建设三个体系解决五个课题

1、积极构建三个体系 探索解决四个问题扎实推进 “两项工作 ”长效机制建设陕西省烟草专卖局（公司）各位领导，各位代表：大家好！根据会议安排，我就陕西省局 “两项工作 ”开展 情况作简要汇报。近年来，我们陕西省局在国家局的正确领导，特别是在 国家局张辉副局长及整顿办的关怀指导下，紧紧围绕解决规 范、质量、效率等核心要素，建立了 “两项工作 ”组织体系、 运作体系和督查体系，初步形成了管理监督的长效机制。现 将主要工作情况汇报如下：一、监管思路实现 “三个延伸 ” 我们总结回顾行业整顿规范走过的道路，大体经历了两 个阶段：第一阶段是1999年至2005年，为集中治理突出问 题阶段，先后开展了烟叶流通秩

2、序、财经秩序、卷烟体外循 环等专项治理整顿工作。第二阶段为2005年至今，为全面 加强行业内部管理监督阶段， 主要开展了以 “两项检查 ”、“三 项检查 ”、“两项工作 ”为重点的整顿规范工作。 行业十多年来 的发展历程充分证明：严格规范是保持行业持续健康发展的 生命线！从保障和捍卫生命线出发，2010年省局（公司）党 组提出了 “严规范、强基础、上水平、增活力 ”的总体思路， 把“严规范 ”摆在各项工作的首要位置， 学习借鉴河北经验，提出“两项工作 ”要实现 “三个延伸 ”：一是监管领域向更大范围延伸。 “两项工作 ”规范的主要 对象是工程投资、 物资采购和宣传促销领域。 从全行业来看， 上

3、述三个领域资金量大，容易出问题。但就陕西烟草商业而 言，2011年全省固定资产投资预算为27667万元，而烟叶基 础设施建设项目投资达到30564万元，超过了固定资产投资 规模。这些项目虽然不形成行业资产，但是关系行业形象， 关系烟农利益， 关系干部安全， 我们本着高度负责任的态度， 把这些项目也纳入了“两项工作”延伸监管的范围。二是监管工作向更高标准延伸。 在深入推进 “两项工作 中，强调主动规范，自觉规范，力求 “标准更高、要求更严、 措施更细 ”。比如，行业规定单项合同估算金额在50万元以 上的项目必须招标，而省公司和6家市公司规定，单项合同 估算金额在30万元以上的项目都必须招标；省公

4、司机关还 规定单品种5万元以上和多品种10万元以上的物品都必须 招标。三是监管视角向更深层次延伸。 有的放矢，才能事半功 倍。我们归纳了需要着重解决的四个问题：一是化整为零、规避招标的问题；二是暗箱操作、串标围标的问题；三是兼 顾规范与质量的问题；四是兼顾规范与效率的问题。在制度 设计和运行操作过程中，围绕问题，系统思考，整体设计，较好地保证了监管工作的针对性和科学性。二、监管措施形成 “三个体系 ”在国家局关于 “两项工作 ”的总体框架之下，我们建立了 较为完整的组织体系、 运作体系和督查体系， 并通过 “两项工 作”管理监督信息系统加以固化。（一）组织体系建设注重广泛性、专业性、独立性 组

5、织体系包括决策、执行两部分内容，核心问题是权力 制衡。我们搭建了三级架构，管委会是决策机构，下设管委 会办公室、招标工作办公室和廉政公开监督组， 管委会办公 室作为日常办事机构， 下辖工程投资组、 物资采购组、宣传 促销组三个执行机构。在宏观层面实行决策权、执行权、监 督权三权分设。在微观层面按照 “不相容职务分离控制 ”的原 则，实行授权与执行、执行与审核、执行与记录相分离。今 年以来，省、市两级管委会已召开会议57次，研究项目689个，所有项目均按程序规范运作。怎么样保证权力制衡的有效性？我们的体会：一是决策 机构保证广泛性。管委会由领导班子成员、各相关职能部门 主要负责人和职工代表组成，

6、 重大决策征求有关专家和法律 顾问的意见， 充分体现民主决策、依法决策、科学决策的要 求。二是执行机构体现专业性。我们把工程投资组设在计划 部门， 物资采购组设在后勤部门， 宣传促销组设在办公室。后勤部门过去主要服务本级机关，现在我们赋予其行业管理 职能，负责实物资产管理和物资采购监管工作。招标办设在 整顿办，其职能定位最有利于招标规范。三是监督机构保证 独立性。廉政公开监督组设在纪检监察部门，对同级领导班 子及其成员进行监督。省市局主要领导亲自分管审计工作，保证审计部门独立、客观地履行监督职能。重大工程项目由 第三方监理机构进行监督，第三方审计机构进行审计。（二）运作体系建设注重系统性、有效

7、性、严谨性 运作体系包括制度和流程两方面的内容。我们在国家局 规定的制度框架之内，全面开展了制度 “废、改、立 ”工作。 省局现有 “两项工作 ”制度75项，包括工程投资、物资采购、 宣传促销监管制度46项，现代烟草农业建设项目监管制度3项，办事公开民主管理工作制度26项。各市级局现有工程 投资、物资采购和宣传促销监管制度282项，办事公开民主 管理制度127项，构建了较为完整的制度体系。一是制度设计采取自上而下的方法，保证制度的系统 性。先定制度目录及子目录，再对制度进行 “废、改、立 ”， 最后统一会审、汇编成册，保证了制度体系的层次性和制度 之间的协调性。省公司在物资采购管理办法之下，分

8、别 制订了卷烟物流物资采购管理细则、烟叶配套物资采购管理 细则和供应商管理办法。市公司在省公司搭建的制度框架 内，结合实际制订实施细则，兼顾了制度的一致性与地区的 差异性。二是流程设计突出内控机制建设，保证制度的有效性。 我们按照财政部2008年颁布的企业内部控制基本规范 ， 全面梳理了项目运作流程， 并针对各流程环节的潜在风险，建立了公开机制和内控机制。其中工程投资、物资采购和宣 传促销项目监管系统设立了3个总流程、24个子流程。现代 烟草农业建设项目监管系统设立了1个总流程和13个子流 程，基本实现了全方位、 全过程监管。 制度体系初步建立后，内部审计机构对内部控制有效性进行评价， 形成了

9、持续改进 的良性机制。三是制度管理有章可循，保证制度的严谨性。我们依据 国务院颁布的规章制度程序条例 ，制订了规章制度制 订及管理办法 。依据这一办法， 所有制度出台必须 “过三关 ”： 第一实行开门立法，所有制度都必须经过相关部门集体会 审，必要时还要征求基层和职工意见。第二实行归口管理，所有制度都要经过法规部门的合法性审查，必要时还要征求 法律顾问的意见。第三规范审批管理，所有制度都要经过管 委会或局长、经理办公会审定，并由主要领导签发。（三）督查体系建设做到 “三个到位 ” 为了使组织体系、运作体系发挥出应有的作用，我们建 立了 “两项工作 ”督查体系，力争做到 “三个到位 ”。一是做到

10、公开透明到位。我们建立全省系统办事公开民 主管理网站，与项目管理监督信息系统设置的21个公开节 点对接。公开面向本单位全体干部职工，时限为35个工作日。日常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性 工作随时公开， 事关全局、 职工利益和群众普遍关心的事项， 实行决策前后和实施过程动态公开。同时，建立公示栏、触 摸屏、座谈会等形式的公开载体，成立职代会，职工代表参 与各级管理委员会决策。二是做到各项监督到位。我们在工程投资、物资采购和 宣传促销项目监管流程中，设置了17个纪检监察监督点，19个审计监督点，4个法律法规监督点；在现代烟草农业基 础设施项目监管流程中，设置了6个纪检监察监督点，6个

11、 审计监督点，2个法律法规监督点。流程运行到监督环节，未经监督部门签署意见，无法进入下一个环节。严格规范项 目实施过程的动态监管，实行投资项目定期上报制度。项目 开工后，市级公司每两个月向省局（公司）项目主管部门书 面报告一次项目建设进度及投资完成情况。省局（公司）每 半年对各单位执行定期报告情况进行通报。三是做到考核问责到位。 问责以陕西省烟草专卖局 （公 司）行政问责制暂行办法等3个文件为依据，采取通报批 评、诫勉谈话、行政处分等方式， 既明确了职能部门的责任， 又明确了监管部门的责任；既明确规定应该怎么办，又明确 违反规定该怎么处理，使管理形成闭环。省局（公司）制订 了“两项工作 ”考核

12、办法，纳入市级局（公司）领导工作业绩 考核范畴，作为减分项计算。在1000分值考核中，最多扣 减30分，与安全工作考核分值相当。三、运行操作统筹解决 “四个问题 ”在运行操作中，我们紧紧围绕规范、质量、效率等核心要素，探索解决好以下四个问题：（一）如何解决化整为零、规避招标的问题 国家局姜成康局长明确提出： “凡是规定要求招标的项 目都必须进行招标， 决不允许以任何理由规避招标。 ”为了落 实这一要求，预防和解决化整为零、规避招标问题，我们重 点把好以下三个关口。一是严把项目计划与预算审查关。按照行业现行管理制 度，项目建设必须报计划、报预算。我们要求计划部门对项 目内容和投资概算严格把关，财

13、务部门对项目预算严格把 关，两个部门相互印证，力求把拆分项目的行为避免在计划 和预算审批环节。二是严把项目备案审查关。省局（公司）对市级局（公 司）审批权限范围内的项目实行备案制度，对所有备案项目 进行严格审查，并与计划和预算相印证。同时，对备案制度 执行情况进行定期检查通报，严禁不报备就自行实施。三是严把实施方式审查关。对项目实施方式进行严格审 批管理与监督控制。需求部门在提出项目申请时一并上报实 施方式，凡符合条件可不实施公开招标的项目，都要有可靠 依据和过硬理由，经招标投标领导小组初审，送廉政公开监 督组审查，再由管委会审议决策。通过以上三个环节层层把关，我们有效解决了化整为 零、规避招

14、标的问题。2011年全省行业项目计划金额为9.61亿元，拟公开招标项目金额为8.06亿元，占总金额的比例为83.9%。1-8月已实施各类项目金额为5.31亿元，公开招标项 目金额为4.44亿元，占总金额的比例为83.7%；其中烟用物 资公开招标比例为91.7%。凡是符合招标条件的项目全部实 行了公开招标。（二）如何解决暗箱操作、串标围标的问题 为了保证招标的公开、公平与公正，我们着力抓好以下 四个环节的监管：一是保证招标代理公司与评标专家抽取的随机性。2009年，省公司从省发改委公布的甲级招标代理公司备案名录 中，通过规范运作方式，甄选了10家招标代理公司。省、 市两级公司需要委托招标时，由招

15、标执行机构在10家代理 公司中随机抽取。 评标专家也由招标办组织，在烟草行业评 标专家库或政府相关部门确定的专家库中随机抽取，由廉政 公开监督组现场监督和书面认可，使投标人与代理公司、评 标专家串通的机率大大减少。二是保证供应商竞争的广泛性。招标制度规定至少选择 一家报刊和一个网站发布招标公告，我们在实际操作中尽量 选择数量更多、受众更广、更有专业影响的媒体发布招标公 告。在公开招标过程中，注重借鉴邀请招标的长处，在面向 社会发布招标公告的同时，还面向有实力的特定供应商群体 发布招标信息。三是保证评标的公正性。招标投标法和行业招标制度都 规定了公平公正条款，但是具体怎么操作，存在很大的自由 裁

16、量空间。鉴于此，我们对招标代理公司和评标专家委托而 不放任，招标前组织相关部门对招标文件进行集体会审，防 止出现针对个别供应商“量身定制 ”的条款。评标过程中，廉 政公开监督组对评委打分进行逐一核对，发现评分不当，当 即提出意见，现场纠正。评标结束后，所有痕迹资料都封存 备查，并由廉政公开监督组对评标委员会及评委工作进行评 价。四是保证拦标价、评标专家、投标人信息的保密性。如 果投标人不掌握拦标价、评标专家、投标人等机密信息，就 无从舞弊。我们制订了最严格的保密措施，由专人确定拦标 价并封口，专人保管，开标时现场拆封。评标专家在评标前24小时内随机抽取，开标前相互隔离，并上交通讯工具。为 了避

17、免招标代理公司与供应商串通，我们对招标代理公司开 展监督评议，实行动态管理，每两年更新一次。2010年依据 监督和评议结果，清退了1家招标代理公司。（三）如何兼顾规范与质量招标是一种 “书面对书面 ”的买卖活动，容易出现供应商 低价竞标，然后偷工减料、以次充好的现象。为了解决这一 问题，我们着重抓好四个环节的管理。一是严格供应商管理。依据省公司制订的供应商管理制 度，省、市两级公司对各类供应商的资质和信誉进行审核考 察，分别建立烟用物资、物流设备、办公用品等物资供应商 目录，逐一建立档案，定期开展评估，形成淘汰机制，凡在 质量、服务与价格方面出现严重问题的，坚决予以清退。二是推行实物现场招标。

18、针对招标过程中，难以对实物 质量进行评价的问题，我们探索推行实物现场招标。比如，今年上半年在密集烤房全省统一招标过程中，我们让各家供 应商提供了12座密集烤房，在招标现场进行技术检测，包 括用游标卡尺和铁锤对钢材厚度和硬度进行测试，并在测试 后交付当地烟农试用，依据试用效果进行测试评价，最后再 评标选定供应商。三是严格标书与合同管理。我们要求，标书与合同文本 要详细规定质量技术与服务条款。在制定标书时力求做到招 标需求精确到位。标书完成后，必须经过廉政公开监督组审 核。合同文本必须经法律顾问审核与法规、财务、审计部门 会签。合同变更必须进行审计，并履行审批程序。四是严格招标后管理。在工程项目实施过程中，我们通 过招标方式确定第三方监理公司对施工方进行监督，同时对 监理公司进行再监督。商洛市公司还实行了监理和建设单位 “双驻工地 ”制度，共把质量监督关。工程决算审计我们委托 第三方审计机构进行。工程完工后，我们严格按照 “谁审批、 谁验收”的原则组织验收， 省公司审批的项目一般不委托市公 司自行验收。宝鸡市公司还聘请了水利、道路、测绘等领域 专家，参与烟叶基础设施项目验收。大宗物资采购项目邀请 有相应资质的质量监督