资方式的基本特征：A、属属广义广义的项目融资的项目融资方式中方式中一种方式一种方式；B、一般适用、一般适用于投资基础设施工程建设项目于投资基础设施工程建设项目；C、上述项目、上述项目原本需要由政府财政原本需要由政府财政资金全额资金全额投资建设投资建设、或以国投公司及、或以国投公司及政府授权的国有专营（如水务、燃气等）公司的形式进行全额投资；政府授权的国有专营（如水务、燃气等）公司的形式进行全额投资；D、PPP融资方式引入了社会资金融资方式引入了社会资金投资，投资，但政府无法解脱但政府无法解脱其其社会责任社会责任，仍需仍需以某种方式以某种方式

44、参与投资参与投资；E、需要需要由政府或授权的下属国投公司或专营公司与社会资本公司由政府或授权的下属国投公司或专营公司与社会资本公司两个两个投资人合作成立投资人合作成立工程工程建设建设项目及建成后运营的项目及建成后运营的项目法人项目法人；F、社会资本投资人的一方可以是一个独立企业法人、也可以是多家项、社会资本投资人的一方可以是一个独立企业法人、也可以是多家项目参与方合资或合作成立的企业法人（在投标阶段的组织方式多为项目目参与方合资或合作成立的企业法人（在投标阶段的组织方式多为项目联合体），法人内部可以由各参与方各司其职甚至进行分别的承包；联合体），法人内部可以由各参与方各司其职甚至进行分别的承包

45、；G、多数以项目建成后所获得的特许经营权产生多数以项目建成后所获得的特许经营权产生的的收益收益回收投资，在正回收投资，在正常经营时不能获得回收投资的收益，不排除由政府给予一定资金或权益常经营时不能获得回收投资的收益，不排除由政府给予一定资金或权益的补偿；的补偿； 4、PPP项目融资所涉及的基本定义与特点项目融资所涉及的基本定义与特点2）其他特征）其他特征A、政府投资是为了履行相关项目形成功能的社会责任，目的是引导、政府投资是为了履行相关项目形成功能的社会责任，目的是引导性的，只要求获得拟定的项目服务功能，一般不要求获得其他投资回性的，只要求获得拟定的项目服务功能，一般不要求获得其他投资回报；报

46、；B、政府投资构成的具体方式多样，可以是财政资金、城市规划权、政府投资构成的具体方式多样，可以是财政资金、城市规划权、土地拆迁权益等，其测算较为复杂，这也是土地拆迁权益等，其测算较为复杂，这也是PPP融资方式的操作难点；融资方式的操作难点；C、可以由政府与社会资本投资人组成独立的项目、可以由政府与社会资本投资人组成独立的项目PPP公司，也可以公司，也可以由社会资本投资人单独组建下属项目公司，以便于项目的单独核算与由社会资本投资人单独组建下属项目公司，以便于项目的单独核算与监控；监控；D、在项目公司内，政府与社会资本投资人应具有平等地位，并签署、在项目公司内，政府与社会资本投资人应具有平等地位，

47、并签署项目合作投资协议（项目公司股东协议）；项目合作投资协议（项目公司股东协议）；E、一般需由政府与项目公司签订特许经营权的合同；、一般需由政府与项目公司签订特许经营权的合同；F、在建成项目的运营期内，一般由社会资本投资人负责运营管理，、在建成项目的运营期内，一般由社会资本投资人负责运营管理，政府负责项目运营支持、协调、检查与监控；政府负责项目运营支持、协调、检查与监控；G、必要时政府要对项目或项目公司进行救助，此点应在合作投资协、必要时政府要对项目或项目公司进行救助，此点应在合作投资协议与特许经营权协议中做充分的表述，以保证项目公共功能的持续；议与特许经营权协议中做充分的表述，以保证项目公共

48、功能的持续；5、近期政府发布、近期政府发布PPP项目文件中体现的新精神项目文件中体现的新精神 鉴于鉴于PPP方式在国际上已经实行多年，而我国的方式在国际上已经实行多年，而我国的BOT项目方式也已经项目方式也已经采用多年，国务院领导又讲采用多年，国务院领导又讲“2015年是我国年是我国PPP的元年的元年”也是有深意的，也是有深意的，它表明它表明2014年开始推行的新一轮年开始推行的新一轮PPP具有新的内容和精神，对此我们需要具有新的内容和精神，对此我们需要有所领会。有所领会。1）社会资本投资人责任的三位一体（投融资）社会资本投资人责任的三位一体（投融资+建造建造+运营管理）运营管理） 目的是不再

49、发生三者间的矛盾冲突（如：因建造原因造成投资增加、目的是不再发生三者间的矛盾冲突（如：因建造原因造成投资增加、因为未考虑运营费用使一次性投资较小而全寿命期总成本增加等）因为未考虑运营费用使一次性投资较小而全寿命期总成本增加等）2）回收与运营周期足够长（多为十至十五年，最少不低于七年、最多三十）回收与运营周期足够长（多为十至十五年，最少不低于七年、最多三十年），目的是要切实解决地方政府急迫的短期债务危机或困难年），目的是要切实解决地方政府急迫的短期债务危机或困难3）政府投资与财政部门的联动机制）政府投资与财政部门的联动机制 财政部门的有益介入（预算法修编、财政承受能力评估财政部门的有益介入（预算

50、法修编、财政承受能力评估/物有所值评价）物有所值评价）目的是以预算法控制住政府的短期过度投资，解决主要官员为追求政绩而目的是以预算法控制住政府的短期过度投资，解决主要官员为追求政绩而 发生的严重的寅吃牟粮情况，提高投资的效能，减少浪费（因不必要的重发生的严重的寅吃牟粮情况，提高投资的效能，减少浪费（因不必要的重复复 投资、过短的工程寿命等所造成）投资、过短的工程寿命等所造成）4）采购必须具备竞争性（六部委令：采用招标或竞争性谈判方式）采购必须具备竞争性（六部委令：采用招标或竞争性谈判方式） 目的是获得对社会最有利的项目投融资条件、减少权力寻租与私相授受目的是获得对社会最有利的项目投融资条件、减

51、少权力寻租与私相授受5、近期政府发布、近期政府发布PPP项目文件中体现的新精神项目文件中体现的新精神5）进一步明确了）进一步明确了PPP项目投融资回收方式：项目投融资回收方式： a.向项目用户直接收费（经营性公益项目）向项目用户直接收费（经营性公益项目） b.政府以财政资金购买社会服务（非经营性公益项目）政府以财政资金购买社会服务（非经营性公益项目） c.部分直接收费部分直接收费+可研报告缺口的财政补贴（经营性不足的公益项目）可研报告缺口的财政补贴（经营性不足的公益项目） d.其他（可创新、实际表明可用土地权益、国企股权等其他补偿方式）其他（可创新、实际表明可用土地权益、国企股权等其他补偿方式

52、）6）一般应由政府与社会资本投资人合资或合作设立的项目法人公司）一般应由政府与社会资本投资人合资或合作设立的项目法人公司（SPV），虽然六部委），虽然六部委25号令只是要求明确号令只是要求明确“是否设立是否设立PPP项目公项目公司司”，但只有在成立，但只有在成立PPP项目公司情况下，政府对项目的投入才能计项目公司情况下，政府对项目的投入才能计为项目资产，政府与社会资本投资人才能获得平等法人地位，政府也为项目资产，政府与社会资本投资人才能获得平等法人地位，政府也才能以公司股东的身份直接介入项目的监督，许多需办理的相应政府才能以公司股东的身份直接介入项目的监督，许多需办理的相应政府手续也被指定由手

53、续也被指定由PPP项目公司才能办理；项目公司才能办理；7）需要对政府的项目投资做出明示（包括投资方式、构成及数额），）需要对政府的项目投资做出明示（包括投资方式、构成及数额），并且这些数据可以进行核查。并且这些数据可以进行核查。8）PPP项目的融资方式与工程项目的建设管理模式必须结合，虽然尚项目的融资方式与工程项目的建设管理模式必须结合，虽然尚不能排除国内各参与方更加熟知的不能排除国内各参与方更加熟知的PPP+GC方式，但财政部已明确推方式，但财政部已明确推荐了要优先采用工程总承包（荐了要优先采用工程总承包（PPP+EPC/P&D+B）方式。）方式。二、二、PPP项目工程建设全过程管理控制项目

54、工程建设全过程管理控制1、工程建设项目全过程管理的阶段划分、工程建设项目全过程管理的阶段划分2、项目投资与造价全过程及分阶段的管理、项目投资与造价全过程及分阶段的管理3、业主、设计与施工单位参与项目管理的周期性、业主、设计与施工单位参与项目管理的周期性4、PPP项目应优先采用工程总承包模式项目应优先采用工程总承包模式5、PPP+P&D+B/EPC模式下的工程建设项目的全过程管理模式下的工程建设项目的全过程管理6、财政部、财政部PPP项目实施指南（项目实施指南（113号文号文/五五十九流程）十九流程） 实操说明实操说明(作出立项的作出立项的初步决策初步决策)决策阶段决策阶段工程方案工程方案方案设

55、计方案设计开始试车开始试车交付施工图交付施工图可研报告批复可研报告批复项目建议书批复项目建议书批复项目决策项目决策开始开始(现代现代)设计准备设计准备设计设计施工施工动用前准备动用前准备完成完成(传统传统)实实 施施 阶阶 段段使用阶段使用阶段DMPPPCPM = DM+PP+PC+RD开始开始(传统传统)提出项目投资概念提出项目投资概念竣工验收竣工验收工艺设计工艺设计功能论证功能论证工程设计与计划工程设计与计划(民用建筑民用建筑)(工业建筑工业建筑)(作出项目投资的审定决策作出项目投资的审定决策)完成完成(现代现代)质量保修质量保修RD图例：图例： DM表示项目决策（表示项目决策（Decis

56、ion Making） PP表示工程策划（表示工程策划（Project Planning） PC表示项目控制（表示项目控制（Project Controlling） RD表示项目保修（表示项目保修（Remedying Defects）缺陷责任期结束缺陷责任期结束评估决策评估决策下达开工令下达开工令1、工程建设项目全过程管理的阶段划分、工程建设项目全过程管理的阶段划分1）六阶段及五阶段划分是国际工程界最常使用的项目阶段划分方式，其某些六阶段及五阶段划分是国际工程界最常使用的项目阶段划分方式，其某些表述与国内业界习惯的表述方式亦有差异：表述与国内业界习惯的表述方式亦有差异：A、立项决策阶段。是指自

57、立项决策阶段。是指自投资人决策层投资人决策层提出项目提出项目投资投资概念后到项目建议书获概念后到项目建议书获得批复的过程。得批复的过程。项目投资概念的建立可以是对单一项目进行最初始的探讨成项目投资概念的建立可以是对单一项目进行最初始的探讨成果、企业发展战略研究中涉及投资的确定内容、或政府固定资产投资计划下果、企业发展战略研究中涉及投资的确定内容、或政府固定资产投资计划下及其他工程投资基金下的及其他工程投资基金下的“预备项目库预备项目库”的入库项目结论。的入库项目结论。这一过程所要解这一过程所要解决的问题是项目的立项可否确定，即决定项目决的问题是项目的立项可否确定，即决定项目“做不做做不做”的问

58、题，所以这一的问题，所以这一决策只是项目初步的立项决策。鉴于项目立项决策的重要性，国际工程界亦决策只是项目初步的立项决策。鉴于项目立项决策的重要性，国际工程界亦将此阶段称为将此阶段称为“项目决策项目决策”阶段。阶段。B、设计准备阶段。是指自项目建议书获得批复到项目可行性研究报告获得设计准备阶段。是指自项目建议书获得批复到项目可行性研究报告获得投投资人决策层资人决策层批复的过程，这一过程中将并行两大类工作：一条线是项目批复的过程，这一过程中将并行两大类工作：一条线是项目详尽详尽功能需求功能需求的论证的论证（对应于工业项目而言则是对应于工业项目而言则是工艺设计的详尽论证）工艺设计的详尽论证） ，形

59、成方，形成方案设计（工程方案）任务书，最终获得多个可用的设计方案案设计（工程方案）任务书，最终获得多个可用的设计方案/对应于国际惯例对应于国际惯例所称谓的概要设计所称谓的概要设计/SD （或曰或曰工程方案）；另一条线则是编制项目可行性研究工程方案）；另一条线则是编制项目可行性研究报告，最终经技术与经济的综合比选，在上述多个可用方案或多条技术路线报告，最终经技术与经济的综合比选，在上述多个可用方案或多条技术路线中确定最优、即最可行的方案设计（中确定最优、即最可行的方案设计（或曰或曰工程方案），从而完成可行性研究工程方案），从而完成可行性研究报告的编制、报告的编制、独立专业机构进行的第三方独立专业

60、机构进行的第三方评审与评审与投资人决策层的审查投资人决策层的审查批复，批复，也就是决定了项目也就是决定了项目“怎么做怎么做”的问题。可行性研究报告批复是在前述初步的问题。可行性研究报告批复是在前述初步的的立项决策的基础上做出的审定性投资决策，但因为这个决策也为项目的工程立项决策的基础上做出的审定性投资决策，但因为这个决策也为项目的工程设计奠定了基础，所以国际工程界设计奠定了基础，所以国际工程界、尤其是工程设计的行业组织、尤其是工程设计的行业组织亦将此阶段亦将此阶段称为称为“设计准备设计准备”阶段阶段（准确地说是（准确地说是“工程设计的准备阶段工程设计的准备阶段”）。C、设计阶段。是指国际工程界