案例：渔业捕捞配额制度

1、1案例：渔业捕捞配额制度v 我国新版我国新版渔业法渔业法规定将实施捕捞限额制规定将实施捕捞限额制度。随后，度。随后，20022002年年8 8月月6 6日，农业部部长杜青林在日，农业部部长杜青林在沿海捕捞渔民转产转业工作会议上明确指出沿海捕捞渔民转产转业工作会议上明确指出“严严格控制捕捞强度，加大渔业资源和环境保护力度，格控制捕捞强度，加大渔业资源和环境保护力度，进一步完善伏季休渔制度，加强渔业资源监测和进一步完善伏季休渔制度，加强渔业资源监测和评估，开展限额捕捞试点，逐步实行重点品种和评估，开展限额捕捞试点，逐步实行重点品种和海域的限额捕捞制度海域的限额捕捞制度”，与其他成功实施配额制，与其

2、他成功实施配额制度的国家相比，我国人口众多、科技调研力量不度的国家相比，我国人口众多、科技调研力量不高、渔业监管执法力度不强以及附近海域捕捞努高、渔业监管执法力度不强以及附近海域捕捞努力量远远超出该海域的最适捕捞量等，这里通过力量远远超出该海域的最适捕捞量等，这里通过分析美国、冰岛和加拿大三国配额制度分析美国、冰岛和加拿大三国配额制度(quota(quotabased management systems)based management systems)的实施情的实施情况，根据我国具体国情给出了我国实施捕捞限额况，根据我国具体国情给出了我国实施捕捞限额制度应采取的路径选择。制度应采取的路径选

3、择。2v捕捞配额制度的实施是以总可捕量的确定为前提捕捞配额制度的实施是以总可捕量的确定为前提条件的。下面分别介绍冰岛、加拿大和美国是如条件的。下面分别介绍冰岛、加拿大和美国是如何制定总可捕量的。何制定总可捕量的。v(1)(1)冰岛总可捕量的制定过程大致包括以下两个冰岛总可捕量的制定过程大致包括以下两个步骤：步骤：通过海上监管、渔港监管统计出该年度通过海上监管、渔港监管统计出该年度的总可捕量，结合海区资源调查结果上报海洋研的总可捕量，结合海区资源调查结果上报海洋研究所，海洋研究所于每年究所，海洋研究所于每年5 5月底与国际海洋考察月底与国际海洋考察理事会理事会(ICES)(ICES)协商后，就各

4、种鱼在每个配额年度协商后，就各种鱼在每个配额年度的总可捕量的总可捕量(TAC)(TAC)向渔业部提出建议。向渔业部提出建议。与相关与相关渔业团体非正式协商渔业团体非正式协商( (一般为一般为6 68 8月月) )后，渔业部后，渔业部综合考虑决定总可捕量，并于综合考虑决定总可捕量，并于8 8月下旬正式公布。月下旬正式公布。3v(2)(2)加拿大海洋渔业部以内部具有的资源调查资加拿大海洋渔业部以内部具有的资源调查资料和渔民提交的详细捕渔资料为基础，就各海域料和渔民提交的详细捕渔资料为基础，就各海域不同鱼类资源状况进行综合分析后，制定出资源不同鱼类资源状况进行综合分析后，制定出资源评估报告。随后渔业

5、资源养护委员会评估报告。随后渔业资源养护委员会( (由专家、由专家、渔民、渔业团体、海洋渔业部官员和州代表等组渔民、渔业团体、海洋渔业部官员和州代表等组成成) )就该报告举行听证会，听取社会公众、州政就该报告举行听证会，听取社会公众、州政府等相关人员对资源评估报告或为资源保护所采府等相关人员对资源评估报告或为资源保护所采取的必要限制措施的意见。经过修改、反复协商取的必要限制措施的意见。经过修改、反复协商后，由资源养护委员会会长向海洋渔业部长就后，由资源养护委员会会长向海洋渔业部长就TACTAC和相关渔业资源保护措施提出具体建议。最和相关渔业资源保护措施提出具体建议。最后，依据上述提出的后，依据

6、上述提出的TACTAC建议，海洋渔业部长决建议，海洋渔业部长决定各种鱼类的年总可捕量。定各种鱼类的年总可捕量。4v(3)TAC(3)TAC限额制度是美国目前渔业管理中最限额制度是美国目前渔业管理中最重要的制度。其重要的制度。其TACTAC制度采取各个鱼种和制度采取各个鱼种和渔业种类分开管理，单独制定详细的渔业渔业种类分开管理，单独制定详细的渔业捕捞计划。除阿拉斯加洲以外，其他捕捞计划。除阿拉斯加洲以外，其他4 4个个海区所有经济品种均实行海区所有经济品种均实行TACTAC制度。从观制度。从观察员、捕捞统计以及市场监督中获得准确察员、捕捞统计以及市场监督中获得准确的统计资料，海洋渔业局海区渔业管

7、理委的统计资料，海洋渔业局海区渔业管理委员会科学地制定出每个经济品种的总可捕员会科学地制定出每个经济品种的总可捕量，通常会量化到各海区各时段。量，通常会量化到各海区各时段。5v从上述三个渔业国家制定总可捕量的情况从上述三个渔业国家制定总可捕量的情况来看，要想制定出合理的总可捕量需要强来看，要想制定出合理的总可捕量需要强大的调研力量并需要各个检测部门的共同大的调研力量并需要各个检测部门的共同努力，另外还要综合考虑社会各界人士的努力，另外还要综合考虑社会各界人士的意见，均衡社会效益、经济效益及生态效意见，均衡社会效益、经济效益及生态效益等各方面的关系，然后由政府部门提出益等各方面的关系，然后由政府

8、部门提出最终的总可捕量。最终的总可捕量。6v捕捞配额制度属于产出控制捕捞配额制度属于产出控制(output contro1)(output contro1)的的范畴。产出控制的一般方法是，首先确定每个目范畴。产出控制的一般方法是，首先确定每个目标种类当年的总可捕量，一旦达到该可捕量，该标种类当年的总可捕量，一旦达到该可捕量，该年度对该种类的捕捞作业即告结束。目前世界各年度对该种类的捕捞作业即告结束。目前世界各国实施的企业配额国实施的企业配额(EAs(EAs) )、个别社区配额制度、个别社区配额制度(ICQs(ICQs) )、个人配额制度、个人配额制度(IQs)(IQs)、渔船配额制度、渔船配额

9、制度(IVQs(IVQs) )以及个别可转让配额制度以及个别可转让配额制度(ITQs(ITQs) )等都属于等都属于配额制度。一个国家渔业管理究竟应采取何种配配额制度。一个国家渔业管理究竟应采取何种配额制度以及如何分配配额受许多因素的影响，这额制度以及如何分配配额受许多因素的影响，这些因素包括：该国资源状况、科技调研能力、法些因素包括：该国资源状况、科技调研能力、法律建设、渔业社区特点、文化背景、从业人口、律建设、渔业社区特点、文化背景、从业人口、执法能力和市场因素等。执法能力和市场因素等。7v1 1、配额制度的选择、配额制度的选择v我国捕捞限额制度应采用哪种形式我国捕捞限额制度应采用哪种形式

10、? ?从新从新版版渔业法渔业法中找不到明确的答案。无论中找不到明确的答案。无论采用何种形式的配额制度，其目的都是有采用何种形式的配额制度，其目的都是有效保护我国渔业资源，使其能够得到长期效保护我国渔业资源，使其能够得到长期的可持续利用，不仅如此，还要考虑到社的可持续利用，不仅如此，还要考虑到社会、经济、生态效益等各方面因素，做到会、经济、生态效益等各方面因素，做到既适合我国国情又能促进渔业长期稳定发既适合我国国情又能促进渔业长期稳定发展。展。8v根据配额制度在各国实施的情况，排它的、可转根据配额制度在各国实施的情况，排它的、可转让的、明确界定和有效实施的个别可转让配额制让的、明确界定和有效实施

11、的个别可转让配额制度度(ITQs(ITQs) )最为有效。然而，从这几个采用最为有效。然而，从这几个采用ITQsITQs制制度的渔业发达国家来看，这一制度的实施并非一度的渔业发达国家来看，这一制度的实施并非一蹴而就的，因为蹴而就的，因为ITQsITQs制度的实施需要具备一定的制度的实施需要具备一定的条件，要有先进的调研力量，宽裕的渔业环境，条件，要有先进的调研力量，宽裕的渔业环境，完善的监督检查部门及有效的执法队伍。根据目完善的监督检查部门及有效的执法队伍。根据目前我国渔业管理现状，我们可以对现有配额制度前我国渔业管理现状，我们可以对现有配额制度加以改进，使其更适合我国捕捞业的具体情况，加以改

12、进，使其更适合我国捕捞业的具体情况，可以选择可以选择IVQsIVQs，IQsIQs，EAsEAs等配额中的一种，也可等配额中的一种，也可以选择几种配额同时存在的实施方案。以选择几种配额同时存在的实施方案。9v 我国应首先在东海海域实行配额制度我国应首先在东海海域实行配额制度( (因受中因受中日、中韩、中越渔业双边协定的影响，我国将对海日、中韩、中越渔业双边协定的影响，我国将对海洋渔业进行重大战略性结构调整，开展转产转业工洋渔业进行重大战略性结构调整，开展转产转业工程，这有利于渔业制度的改革，南海地处亚热带，程，这有利于渔业制度的改革，南海地处亚热带，鱼种繁多不利于配额制度的开展，故可在东海率先

13、鱼种繁多不利于配额制度的开展，故可在东海率先开展配额制度的试点开展配额制度的试点) )。这样做可以充分调集我国。这样做可以充分调集我国其他各海区优势调研力量，集中解决东海海区总可其他各海区优势调研力量，集中解决东海海区总可捕量的评估问题。另外，东海地区配额制度的率先捕量的评估问题。另外，东海地区配额制度的率先实施，可以为日后其他两海区该制度的实施积累丰实施，可以为日后其他两海区该制度的实施积累丰富的经验，也可以防止制度改革过程中出现问题时富的经验，也可以防止制度改革过程中出现问题时对全局造成较大的影响。由于我国渔业进行制度变对全局造成较大的影响。由于我国渔业进行制度变革意义重大，有必要在我国渔

14、业部成立一个专门的革意义重大，有必要在我国渔业部成立一个专门的东海渔业捕捞制度改革管理部门，对制度改革进行东海渔业捕捞制度改革管理部门，对制度改革进行严密的策划，时刻密切关注局势发展状态并及时做严密的策划，时刻密切关注局势发展状态并及时做出相应反应，组织出相应反应，组织TACTAC和配额分配报告听众会，分和配额分配报告听众会，分析整理各方代表的建议，促使制度改革的顺利进行。析整理各方代表的建议，促使制度改革的顺利进行。 10v我国早在我国早在2O2O世纪世纪5O5O年代后期就开始进行海洋渔业年代后期就开始进行海洋渔业资源的系统调查，到资源的系统调查，到8080年代中后期对黄渤海、东年代中后期对

15、黄渤海、东海和南海的经济生物资源进行了比较系统和全面海和南海的经济生物资源进行了比较系统和全面的调查。然而近十几年来，渔业资源调查时断时的调查。然而近十几年来，渔业资源调查时断时续，直到续，直到2020世纪世纪9090年代，才开展了较为全面的调年代，才开展了较为全面的调查，但在渔业统计方面不够系统和完善，这直接查，但在渔业统计方面不够系统和完善，这直接影响到总可捕量的确定，进而影响到捕捞限额制影响到总可捕量的确定，进而影响到捕捞限额制度的开展和实施。但是我们不能因此而推迟捕捞度的开展和实施。但是我们不能因此而推迟捕捞制度的改革，事实证明，其他渔业发达国家在实制度的改革，事实证明，其他渔业发达国

16、家在实施配额制度的改革时也并非具备充足的条件。施配额制度的改革时也并非具备充足的条件。 11v我国也应该在现有的条件下，积极争取各方面的我国也应该在现有的条件下，积极争取各方面的努力，逐步推行配额制度，以避免我国渔业资源努力，逐步推行配额制度，以避免我国渔业资源遭到更严重的破坏。首先，针对我国东海海区渔遭到更严重的破坏。首先，针对我国东海海区渔业资源状况，应集中科研力量对东海专属经济区业资源状况，应集中科研力量对东海专属经济区内处于重要捕捞地位的经济鱼类中的一种或几种内处于重要捕捞地位的经济鱼类中的一种或几种( (非全部非全部) )进行资源评估调查，特别是那些作为拖进行资源评估调查，特别是那些

17、作为拖网捕捞对象的渔业，因为他们极易因捕捞压力过网捕捞对象的渔业，因为他们极易因捕捞压力过大而过快的枯竭。这样既减轻了资源调查的工作大而过快的枯竭。这样既减轻了资源调查的工作量，也可以使调查工作的质量更高，量，也可以使调查工作的质量更高， 同时也会同时也会缓解渔业从业者一时难以适应新管理制度而给社缓解渔业从业者一时难以适应新管理制度而给社会稳定、政治管理、渔民生活等带来影响和压力。会稳定、政治管理、渔民生活等带来影响和压力。这也符合我国新版这也符合我国新版渔业法渔业法中提出的中提出的“逐步进逐步进行重点品种和海域的限额捕捞制度行重点品种和海域的限额捕捞制度”的规定。其的规定。其次，结合往年已有

18、的渔业资源数据以及捕捞量大次，结合往年已有的渔业资源数据以及捕捞量大致制定出一个总可捕量。在此过程中，应注意以致制定出一个总可捕量。在此过程中，应注意以下几个问题：下几个问题：12v(1)(1)尽量把尽量把TACTAC定的低一些，这也符合新定的低一些，这也符合新渔业法渔业法第第2l2l条规定。根据该海区资源评估结果，结合上条规定。根据该海区资源评估结果，结合上年的年的TACTAC合理制定出该年的合理制定出该年的TAC(TAC(一般来说，若出一般来说，若出现资源量下降，则应适当降低现资源量下降，则应适当降低TACTAC，反之则适当，反之则适当提高提高) )。v(2)(2)使使TACTAC的制定过

19、程更加透明化，征求方方面面的制定过程更加透明化，征求方方面面的意见，特别要向当地政府官员、生产一线的企的意见，特别要向当地政府官员、生产一线的企业和渔民征求意见，以切实提高总可捕量的准确业和渔民征求意见，以切实提高总可捕量的准确性。性。v(3)(3)年度总可捕量一旦确定，要严格按此进行配年度总可捕量一旦确定，要严格按此进行配额分配，并严格控制捕捞量在此总可捕量之内。额分配，并严格控制捕捞量在此总可捕量之内。13v4 4、配额分配方式的选择根据上述三个渔业国家、配额分配方式的选择根据上述三个渔业国家配额分配情况，结合我国渔业资源状况、科技调配额分配情况，结合我国渔业资源状况、科技调研能力以及渔业

20、从业群体特点，就我国配额分配研能力以及渔业从业群体特点，就我国配额分配方式提出如下建议。方式提出如下建议。v(1)(1)根据我国东海海区渔业从业群体的具体情况，根据我国东海海区渔业从业群体的具体情况，把东海海区某种渔业配额作为总配额分成商业捕把东海海区某种渔业配额作为总配额分成商业捕捞配额、社区捕捞配额捞配额、社区捕捞配额( (包括以一个或多个渔村包括以一个或多个渔村为一捕捞社区，以渔业协会等非政府组织而成的为一捕捞社区，以渔业协会等非政府组织而成的捕捞单位等捕捞单位等) )、休闲渔业配额、外国渔船配额。、休闲渔业配额、外国渔船配额。另外，应预留出些配额以便处理一些特殊情况，另外，应预留出些配

21、额以便处理一些特殊情况，以充分照顾到在新的管理制度下，利益受到损害以充分照顾到在新的管理制度下，利益受到损害的企业、个别渔村或个人，使配额分配保持一定的企业、个别渔村或个人，使配额分配保持一定的弹性。的弹性。14v(2)(2)社区配额可采取个人捕捞配额制度社区配额可采取个人捕捞配额制度IQs(IQs(可以可以参照我国农村土地的分配方式，根据户口分配捕参照我国农村土地的分配方式，根据户口分配捕捞配额，当然还要考虑到渔民的捕捞历史、捕捞捞配额，当然还要考虑到渔民的捕捞历史、捕捞量以及对渔业的依赖程度等各个方面量以及对渔业的依赖程度等各个方面) )。对于人。对于人数较多的社区而言，可以采取集体协作的

22、方式，数较多的社区而言，可以采取集体协作的方式，引用股份制公司的模式把个人配额集中在一起进引用股份制公司的模式把个人配额集中在一起进行捕捞作业，社区组织捕捞生产，可以从社区内行捕捞作业，社区组织捕捞生产，可以从社区内部或外部雇佣劳动力或管理人才，其所需费用由部或外部雇佣劳动力或管理人才，其所需费用由社区成员按其配额百分比共同承担，社员收益也社区成员按其配额百分比共同承担，社员收益也按其配额比例进行分配。这样做有许多好处，包按其配额比例进行分配。这样做有许多好处，包括：改进生产技术，扩大作业渔船功率，降低生括：改进生产技术，扩大作业渔船功率，降低生产成本与提高生产效益，更好地把握市场信息，产成本

23、与提高生产效益，更好地把握市场信息，提高市场竞争力，降低作业风险，解放部分劳动提高市场竞争力，降低作业风险，解放部分劳动力以及渔业监管统计工作等方面。对商业捕捞配力以及渔业监管统计工作等方面。对商业捕捞配额进行分配时可以采取企业捕捞配额制度额进行分配时可以采取企业捕捞配额制度EAsEAs或或IVQsIVQs。15v(3)(3)对于分配到企业和渔民手中的配额是否可以对于分配到企业和渔民手中的配额是否可以转让可以先进行试点，等到积累了一定的经验，转让可以先进行试点，等到积累了一定的经验，管理部门对出现的问题和事件纠纷有了一定的处管理部门对出现的问题和事件纠纷有了一定的处理能力再展开施行。对配额是否

24、可以转让可以采理能力再展开施行。对配额是否可以转让可以采取弹性处理，首先不列入管理条文，如果配额拥取弹性处理，首先不列入管理条文，如果配额拥有者有这方面的需求则可以相互协商解决并在管有者有这方面的需求则可以相互协商解决并在管理部门备案，以备事后出现纠纷时有案可查，但理部门备案，以备事后出现纠纷时有案可查，但是为避免有实力的个人或企业拥有太多的配额而是为避免有实力的个人或企业拥有太多的配额而造成垄断可以规定个人或企业拥有配额上限。造成垄断可以规定个人或企业拥有配额上限。16v(4)(4)推行捕捞限额制度肯定会给社会带来推行捕捞限额制度肯定会给社会带来更大的就业压力，各级政府部门应积极响更大的就业

25、压力，各级政府部门应积极响应党中央和国务院的精神指示，大力发展应党中央和国务院的精神指示，大力发展养殖业、休闲渔业、远洋渔业以及渔业的养殖业、休闲渔业、远洋渔业以及渔业的二、三产业，增加渔业产品的附加值和经二、三产业，增加渔业产品的附加值和经济效益解决部分转产转业人员的就业问题，济效益解决部分转产转业人员的就业问题，政府给予财政支持对转业渔民进行技术教政府给予财政支持对转业渔民进行技术教育促进他们再就业，协助党中央作好渔民育促进他们再就业，协助党中央作好渔民转产转业工程的顺利进行。转产转业工程的顺利进行。17v5 5、监督执法、监督执法v监督机构健全与否直接影响到监督机构健全与否直接影响到TACTAC的制定与配额的制定与配额制度的实施效果。我国应建立农业部直属的渔政制度的实施效果。我国应建立农业部直属的渔政监督机构，以培养一支包括渔政、渔监、船检在监督机构，以培养一支包括渔政、渔监、船检在内的综合执法队伍，切实提高我国渔业监督管理内的综合执法队伍，切实提高我国渔业监督管理能力。首先从体制上进行改革，海洋渔业的监督能力。首先从体制上进行改革，海洋渔业的监督管理应提高中央集权的控制能力，消除各地之间管理应提高中央集