科学发展观视域下城镇化承载力问题探索

1、科学发展观视域下城镇化承载力问题探索伴随着 20 世纪 70 年代全球性人口膨胀、资源短缺、生态环境恶化等 一系列问题的爆发，许多国际机构、政府组织和学术界相继开展了不同尺 度区域承载力的研究，既包括土地、水、矿产等单一要素承载力的评价， 也包括资源复合系统、生态环境系统、区域系统承载力的评估。当前，我 国已步入工业化、城镇化快速发展阶段， 2009 年，我国城镇人口总量为 6.22 亿人，城镇化率达到 46.6% ；2010 年，我国城镇人口总量接近 6.5 亿，城镇人口比重达到 47.7% ，较 2009 年提高了 1.1 个百分点。在保持 持续较快增长的同时，我国城镇化的发展仍有很大潜力

2、。根据相关研究， 2015 年前我国城镇化水平将超过 50% ，到 2020 年，城镇人口约有六成； 到 2030 年约占七成。从客观规律和近年来我国城镇化发展态势来看，未 来 20 年，我国将处于城镇化的快速发展阶段。 按照目前的人口规模来推算， 我国城镇化水平每提高 1 个百分点，就意味着将有近 2000 万农村人口进 入城镇，这必将从居住、生活、学习、就业等方面创造巨大的消费需求。 城镇化率的提高，将导致资源开发与利用强度在持续增大，导致区域系统 的快速演化。特别是以城乡转型发展为特征的城乡系统演变及其状态，日 益成为协调城乡关系、统筹城乡发展科学决策的热点与难点问题。正因为 如此，只有

3、着力提高城镇综合承载能力，稳步提升城镇化发展质量和水平， 才能进一步挖掘和释放我国雄厚的需求潜力。一、城镇承载力面临的问题改革开放以来，我国的城市化进程明显加快，与此同时，在许多大中城市不同程度地出现了诸如水资源紧、能源短缺、废弃物污染、大气环境 质量恶化、中心区人口过密、基础设施特别是道路交通设施严重滞后等现 代城市通病。这些问题一方面对城市居民的生产、生活带来了现实的负面 影响，同时，也给城市系统的正常运转和可持续发展埋下了不容忽视的隐 患。(一) 城镇人口无限膨胀 多年来，中国的城镇化建设偏重主观愿望而忽视地理基础的承载能力。主要表现在人口的急剧增加和对资源的掠夺式利用，无限的人口膨胀、

4、无 限的扩性建设，最终使城市不堪重负。据有关资料介绍， “十一五”计划将 常住人口控制在 900 万以，可目前实际管理人口总数接近 1450 万，流动 人口 1200 万。如此高密度的人口 ,给城市发展、管理、社会治安和计划生 育、环境保护等各方面工作带来巨大压力 1 ，对城市可承载力构成严峻挑 战。近年来，资源“瓶颈”问题凸显，城市发展空间不足，水、电、油、 运全面紧。另据资料介绍， 建国后城市建成区面积从约 20 平方公里猛增到 160 多平方公里，市区人口也从约 20 万猛增到约 300 万。巨大的生存压 力迫使对地下水资源进行掠夺性的开采。由于地下水开采过量，曾使大雁 塔出现沉降、 倾

5、斜，市出现地裂缝 10 条，形成在地表露出明显的地裂缝总 长度约 40 公里，地裂缝展布围约 150 平方公里。每到夏季，就会出现水 荒，有的地方停水长达一个多月。据 2005 年初通过国务院批复的城市 总体规划 (2004-2020) ，到 2020 年时，的总人口规模要控制在 1800 万 人。但是 ,到目前为止 ,市的常住人口和外来人口的总和已经超过 2200 万人。 不可否认的是，特定条件下，城市的人口承载力总是有限的。如果目前的 资源供给能力不发生变化，人口无限增长，那么迟早会达到极限。（二）城市建设过度扩在城镇化快速发展的推动下，在“国有”和“集体”这两个相地土坷 垃的土地管理体系

6、中，寻找各自发展路径的城市和农村都在扩利用土地。 而与此形成鲜明对照的是，随着城镇化的快速推进，国不少城镇陷入了土 地承载力不足的困境，据测算，按照一些城市现在的发展速度，未来 5 年 将用完 2020 年的城市用地指标。一些地方政府把城市建设作为扩大投资、 拉动经济增长的重要途径，超出本地财力，盲目扩大城市规模，盲目建大 广场、大草坪、宽马路、摩天楼等形象工程，大搞绿化、美化、亮化，甚 至相互攀比，大大增加了城镇化成本。另外，扩后的城市功能不完善、不 匹配；城市基础设施的发展与土地利用的规划和发展脱节，就业聚集地与 居住区相路甚远；一些城市的地下管网、环境治理等基础设施建设较为滞 后，不能满

7、足城镇化快速发展的需求；道路交通网络不完善，交通堵塞十 分严重；城市综合防灾系统建设普遍比较薄弱，城市公共设施的应急抢险 机制不健全。（三）产业结构相对偏重 产业是城镇化发展的不竭动力，产业结构是经济活动与生态环境相互 作用的重要纽带。近年来，一些城镇虽然加大了产业结构调整的力度，但 由于历史原因，以造纸、化工、建材等行业为主的产业现状仍未得到根本 改变，产业结构相对偏重，污染物排放强度仍很高。有的城市万元 GDP 化 学需氧量排放强度达到 6.49 公斤；万元 GDP 二氧化硫排放强度达到 6.35 公斤；万元 GDP 能耗达到 1.8 吨标准煤，能耗较高。有的城市化工、 造纸、 钢铁等重工

8、业的增长幅度高于轻工业的增长幅度，产业结构仍有加重的趋 势。一些城市的产业结构演变相对固化，产业结构尚未脱离传统高耗能的 产业发展模式；产品结构相对单一，产业趋同现象普遍；高新技术产业发 展缓慢，技术创新能力滞后。从一些城市投资服务业的结构看，房地产、 市政公用基础设施、交通运输和贸易、住宿餐饮业 4 项投资合计就占到近 90% 。而其他服务业投资比重相对偏低，使产业层次提升、结构调优的力 度没有得到相应的增强。另外，有的城市一些工业企业尤其是化工企业生 产设备相对落后，产品科技含量低、竞争力不强，流动资金缺乏，生产过 程中污染物跑冒滴漏现象时有发生，污染治理成本较高。（四）扩容城市就业形势严

9、峻城镇化是工业化的产物，产业发展是城镇化的支撑。城镇承载力是就 业岗位的承载力，即在城镇化的过程中，在人口向大城市、中等城市转移 的过程中，绝对不能简单地追求“放下锄头我就是城镇人”的做法。没有 工业化的基础，没有就业岗位的支撑，城镇化绝对是不健康的。随着现代 化区域中心城市战略的实施，经济结构调整力度的不断加大，产业结构调 整步伐的加快和工业化进入资本密集度提高阶段，资本对劳动的替代加快， 就业对经济增长的弹性较以往降低。加之一些地方政府在推进城镇化过程 中，资源集中用于城市建设，而创造的就业机会不足，造成部分城市发展 中的产业“空心化”问题。还有一些地方政府通过调整行政区划来扩大城 市辖区

10、面积，但产业并未得到发展，创造的就业岗位十分有限。二、科学发展观视域下我国城镇化承载力问题探索提高城市承载力是城市可持续发展的关键，也是新时期现代城市发展 建设的重要容。为有效提升城镇化发展中的承载力，需要从城市承载力预 警体系建立、实施主体确立、危机管理方式转变、公众参与机制强化和实 施途径顺畅等方面采取相应的措施，以保障城市各类活动有序进行。（一）编制和实施城镇规划，有效配置公共资源在快速城镇化背景下，城市发展与资源环境的矛盾日益突出。编制和 实施城乡规划是实现政府战略目标、弥补市场不足、有效配置公共资源、 保护资源环境、协调利益关系、纵社会公平、保持社会稳定的重要手段。 因此，提高城镇综

11、合承载能力要从城镇规划入手，从整体利益和长远利益 出发，合理、有序地配置空间资源。1、认真做好城镇规划工作提高城镇综合承载能力要从城镇规划入手，要充分认识城镇建设发展 规律，寻找城镇建设快速发展和加强城镇管理的有效对策，改变过去从城 镇发展需要出发考虑资源供应的思维模式，根据各地经济社会发展水平、 区位特点、资源禀赋和环境基础，根据资源和环境的承载能力合理确定各 地城镇化发展的目标，因地制宜地制定城镇化战略及相关政策措施，做到 没有规划不决策，没有控制性详规不供地，没有批准过的规划不招商，坚 决抵制和纠正规划实施中的随意性，坚持用规划引导城镇的合理布局和协 调发展。2、统筹考虑多种发展因素。要

12、统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境以及现有开发 密度和发展潜力等因素，逐步形成布局合理的城镇化发展格局。建立较实 用、具有一定普适意义的、以现实环境容量为主要依据的城市复合环境承载力评价指标体系、城市环境复合承载力综合评价模型以及城市环境复合 承载系数的判别方法。鼓励资源环境承载力比较好的区域多发展城市、多聚集资金和人口；对于资源环境承载力已经达到或者严重超过承载力，而 且要付出极大的成本才能够提高承载力的地区，要适度限制扩；人口分散、 资源条件较差的区域要重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。3、注重优化整合城市群。要统筹规划，实现区域各城市间生产要素的优化整合，并加强分工协

13、作和优势互补，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分 布的新城市群，使之能发挥更大的规模效应、集聚效应、辐射效应和联动 效应。要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、 加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位 清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协 调发展格局。（二）建立承载力预警体系，增强评估工作的科学性科学的承载力预警评估体系是科学评价城镇化承载力的根本前提。为 了引导城市健康持续发展，加快资源持续、环境友好的现代城市建设，提 升城市承载力以及对危机的应对能力，要针对现有承载力评估体系的缺失， 结合我国城镇化的

14、地域特点，根据城镇化承载力各要素的实际情况，从预 警性指标和综合承载力指标两方面建立城市承载力评价指标体系。1、建立评估指标体系为了使城市的发展更加合理，建立城市综合承载力评价指标体系要选 取各要素子系统中能够真实、客观地反映城镇化发展水平和质量要素供给与需求两方面的指标表示承载力，并且建立专家“头脑风暴”选择指标，建立评估指标体系，并在实施中试行，不断修改完善。运用评估指标体系 对京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、中原城市群和成渝城市 群五大城市群进行承载力评价和管治示，并以城市发展的实际情况校核指 标体系。2、有重点地进行一些城市承载力的评估。 基于承载力的相关理论，要建立城市承载

15、力评价指标体系，建立量化 模式。要对全国 200 多个地级市进行承载力评估，进一步优化承载力评估 体系，最终确定一套适合中国国情的城市承载力评价指标体系， 对全国 660 个城市进行承载力评估。要通过城市承载力的评估为城市规划理论体系的 构建奠定基础，进而为可持续城市开发战略的实施提供理论依据。3、对一些城市发展过程中的要素状态、发展模式提出警示。要通过建立城市承载力的评价指标体系加强预警性指标的研究，通过 预警指标对城市发展过程中的要素状态以及发展模式提出警示；根据城市 承载力评价制度，诊断城市发展过程中的问题，对不同类型问题的城市进 行分类指导；要建立基于城市承载力的可视化系统，模拟承载力

16、空间状态、 预警状态，建立全国区域城市分级管理的承载力系统，进行城市 承载力分空间管理。及时发布中国城市承载力评估报告 ，建立城市发展 模式的评判机制，保障城市承载力围的可持续发展。（三）壮大产业和培育品牌，增强城镇发展支撑力 产业结构是城市综合承载力的综合表现，提高城市综合承载力，首先 要从改造、提升、转换城市的产业结构入手。要立足城镇实际，因地制宜，扬长避短，壮大产业发展，努力实现工业发展上的新突破。在一些城镇工业化基础比较薄弱的情况下，要扬长避短，充分发挥当地农业产业化的优 势，以工业化的理念谋划农业，积极推进品牌经营、市场营销和资本运营 三大战略，着力培养一批起点高、规模大、竞争力强的

17、大型农业产业化龙 头企业集团，建立一批具有较高知名度和市场占有率的区域性农业产业化 品牌。1、大力发展特色产业集群。要明确各城镇特色产业功能定位，大力发展特色产业集群。工业基础 比较好的城镇要围绕城市消费和现代工业大力发展“高、精、尖”项目， 在电子信息、现代装备制造、生物医药、新材料、环境与节能等领域实现 突破并形成产业；矿产资源丰富的城镇要按照深加工、科技型、环保型的 要求，做强优势矿产业；生物资源丰富和以农副产品生产为主的城镇要加 快产业化步伐，集高效种植、观光采摘、休闲养生、餐饮娱乐等功能于一 体，大力发展农副产品加工业。2、不断推进农业产业化进程。在推进城镇化的同时，要注重实现新型城

18、镇化与农业现代化同步，以 主导产业为支撑，依托资源优势，努力搭建农业产业创业示平台，着力培 养一批起点高、规模大、竞争力强的农业产业化企业，不断推进农业产业 从规模化向专业化、企业化、组织化、品牌化的方向转变。不仅要依托农 村专业大户（专业能人） 、龙头企业牵头创办或合办农业产业，还要发挥供 销社的独特优势作用，引领农业产业化的发展。要着力构建特色农业产业 链，用“公司 +基地+农户”的形式，在带动农业产业化加快发展的前提下， 促进农民增收。3 、加快城镇第三产业发展。要抓住国家扩大需的机遇，按照大产业、大流通、大市场的原则，扎 实推进工、农产品市场工程建设，加快建设若干个标准高、容量大、辐射

19、 广、效益好的工、农产品流通市场，搞活工、农业配送、金融保险、咨询 服务、社区服务等新兴服务业，促进工、农产品服务的集团化、网络化、 品牌化。加快完善市、镇两级劳动力就业服务机构建设和机制的完善，为 农民拓宽就业面和增收源头。（四）完善公共服务体系，提高城市管理水平良好的公共服务体系和高效的城市管理水平既是保持经济持续增长、 解决错综复杂的社会矛盾、实现社会稳定发展和推动城市健康发展的关键， 又是构建社会主义和谐社会进而提高城镇综合承载能力的重要手段。1、不断转变城镇政府职能。政府要把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为一项 基本职责，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，以公共服务为 导向，把政府的主要职能、主要财力集中到为老百姓提供更多、更好的