加快推进“关中统筹城乡发展重点示范区”建设探析

1、加快推进“关中统筹城乡发展重点示范区”建设探析3、在统筹城乡基础设施建设、加快改善农村生产生活条件上率先突破 （1）加快农村道路建设，推进城乡交通一体化，形成城乡互动、方便快捷的交通网络。加快通县高速、乡际公路、通村道路建设步伐，加强通村公路维修管护，加快村内道路建设改造，切实改善城乡交通条件。 （2）加强农村水利工程建设，完善供水设施。重点实施一批骨干水源工程、大型灌区续建配套节水改造工程、防洪保安工程和病险水库除险加固工程、渭河流域重点治理工程，改善农村生产条件。搞好农村饮水安全工程建设，在有条件的地方，积极发展集中供水，改善农村供水状况；强化农业和城乡节水措施，提高水资源利用效率。（3）

2、改善农村电力和信息化条件。建设乾县、渭南、宝鸡等 750 千伏变电站，实施新一轮农村电网改造升级工程，推进城乡用电同网同价。推进新农村电气化县建设，因地制宜发展太阳能、风能等可再生能源，解决不通电行政村用电问题。加强综合信息基础设施建设，推进“三网融合”发展。提升电子政务、电子商务、地理信息、远程教育、远程医疗等服务能力，建立基本完善的信息服务体系。（4）强化农村流通基础设施，加快农村市场体系建设。继续实施“万村千乡市场工程”、“新网工程” 、“双百市场工程”和“农超对接”， 加快构建和完善农产品现代流通体系。推进家电、汽车、摩托车下乡，完善下乡产品流通网络，不断提升农村商品市场体系的服务功能

3、。（5）综合整治农村人居环境。做好村庄规划，优化居民布点，扩大农村危房改造规模。继续推进农村沼气建设，带动改水、改厨、改厕、改圈建设。积极推进县域、乡镇污水处理设施的统一规划、统一建设、统一管理。专栏 6：交通建设重点工程专栏 7：重点水利工程项目4、在统筹城乡公共服务，加快发展农村社会事业上率先突破（1）统筹城乡教育，促进城乡教育均衡发展。巩固普及九年义务教育成果，基本普及高中阶段教育。加大农村寄宿制学校建设力度，加强学校标准化和教育信息化建设。大力发展职业教育，促进城乡教育资源均衡配置，以农村中等职业教育为重点，建立一批职业教育培训基地、公共实训基地、农民工培训示范基地和再就业培训基地（2

4、）统筹城乡公共卫生服务，加快农村卫生事业发展。通过调整卫生资源的布局和结构，加大县医院、中心卫生院以及村卫生室等农村基层医疗卫生机构基础设施建设力度，缩小城乡卫生资源占有率的差距，提升农村医疗卫生服务能力；完善城乡医疗救助制度，扩大救助范围，提高救助水平。逐步提高新型农村合作医疗筹资水平和政府补助标准。推进县乡村人口和计划生育服务网络建设，加快实施少生快富工程。（3）统筹城乡科技文化体育事业，丰富农村文化生活。以企业技术创新和成果转化为重点，完善农业科技创新和科技服务体系；加强农业科技资源公共服务平台建设；继续推进星火计划。大力保护历史文化遗产和非物质文化遗产。积极发展公益性文化事业，加快博物

5、馆、文化馆、图书馆、乡镇（街道）综合文化站、城镇影剧院、农村文化室等公益性文化设施建设。推进广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等惠农工程，建立完备的城乡公共文化服务体系。加强城乡体育健身场地和设施建设，积极开展丰富多彩的群众体育活动。（4）统筹城乡就业与社会保障事业，实现农村社会保障全覆盖。一是加快建立示范区城乡统一的人力资源市场。免费为城乡劳动力提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。二是创造更多就业机会，促进创业带动就业。三是加强职业培训，增强进城农民的就业能力。建设符合示范区产业发展要求的专业化职业培训、实训基地和职业技能鉴定示范基地。坚持不懈地实施

6、“人人技能工程”，开展全覆盖职业培训，将城乡就业求职青年全部组织到劳动预备制培训之中。以农民工、城镇个体工商户、灵活就业人员和困难企业、非公经济组织为重点，继续扩大各项社会保障制度的覆盖范围，将各类群体纳入相应的社会保障体系，做到应保尽保。根据经济发展和各方面承受能力，稳步提高农村居民社会保障水平，逐步缩小城乡、区域、群体之间的待遇差距。提高征地补偿安置水平，确保被征地农民长远生计得到保障。5、在统筹城乡社会管理，加快建立规范化服务型政府上率先突破加快服务型政府建设。把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，努力为示范区群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。进一步减少

7、行政审批项目，改革行政审批方式，加强行政审批督察。最终实现政务服务中心“一厅式办公、一条龙服务”的审批服务模式。进一步提高行政效率和质量，使政务服务中心成为集行政许可、招商引资、政府信息查询的为民、便民、利民的行政服务平台。示范区要将行政审批电子监察系统的建设列入电子政务建设的重要内容，制定行政审批电子监察系统建设方案。 推进城乡和谐社区建设。在城市和县城，创新城中村改造方式，形成以综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务网络。着力加强农村社区建设，原则上一个行政村建立一个社区服务中心，经济条件较好或规模较大、居住分散的行政村，可在每个自然村设立社区服务中心。根据本村实际设置服务项

8、目。深化民主管理工作，提高村民自治水平。旧村改造和空心村治理，要按照农民自愿、节约用地的原则，以产业经济区为依托，因地制宜地推进村庄合并。【摘 要】 本文探讨加快推进关中统筹城乡发展九个重点示范区的途径。首先分析了关中统筹城乡重点示范区发展现状；其次对示范区发展面临的主要问题和原因进行了分析；第三，探索了加快关中重点示范区统筹城乡发展的思路与目标定位。【关键词】 关中；城乡统筹发展；示范区；思路加快推进关中九个重点示范区统筹城乡发展是贯彻落实关中-天水经济区发展规划和省委省政府关于切实抓好关中-天水经济区发展规划实施意见的重要任务。对这一问题，陕西省研究工作比较薄弱。为加强这一问题的研究，我们

9、对加快推进关中九个重点示范区统筹城乡发展的理论依据、现实基础、主要障碍、总体思路、目标定位、重点任务、保障措施作了认真研究，希望对推进统筹城乡发展有所裨益。一、关中统筹城乡重点示范区发展现状分析1、统筹城乡发展工作加快推进关中-天水经济区发展规划出台后，不少地方加强了对统筹城乡工作的组织领导，具体表现在：（1）成立了机构。西安、宝鸡、铜川和杨凌先后成立了由主要领导牵头、分管领导具体负责的统筹城乡综合配套改革试点工作领导小组和专门工作机构，有序推进各项改革。（2）出台了相关文件。西安、咸阳、宝鸡、杨凌多次召开会议，研究推进统筹城乡发展相关事宜，先后出台了推动统筹城乡发展工作的指导文件，为示范区统

10、筹城乡发展指明了方向。（3）明确了工作思路和重点。西安确立了大力实施“六个带动”，加快推进工业化、城镇化和农业产业化，形成城乡一体化的发展思路。咸阳确立了以增加农民收入为核心，以产业发展为基础，以农村土地承包经营权流转为关键，以在县城和重点镇建设经济适用房小区为抓手，实施“三大工程”、推进“三个集中”、加快“五个提升”、深化“五项改革”，促进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村覆盖、公共服务向农村延伸、城市文明向农村辐射，加快城乡一体化格局的工作思路。（4）启动了试点。重点示范区的一些县结合区域特点，围绕规划编制、产业发展、土地流转、公共服务、机制体制创新和新型农村社区建设等重点领域，进行了大胆

11、尝试和积极探索。2、初步形成了统筹城乡发展的典型模式（1）开发区带动型。这种模式以西安泾河工业园（高陵）、庄里工业园（富平）等开发区及其周边地区为代表。开发区（工业园区、基地、科技园区）通过吸纳和聚集各种要素资源，形成“飞地”式的资金、技术等各种要素高地，从而对周边区域形成辐射和引领作用。通过社会事务管理职能、权限的调整和划分，积极主动地把开发区范围内区县农村的管理职能划入开发区统一管理，变多头管理为一体化管理。在此基础上，完善教育、文化、卫生、社会保障、社会管理等配套政策。同时，强化开发区带动周边地区产业扩展和区位提升的作用。（2）小城镇带动型。这种模式以彬县龙高镇龙马村和香庙乡的农村为代表

12、。以小城镇建设为依托，改善农村水、电、路、气等基础设施，形成对周边农村的辐射和带动作用。同时，出台鼓励农民向小城镇集中的优惠政策，在户籍管理、培训就业等方面给予支持。在村民集中居住的基础上，较高效率地提供教育、公共卫生、文化娱乐、养老保障、农村医保等公共服务。（3）新农村带动型。这种模式以彬县龙高镇富仁村、蒲城三合乡农村为代表。一是通过村庄改造，即在整治废旧宅基地的基础上，统一规划建新房、建蔬菜和特色种植大棚；二是通过移民搬迁，即对偏远山区分散居住的村民，统一规划建房、安置，并鼓励和引导发展农家乐，不仅改善了村民居住条件，还改善了生产条件。（4）产业带动型。这种模式以礼泉县龙门镇白村、礼泉县袁

13、家村、韩城阳山庄村为代表。通过因地制宜发展现代农业、乡村旅游以及村办工业企业等，带动农村经济发展和农民收入提高，从而增强统筹城乡发展物质基?诖嘶希涌旄纳苹枋岣吖卜袼健?（5）村企联动型。这种模式以高陵县田家村为代表。通过企业出资，由企业与村集体联合推动城乡建设用地增减挂钩，进行村庄改造。依据土地利用总体规划，将分散居住的农村居民点进行整体搬迁改造，然后将原村庄的建设用地重新复垦成耕地，农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后，节余耕地指标可以流动，用于城镇或其他重点建设项目，从而达到改善农民生产、居住条件，集中提供公共服务，缓解城镇建设用地短缺的矛盾。（6）融入城市型。这种模式

14、以韩城董村、富平焦村等为代表。把位于城市及县城建成区内的村庄，纳入城市总体规划，进行统一规划、建设和改造。通过土地置换和实物、货币补偿有机结合等方式，把村民住宅统一改造成设施完善、功能配套、环境优美、管理先进的新型社区。同时，将村民的户籍、社会保障、社会管理纳入城镇体系，使村民与城市居民享受同等待遇和一体化的社会服务，从而融入城市。（7）社会力量推动型。这种模式在宝鸡和咸阳等地比较突出，核心在于鼓励和引导党政机关、企事业单位、团体和社会各界参与统筹城乡发展。不断强化领导联点、部门包抓、干部驻村、企业包扶机制，动员引导各类“城市资源”上山下乡进农村，形成统筹城乡发展的强大合力。二、关中统筹城乡重

15、点示范区发展面临的主要问题和原因分析1、发展面临的主要问题（1）城乡居民收入差距较大。据调查，地处示范区的礼泉、旬邑、扶风、富平、咸阳市，城乡居民收入比，最少的为 31，最多的为 3.91，高于全国3.31 的水平，也大大超过 2.51 的国际警戒线。从收集到的资料看，渭南、宝鸡、铜川市的城乡居民收入比，由 2004 年的 3.601 、3.851、2.861，分别上升到 2009 年的 3.811、3.91、3.461，均呈扩大趋势。（2）基础设施建设不能满足统筹城乡发展需要。示范区所在县区的水、电、路、气等基础设施建设近年来取得明显进展，但由于农村点多、面广、线长，农村水、电、路、讯、房等

16、基础设施建设水平仍然远远低于城镇。街道硬化率、自来水普及率、燃气气化率、污水和垃圾处理率等基础设施建设，与城市相比，还有较大差距。就示范区的一些中心城市而言，基础设施功能不尽完善。（3）城乡公共资源配置不均衡。陕西省八大民生工程的实施，促进了基本公共资源的均衡配置。但是，公共财政覆盖农村的范围和深度还不够，公共资源配置不均在示范区仍然比较突出。一是教育资源配置不平衡。农村不能分享城市的优质教育资源。二是医疗卫生资源配置不均衡。优质医疗卫生资源主要集中在城市。三是科技文化资源配置不平衡。科技文化的投入、应用推广、图书和体育设施建设等城市大大超过农村。四是社会保障资源配置不均衡。社会保障资源配置分

17、成城乡两个板块，财政补助和报销比例不同等。（4）示范区工作进展不平衡，有的地方还未起到示范带动作用。高陵、杨陵是陕西省统筹城乡发展的试点，工作起步早，现已初见成效。但是，大部分示范区工作进展较慢。有的县已经拟定工作方案，准备付诸实施；有的县工业基础好，经济实力相对较强，但发展方式，先进经验还未形成典型；有的县已建成近百个示范村，但只有少数村有相当规模和一定标准，大多数示范村建设标准低，示范带动能力不强。2、深层原因分析示范区发展中存在问题的原因是多方面的，主要有：（1）对统筹城乡发展的认识不到位。从调研情况看，有些示范区的干部和群众对统筹城乡发展的重要性缺乏正确的理解和深刻的认识。一是重城轻乡

18、。在工作上重城镇轻农村，忽视统筹城乡规划，建制镇、乡和行政村规划编制率偏低；二是创新不足。有的地方深化农村改革存在创新胆量不足、魄力不强的问题，存在“只怕出错、不求出新，只图保险、不担风险”的思维定势。三是认识模糊。有的部门把“以工促农、以城带乡”当作一般性口号，简单地理解为对农村给予物质、资金上的支持，忽视城乡两个不同经济实体之间的优势互补；有的县统筹城乡发展思路和规划不够明晰。（2）城乡统筹重点示范区的组织机构不健全、体制没有理顺。统筹城乡发展是一项复杂的系统工作，涉及范围较广、部门较多，但有的示范区没有统一的组织领导机构，开展工作难度大。关中-天水经济区发展规划明确要加快推进铜川-富平、

19、杨凌-武功-扶风统筹城乡发展重点示范区建设，但是，示范区跨越了不同地市，受管理体制的制约，市县工作难以推进。（3）统筹城乡发展的体制机制改革和制度建设滞后。制度建设和创新滞后的主要表现：一是户籍制度不统一。传统的农业户口登记制度与统计办法，对农村劳动力的自由流动形成了一定制约，影响城乡二元结构的改变；二是土地制度不健全。这成为城乡统筹的难点。土地流转程序不规范，农村土地流转困难，农民进城后退出的宅基地和承包地回购、置换等问题还没有明确的政策规定；土地集约政策不明朗，土地征用机制不完善；三是社会保障制度有待进一步改进；四是公共财政体制不完善。基层财政转移支付还面临诸多问题；投融资体制不合理，不利

20、于农村基础设施提升和完善；五是农村金融制度发展滞后，农村金融组织体系不完善，金融产品单一，服务水平较低，农业保险发展迟缓。（4）重点示范区统筹城乡发展的人才缺失。近年来，随着农村劳动力转移工作力度的加大，示范区农村“能人”大量流失，人才“出得多，进得少”的现象非常普遍。一是农村留守人员素质参差不齐，小农经济思想比较严重，安于现状，怕冒风险，不愿离开土地，不敢闯荡市场。二是农村人才的不断外流，乡村人力资源结构出现质和量的严重失衡，新农村建设主体虚空，科技、教育、卫生方面，普遍缺乏高层次人才。三是推进统筹城乡发展的乡镇工作队伍青黄不接。特别是 2001 年实行公务员法以来，乡镇工作人员处于只出不进

21、的状态，熟悉乡镇工作的“老乡镇”相继到达退休年龄，乡镇后续补充力量不足。（5）推进城乡一体化资金匮乏。近年来，中央、省市投入“三农”资金不断增长，但示范区所属县区财力有限，乡、村两级自身的“造血”功能很低，配套资金缺乏，致使农村产业发展、基础设施建设、社会事业投入不足，成为制约统筹城乡发展的“瓶颈”问题。主要原因是尚未建立以政府投入为导向，农民和农村集体经济组织、农业企业投入为主体，加大信贷投入力度和积极吸引外资及社会资本投入为必要补充的稳定长期的多元化、多层次、多渠道投入机制。统筹城乡发展归根结底是要解决农民问题，其中，最关键的因素是体制机制创新，最突出的难题是土地流转，最明显的差距是城乡收

22、入，最短缺的要素是资金供给。因此，要紧紧围绕上述难点问题，力求通过体制机制创新，努力实现新突破，把关中重点示范区打造成我国西部统筹城乡发展的先导区。三、加快关中重点示范区统筹城乡发展的思路与目标定位1、总体思路以党的十七大、十七届三中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住新一轮西部大开发和实施关中-天水经济区发展规划的重大机遇，以增加农民收入为核心，以促进产业发展为基础，以推动农村土地承包经营权流转为关键，以加快城镇化进程为突破口，按照编制一张蓝图、引导“二个置换”、推动“三个集中”、搞好五个统筹、创新六项制度、推广七种模式的总体思路，加快关中统筹城乡重点示范区的发展步伐，率先建立科学完善的统筹城乡发展的体制机制，让广大农民平等、