进一步调整国有资本布局的建议

1、进一步调整国有资本布局的建议上世纪末，针对我国国有经济战线太长、国有资本分布太散的问题，国家提出从战略上调整国有经济布局。经过十多年的发展，国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的程度在增强，但布局过宽过散的问题依然存在，一般性领域的国企竞争力在持续弱化，公共服务和产业引领等政策功能也没有有效发挥。 造成这一局面的原因是多方面的，如体制上缺乏国家所有权政策，也缺少布局调整主体，国有资本还存在“逐浪”性和“逐利”性。未来调整国有资本布局，既要充分考虑国有资本的“逐浪”“逐利”特性，让不同类型的国企及国有资本实现不同的功能，同时也要探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本

2、的调整。本世纪以来我国国有资本布局调整的主要特征（一）通过增量投资调整，国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中，但布局仍过于分散本世纪以来，按照十五届四中全会确定的国有经济需要控制的四个领域，国有资本不断向基础行业、 重化工业和社会服务业集中。首先，航空、铁路、公路、港口等交通基础设施的国有资本增长速度显著高于总体增长速度，在国有资本总量中的比重由 1999 年的 11 9上升到 2014 年的 13 8 ；其次，煤炭、石油石化、电力、冶金等四个重化工业， 国有资本规模快速增长， 由 1999 年的 172万亿元增长到 2014 年的 913 万亿元，2010 年之前在总量中的比重一

3、直在30 以上；第三，社会服务业的国有资本投入大幅增长，在总量中的比重由1999 年的 2 9上升到 2014 年的 21 3；第四，除纺织工业外，所有领域的国有资本都保持了不同幅度的增长， 表明国有资本在各行业间的结构变化主要得益于增量投资，而非存量调整。 尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业， 但仍有 40 多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。几乎所有国民经济行业都有或多或少的国企存在， 工业领域如皮革制品、 纺织服装、 家具制造等一般加工业，仍有占行业规模以上企业数量 1 左右的国企。一些行业的国资规模不大，但国企数量众多，如商贸餐饮业， 2014 年全国仍有 244 万家国

4、企，占全部国企的 15 2 ，而从业人员和资产仅占 6 0和 5 4。（二）国有资本在一些重要行业中的比重大幅下降， 在具有垄断地位的行业中仍保持着极高控制力在 2006 年国务院国资委确定的国有经济要保持较强控制力的钢铁、有色、装备制造、建筑、化工等重要行业中， 国有资本的比重已大幅下降， 如钢铁行业，1999 年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76 2 ， 2014 年下降到31 3 。在煤炭开采、石油天然气开采、烟草制品、石油加工、供电供水等工业领域及电信、民航、铁路、港口等服务业，国有资本仍保持着极高的控制力，如石油天然气开采领域， 1999 年国企占行业收入比重为 99 8 ，

5、 2014 年仍高达 87 3 。国有资本在上述领域保持极高比重主要基于行政垄断。目前，电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动，但只是实现了政企分离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、 初步建立了行业监管的框架， 在放宽市场准入、允许更多国有与非国有企业参与竞争等方面， 改革仍不到位， 非国有资本难以进入（见表1 ）。（三）国企总体效益有所改善，但与其他企业间的差距在扩大，尤其是一般性行业的国企竞争力持续弱化纵向比较，国有工业企业业绩指标有较大幅度改善，以利润总额测算的净资产收益率由 2000 年的 74，提高到 2014 年的 10 3 （见表 2 ）。横向与其他企业比较， 2

6、000 2014 年间，外资和私营工业企业分别由11 6提高到18 9、 11 4 提高到 23 6，均远高于国企。这一特征与国有资本大量布局在重资产行业有关， 但同时也表明国企与其他企业间的效率差距在扩大，尤其在食品制造、 纺织服装、家具制造等一般性行业， 甚至钢铁、煤炭等重要行业，国企经济效益和竞争力持续弱化。以食品制造和钢铁行业为例，1999 年规模以上食品制造业企业中，国企总资产收益率接近行业平均水平，2006 年下降到平均水平的一半， 2014 年又下降到仅有三分之一。钢铁行业也是如此，2014 年规模以上国有钢铁企业总资产贡献率为3 2，私营钢铁企业则高达14 3 。（四）国有资本

7、未能有效发挥公共服务、整合调整产业和引领产业发展等政策功能的作用首先，国有资本更多向竞争性领域集中，公益性领域有增长，但较为缓慢。2003 2007 年间，公益性领域的国有资本增长较快，但2008 年之后，基本与总量增长同步，所占比重稳定在13 左右。这表明国有资本在提供公共服务方面，并没有国家和社会所希望的那样好，至少从资本投入增量来看， 这一功能并未有效发挥。 其次，国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业整合、改善产业组织结构的功能，过多集中于产能严重过剩行业。截至2014 年底，在国家发改委认定为产能严重过剩行业的上市公司中，国有资本比重高达90 。这说明国有资本不仅大量布局在了产能严

8、重过剩行业，而且还缺乏退出、 整合的机制与功能。第三，国有资本没有明显发挥引领新兴产业发展的功能。得益于举国体制、需求垄断等因素，国有资本在航空航天、 高铁、核电等少数领域发挥了引领作用，但在其他大多数新兴领域，国有资本规模小、企业数量少、技术力量弱。以创业板上市公司为例， 2014 年末我国创业板上市企业总资产共计5660 亿元，国企创业板上市公司的总资产约190 亿元，占比仅有3 19 。创业板企业是我国最活跃的高科技企业群体， 这表明国有资本在战略性新兴领域的布局非常少，未充分发挥产业引领功能（见表3）。国有资本布局调整产生上述特征的内在机制（一）由于缺乏明晰的所有权政策，出资人机构推动

9、国有经济布局调整不顺畅国资委作为出资人代表，担负着国有经济布局调整的职能。2006 年，国务院国资委提出了国有资本的 “四个集中” ，明确了国有资本需要绝对控制和保持较强控制力的领域。 但由于缺乏明晰的国家所有权政策，国资委调整国有经济布局并不顺畅。首先，由于缺乏更高级别的决策或“命令”，国资委调整国有经济布局的动力和意愿均显不足； 其次，国资委作为一个行政机构， 很难成为一个“积极股东”来直接操盘出售国有股权， 并将所得资金投向需要国有资本投入的领域，更多是通过行政划拨推进国企之间的合并和整合；第三，相比庞大的国有资本存量来说，利用国有资本经营预算调整布局力量太小，如2014 年中央用于国有

10、经济结构调整的国有资本经营预算支出为615 1 亿元，不到当年国有资本存量的02 ；第四，国有资本投向的决策权实际上在国企自身，而在以“保值增值”为核心的业绩考核和 “做大做强” 的指挥棒下， 国企一般不可能从已有的成熟业务退出，转而去发展高风险的环保、科技、战略性新兴产业等。（二）国有资本与其他资本一样，具有“逐浪”和“逐利”的特性本世纪以来， 我国产业结构中重化工业、 房地产和金融业比重提高，国有经济内部也出现了相应的结构变化，体现出了与其他资本同样的“逐浪”性和“逐利”性。首先，在工业领域的国有资本中，煤炭、石油石化、冶金、电力、机械等重化工业的占比一直都非常高，保持在70 以上，中间几

11、年还有较大幅度上升。国企之所以能抓住重化工业化带来的高速增长机遇，除了在一些领域具有行政垄断外，一个很重要的原因是有长期的历史积累，先发优势显著。其次，城市化快速推进使得房地产成为拉动经济增长的一个重要引擎，国有资本在房地产领域进行了大量布局， 从 2001 年的 1500 多亿元上升到 2014 年的 327 万亿元，13 年增长了 21 倍，在总量中的比重也由2 4 上升到 78。尽管国家三番五次要求大多央企都退出房地产，但国企仍趋之若鹜， 根本原因就是房地产具有诱人的高额利润。第三，国有资本大量布局金融业同样也体现出了国有资本的“逐浪”和“逐利”性。大型国企，尤其是央企，基本都将金融作为

12、主要业务，对企业的利润贡献率非常大， 如宝钢集团，很早就将金融业务确定为重点发展的非钢业务，利润贡献率一直保持在20 以上。（三）一些过去由国企主导的重要行业逐渐被非国企主导非国企的异军突起， 使大量国企竞争力弱化而退出，国企在各行业中的地位普遍下降。以国企在行业内规模以上企业中的主营收入比重来衡量，国企收入比重超过 30 的行业， 1999 年有 23 个，2014 年仅有 12 个。非国企能够占主导的行业，大致可以分为三类： 一是在国民经济中地位相对下降的行业，如轻纺等一些传统制造业，国企没有优势，大量退出让位于非国企；二是新成长的行业，如仪器仪表、 通讯设备制造等， 对国企和非国企来说都

13、是蓝海，但非国企更具有冒险精神、创新精神，从而占据了主导地位；三是在国企具有资源优势、资金优势和装备优势的行业， 由于破除了行政垄断、 允许非国有资本进入， 非国企的地位越来越强， 如电解铝行业， 过去一直由国企主导， 但随着政府管制的取消及民营资本的壮大，越来越多的民营企业进入这个行业，国企主导地位随之丧失。（四）发展新兴产业，国有企业没有优势，非国企占主导发展新兴产业， 国企没有老本可吃， 也没有先天优势， 甚至还有转换成本过高、风险容忍度低等劣势。 资本投入方面， 民营企业借助资本市场同样可以获得充足的资金；技术来源方面，新兴产业都是全球性产业，技术来源多样化，国企过去的技术积累可能无用

14、武之地，甚至还可能阻碍新技术应用；人力资源方面，国企对创新创业型人才缺乏吸引力。由于一些新兴产业有可能改变甚至颠覆原有产业格局，大企业转换成本高，对新兴产业会本能地抵触。同时，在“防止国有资产流失”和“保值增值”压力下，国企风险容忍度很低，很难承受发展新兴产业的风险。实践中，国有资本在新材料、新能源、电子通讯等新兴领域的布局相对较少，仅有的一些国企，竞争力也不高，基本都由非国企主导着产业发展，譬如在电子及通讯设备制造领域，中国电子等国企尽管规模比较大，但竞争力远不如华为。进一步调整国有资本布局的建议十八届三中全会已明确了国有资本战略布局调整方向，要求国有资本 “更多投向关系国家安全、国民经济命

15、脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”，这个方向不仅是国有资本增量投资的方向，也是存量调整的方向。 为此，国有资本应尽快从那些成熟的、 产能过剩产业逐步退出， 转而投向公共服务领域， 投向能引领未来的战略性领域， 措施上要借鉴过去的一些经验和教训，明确不同类型的国企及国有资本实现不同的功能。（一）商业性国企实现彻底市场化，放弃商业性国企的产业引领功能要求商业性国企承担经济以外的功能，如产业结构调整、产业引领升级等，既没必要也无可能。 如前所述，国有资本与其他资本一样，在市场化条件下必然会“逐浪”和“逐利”，商业性国企更是如

16、此。如果要求商业性国企承担产业调整和引领功能， 企业会无所适从， 事实上商业性国企也不会遵从这一“指挥棒” 。相反，如果不刻意要求这类企业发挥产业引领功能，单纯实现财务目标， 那么商业性国企从利润目标考虑，就会该退出的退出、该整合的整合、该发展的发展，自然也就能够促进产业结构调整和转型升级了。商业性国企彻底市场化， 核心是实现管理体制市场化， 关键是推进企业产权制度改革。一是多途径推进一级商业性国企的股权多元化改革，可以引入包括社会资本在内的战略投资者， 也可以实现整体上市。 二是形成国企治理的商业化机制，国有资本出资人机构要以所出资本为限依照公司法参与企业治理。三是建立更加市场化的企业领导人

17、管理体制，原则上企业经营管理层都应市场化选聘、契约化管理，董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。（二）积极探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整过去的国有资产运营公司或国有资本运营公司并不成功，基本不能承担存量国有资本调整、 促进产业结构调整和产业升级等功能。原因是多方面的， 首先由于“先有儿子后有老子” “儿子行政级别高于老子”等原因，国资公司往往很难有运营国企存量资产的决定权，只能运作由增量投资所形成的国有股权；其次，划拨形成的国企资产缺乏流动性， 国资公司事实上也很难在短时间内进行大规模的资本运作；第三，国企改革不到位，国有股权真实价值难以体现。最后的结果往往是国资公司将精力

18、放在自己能做主的增量业务上，导致“自转快于公转”。下一步利用国有资本投资运营公司调整存量国有资本，还有待继续探索。 国有资本投资运营公司要有所作为，必须处理好上述问题， 首先国资监管机构要放权，让国有资本投资运营公司成为真正的市场化出资人；其次，要规范国有资本投资运营公司对出资企业的管理， 国有资本投资运营公司不直接从事任何生产经营活动，不干预出资企业的日常经营活动，仅以出资额为限对出资企业行使出资人权利；第三，实体国企要改革到位， 国有资本投资运营公司所持国有股份必须可流动、可变现，没有特殊的历史包袱和社会负担。（三）设立一些特殊国有基金和特殊法人国企，主动发挥产业引领功能商业性国企彻底市场化运作后，在政策引导、市场调节和利润追求下会自主推进产业结构调整和升级， 但要让国有资本主动发挥上述功能，还应有一些特殊做法。从过去的经验来看， 设立国有主导的基金和特殊法人国企都很有效，前者是市场化方法，后者是行政方法，不同领域、不同目标可以有不同的方法。设立特殊的国有主导基金， 不仅可以发挥杠杆效应， 更重要的是能够作为国