最低生活保障制度

1、1第十四章：最低社会保障第十四章：最低社会保障 （社会救助）（社会救助） 湖北医药学院保险学教研室湖北医药学院保险学教研室曾映雪曾映雪 2教学目的要求：教学目的要求： 掌握社会救助的特点与功能以及社掌握社会救助的特点与功能以及社会救助的对象会救助的对象 了解我国社会救助体系了解我国社会救助体系 理解社会救助对反贫困的意义理解社会救助对反贫困的意义 掌握社会救助基金的筹集和使用掌握社会救助基金的筹集和使用 了解社会救助管理。了解社会救助管理。 3本章主要内容：本章主要内容： 社会救助概述社会救助概述 社会救助与反贫困社会救助与反贫困 社会救助体系社会救助体系 社会救助标准的确定社会救助标准的确定

2、 社会救助基金的筹集和使用社会救助基金的筹集和使用 社会救助管理社会救助管理 4本章重点难点：本章重点难点： 重点：重点：社会救助的功能及对象，社社会救助的功能及对象，社会救助基金的筹集和使用会救助基金的筹集和使用 难点：难点：社会救助标准的确定社会救助标准的确定5第一节第一节 社会救助概述社会救助概述中国的城乡中国的城乡最低生活保障制度（社会救最低生活保障制度（社会救助制度，助制度，Scheme of Social AssistanceScheme of Social Assistance）在整个社会保障体系中，将成为一项基在整个社会保障体系中，将成为一项基本的国家制度。本的国家制度。6一、

3、最低社会保障的定义及其特点一、最低社会保障的定义及其特点 1 1、定义：、定义：社会救助是现代国家中社会救助是现代国家中得到立法保障的基本公民权利之一，得到立法保障的基本公民权利之一，是指当公民难以维持是指当公民难以维持最低生活水平最低生活水平时时，由国家和社会按照，由国家和社会按照法定的程序法定的程序和和标标准准向其提供保证其向其提供保证其最低生活需求的物最低生活需求的物质援助质援助的社会保障制度。的社会保障制度。 涉及最低生活水平确定问题。涉及最低生活水平确定问题。 7 在当前中国的工作实践中通常的作法是：在当前中国的工作实践中通常的作法是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一根据维持最起

4、码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，条最低生活保障线，每一个公民，当其收每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。因此在中国，社会救助制度也被称救助。因此在中国，社会救助制度也被称为为“最低生活保障制度最低生活保障制度”（SchemeScheme of of Minimum Standard of LivingMinimum Standard of Living）。）。82 2、最低生活保障制

5、度的特点、最低生活保障制度的特点： 获取最低生活保障或社会救助是公获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。民的一项基本权利。 社会救助或最低生活保障制度的目社会救助或最低生活保障制度的目标是克服标是克服现实中的贫困问题现实中的贫困问题 。然而，然而，什么是贫困？什么是贫困？9关于贫困的定义：关于贫困的定义：第一、将第一、将“贫困贫困”定义为定义为“缺乏说缺乏说”：其代表人物其代表人物有：美国的雷诺兹、英国的汤森和奥本海墨等。有：美国的雷诺兹、英国的汤森和奥本海墨等。他们认为贫困是由于他们认为贫困是由于“收入不足收入不足”、“资源不足资源不足”或或“匮乏匮乏”等。等。第二、将贫困定义为第

6、二、将贫困定义为“机会说机会说”或或“排斥说。排斥说。”其其代表人物主要有英国的奥本海墨和欧共体委员会代表人物主要有英国的奥本海墨和欧共体委员会。他们认为贫困是。他们认为贫困是“机会被剥夺机会被剥夺”和和“社会排斥社会排斥”。认为。认为“贫困应该理解为个人、家庭和群体的贫困应该理解为个人、家庭和群体的资源（物资的、文化的和社会的）如此有限以至资源（物资的、文化的和社会的）如此有限以至他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式之外。度的生活方式之外。”10第三、将贫困定义为第三、将贫困定义为“能力说能力说” 这也是在这也是在“缺乏说缺乏说”基

7、础上的深入基础上的深入探讨。世界银行曾将贫困定义为探讨。世界银行曾将贫困定义为“缺少达到最低生活水准的能力。缺少达到最低生活水准的能力。”这一界定比较偏向致贫原因的内在这一界定比较偏向致贫原因的内在性、主观性和主动性，贫困是由于性、主观性和主动性，贫困是由于自身缺乏能力造成的。自身缺乏能力造成的。11贫困的定义用图表示：贫困的定义用图表示：贫贫 困困 资源缺乏（汤森）资源缺乏（汤森） 收入不足（雷诺兹）收入不足（雷诺兹） 全面匮乏（全面匮乏（奥本海墨）奥本海墨） 缺乏能力缺乏能力群群 体体 缺乏机会缺乏机会 注：整个大圆表示的是贫困群体。白色部分表示对贫困的狭义表示（如雷诺兹的注：整个大圆表示

8、的是贫困群体。白色部分表示对贫困的狭义表示（如雷诺兹的定义）；白色和浅灰色是中性定义（如汤森的定义）；整个白色、浅灰色和深灰色是定义）；白色和浅灰色是中性定义（如汤森的定义）；整个白色、浅灰色和深灰色是广义的解释（如奥本海墨的定义）。竖线把大圆分为两个部分，右边丧失劳动能力的广义的解释（如奥本海墨的定义）。竖线把大圆分为两个部分，右边丧失劳动能力的那一部分贫困群体，左边表示缺乏机会的那部分贫困群体。那一部分贫困群体，左边表示缺乏机会的那部分贫困群体。 12对贫困的解释：能力与素质说对贫困的解释：能力与素质说 受受身体因素身体因素所限制的工作能力所限制的工作能力 受受教育程度教育程度所限制的工作

9、能力所限制的工作能力 受受自然环境自然环境所限制的工作能力所限制的工作能力13对贫困的解释：社会排斥说对贫困的解释：社会排斥说 政治代表性的低下政治代表性的低下 偏见与社会的歧视偏见与社会的歧视 医疗服务机会缺乏医疗服务机会缺乏 享受教育机会缺乏享受教育机会缺乏 权益保护程度低下权益保护程度低下 谋生机遇严重缺乏谋生机遇严重缺乏14对贫困的解释：贫困文化说对贫困的解释：贫困文化说 社会支持网络薄弱社会支持网络薄弱 家庭机制开始解体家庭机制开始解体 无望悲观心情心态无望悲观心情心态 社区文化生活改变社区文化生活改变 高危行为群体出现高危行为群体出现 依赖心理依赖行为依赖心理依赖行为15对贫困的解

10、释：贫困陷阱说对贫困的解释：贫困陷阱说教育程度教育程度社会保护网络社会保护网络工作技能工作技能身心健康身心健康公共物品的获得公共物品的获得社会权益社会权益16中国弱势群体分析：中国弱势群体分析：1、下岗工人（七千万）下岗工人（七千万）2、残疾人（、残疾人（4千千8百万）百万）3、慢重病人（、慢重病人（115万）万）4、农村绝对贫困人（、农村绝对贫困人（3000万）万）5、老年贫困（按国际标准计算、老年贫困（按国际标准计算4800万）万）17卖血人群与农村贫困问题卖血人群与农村贫困问题两个调查数据：两个调查数据： 根据一个对根据一个对19951995年以前卖血的人群调查，其年以前卖血的人群调查，

11、其中中HIVHIV感染率为感染率为12.5%12.5%。这个调查包括了。这个调查包括了1010个个县，总人口为县，总人口为7 7千万。这些县的单采浆活动发千万。这些县的单采浆活动发生于生于1992199219951995年。另外一个在年。另外一个在 1999 1999所做的所做的一个县内一个县内210210名卖血者调查发现其感染率为名卖血者调查发现其感染率为25.9% . 25.9% . 中国第二次申请全球基金报告数字中国第二次申请全球基金报告数字在全国局部卖血者中，河北省卖血人群中的在全国局部卖血者中，河北省卖血人群中的HIVHIV流行率为流行率为 18-40% 18-40% 湖北是湖北是4

12、 41010，湖南，湖南是是2-6%, 2-6%, 安徽是安徽是15%15%, , 陕西是陕西是1.6-3.9%1.6-3.9%, , 山西山西是是1-5.5% 1-5.5% 18导致新贫困的原因：导致新贫困的原因： 经济体制转轨和结构调整是形成新经济体制转轨和结构调整是形成新贫困人口的重要原因；贫困人口的重要原因； 部分企业效益不好是导致贫困的重部分企业效益不好是导致贫困的重要原因；要原因； 社会保障制度改革滞后。社会保障制度改革滞后。19根据上述学者的分析和贫困实例分析根据上述学者的分析和贫困实例分析，可以把贫困定义理解为三个层面：，可以把贫困定义理解为三个层面：第一、第一、贫困是一种社会

13、上贫困是一种社会上客观存在的生活客观存在的生活状况状况；第二、第二、贫困是一种社会上贫困是一种社会上普遍公认的社会普遍公认的社会评价评价；第三、第三、贫困是一种由贫困是一种由社会政策造成的社会政策造成的社会社会后果。用图表示：后果。用图表示： 20贫困贫困一种社会评价一种社会评价一种生活状况一种生活状况一种政策后果一种政策后果社会普遍公认社会普遍公认社会客观存在社会客观存在社会政策后果社会政策后果落后落后困难困难最低最低起码起码 综上所述，在中国克服贫困的关键是建立最低生活保障制综上所述，在中国克服贫困的关键是建立最低生活保障制度，给贫困人口以扶助与必要的手段、能力和机会，以帮助度，给贫困人口

14、以扶助与必要的手段、能力和机会，以帮助其铲除贫困的根源。因此，社会救助一般会有一套称为其铲除贫困的根源。因此，社会救助一般会有一套称为“家家庭经济情况调查庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，这包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区收入状况，这包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。在社会保障理论界，社会救助也常常被称证明、政府批准。在社会保障理论界，社会救助也常常被称为为“须经家庭经济调查的保障制度（须经家庭经济调查的保障制度（Means-tested Programs）”。21 它既体现了人道主义精神，它它既体现

15、了人道主义精神，它不不问致贫原因问致贫原因，只看受助者是否真实贫，只看受助者是否真实贫困；也困；也没有别的什么资格限定没有别的什么资格限定。它是。它是社会保障制度中的最后一道安全网，社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。时处于无助的困境。 3 3、社会救助或最低生活保障制度提、社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。物，目的是在公平与效率之间寻求适度。22二、社会救助的特点、功能与原则二、社会救助的特点、功能与原则（一）社会

16、救助的特点：（一）社会救助的特点： 社会救助对象的选择性。社会救助对象的选择性。 资金来源和给付的单向性。资金来源和给付的单向性。 救助标准的低层次性。救助标准的低层次性。 救助时限的短期性。救助时限的短期性。 贫困线划定的相对性。贫困线划定的相对性。23（二）社会救助的功能（二）社会救助的功能 社会救助可以有效保证低收入者的基本社会救助可以有效保证低收入者的基本生活；生活； 防止两极分化，维持效率与公平的基本防止两极分化，维持效率与公平的基本协调，从而避免因社会矛盾激化引起的协调，从而避免因社会矛盾激化引起的动荡；动荡； 为经济持续健康发展创造稳定的社会环为经济持续健康发展创造稳定的社会环境

17、，这不仅是发展市场经济必不可少的境，这不仅是发展市场经济必不可少的社会政策，也是社会走向共同富裕和不社会政策，也是社会走向共同富裕和不断进步的重要标志。断进步的重要标志。 24（二）最低生活保障制度的功能、目（二）最低生活保障制度的功能、目标和原则标和原则 1 1、最低生活保障的功能。、最低生活保障的功能。第一、便于实现再分配效应关系；第一、便于实现再分配效应关系；第二、通过再分配手段解救贫困；第二、通过再分配手段解救贫困；第三、缩小社会成员之间的收入差距。第三、缩小社会成员之间的收入差距。2 2、最低生活保障制度建立的目标。、最低生活保障制度建立的目标。克服现实中的贫困问题，稳定社会。克服现

18、实中的贫困问题，稳定社会。 25（三）（三）最低生活保障制度建立的原则最低生活保障制度建立的原则保障保障最低生活需求最低生活需求的原则；的原则；普遍性普遍性原则；原则；法制化法制化原则；原则；维护个人尊严维护个人尊严的原则。的原则。 26三、社会救助的对象三、社会救助的对象 社会救助的对象可划分为：社会救助的对象可划分为： 无依无靠又没有生活来源的公民。无依无靠又没有生活来源的公民。 突发性灾害造成的生活一时困难的公突发性灾害造成的生活一时困难的公民。民。 有收入来源，但生活水平低于或相当有收入来源，但生活水平低于或相当于国家法定最低生活标准的公民。于国家法定最低生活标准的公民。27依据具体的

19、公民群体，社会救依据具体的公民群体，社会救助的对象可划分为：助的对象可划分为： 儿童救助；儿童救助； 老人救助；老人救助； 残疾人救助；残疾人救助； 失业者救助；失业者救助； 病患者救助；病患者救助； 遭受灾难者救助。遭受灾难者救助。28社会救助还可按地区划分对象：社会救助还可按地区划分对象： 按人口平均的收入低于某一基本生按人口平均的收入低于某一基本生活水平的地区，往往被列为贫困地活水平的地区，往往被列为贫困地区。区。 我国人均纯收入全年不到我国人均纯收入全年不到200200元的县元的县，被列为扶贫县，国家给予社会救，被列为扶贫县，国家给予社会救助。助。 29第二节第二节 社会救助与反贫困社

20、会救助与反贫困（一）贫困的成因（一）贫困的成因 家庭实际收入与贫困程度高度相关，而实家庭实际收入与贫困程度高度相关，而实际收入的多少又受下列因素影响：际收入的多少又受下列因素影响： 家庭获得就业和生产资料；家庭获得就业和生产资料； 就业机会少和就业能力低；就业机会少和就业能力低； 抚养负担和赡养负担重；抚养负担和赡养负担重； 抗风险能力低，突发事件造成收入下降；抗风险能力低，突发事件造成收入下降； 社会地位低；社会地位低； 生产和生活环境恶劣。生产和生活环境恶劣。二、贫困的成因与贫困的恶性循环二、贫困的成因与贫困的恶性循环30（二）贫困的恶性循环（二）贫困的恶性循环 贫困贫困是社会的一种病态，

21、导致贫困的诸多因是社会的一种病态，导致贫困的诸多因素经常是相互叠加、相互联动和互为因果的素经常是相互叠加、相互联动和互为因果的，往往使得贫困者处于一种越陷越深的境地，往往使得贫困者处于一种越陷越深的境地，即贫困的恶性循环。，即贫困的恶性循环。 贫困的恶性循环模式表现为：贫困的恶性循环模式表现为： 低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们只能进入低收入职业，处于低的社会地位上只能进入低收入职业，处于低的社会地位上 低收入的职业和低社会地位使他们更为贫困低收入的职业和低社会地位使他们更为贫困31三、反贫困的重要意义与实现途三、反贫困的重要意义与实现途径径（一）反

22、贫困的重要意义（一）反贫困的重要意义 首先，消除贫困会使整个社会原来首先，消除贫困会使整个社会原来处于处于闲置状态的劳动力闲置状态的劳动力变成变成创造财创造财富、促进经济增长的人力资源富、促进经济增长的人力资源。 其次，消除贫困有利于缓和社会矛其次，消除贫困有利于缓和社会矛盾，为市场经济发展提供一个稳定盾，为市场经济发展提供一个稳定的社会、政治环境。的社会、政治环境。32（二）消除贫困的途径（二）消除贫困的途径 贫困的消除必须借助于贫困的消除必须借助于政府政府明智而适明智而适当的当的社会经济政策社会经济政策，以影响经济增长，以影响经济增长和收入分配的格局。和收入分配的格局。 获得获得赚钱的机会

23、赚钱的机会和提高和提高对机会的反应对机会的反应能力能力。 从从产业政策产业政策角度实施的反贫困战略。角度实施的反贫困战略。 劳动力流动劳动力流动与反贫困与反贫困33第三节第三节 社会救助体系社会救助体系一、社会救助体系的分类一、社会救助体系的分类 社会救助制度的体系分类较为繁杂。社会救助制度的体系分类较为繁杂。从国外的实践来看，常用的分类方法从国外的实践来看，常用的分类方法有三种：有三种：34社会救助体系的分类：社会救助体系的分类： 按救助主体与救助对象按救助主体与救助对象相结合的标相结合的标准来进行分类，大致分为公共援助准来进行分类，大致分为公共援助和低收入家庭补助。和低收入家庭补助。 按照

24、社会按照社会救济项目支付方式救济项目支付方式的不同的不同分为现金救助和实物救助两大类。分为现金救助和实物救助两大类。 按照社会按照社会救助项目和措施的性质救助项目和措施的性质与与用途相结合的标准，大致分为救助用途相结合的标准，大致分为救助类项目和预防性项目两大类。类项目和预防性项目两大类。35 此外根据社会救助的不同区域范围，可此外根据社会救助的不同区域范围，可以划分为城市社会救助和农村社会救助以划分为城市社会救助和农村社会救助。 从贫困救助的事故范围从贫困救助的事故范围来分类，大致可来分类，大致可分为分为自然灾害致贫自然灾害致贫救助和救助和非自然灾害致非自然灾害致贫贫救助；救助； 从贫困群体

25、的分布从贫困群体的分布进行分类可以分为进行分类可以分为贫贫困地区困地区救助和救助和贫困家庭贫困家庭救助；救助； 从支付时间长短从支付时间长短方面划分为方面划分为长期长期救助和救助和临时临时救助等。救助等。 36二、中国社会救助体系二、中国社会救助体系 中国社会救助体系包括：中国社会救助体系包括： 贫困救济贫困救济 救灾救灾 扶贫等扶贫等 37（一）救灾（一）救灾 针对自然灾害的社会救助又称针对自然灾害的社会救助又称“救灾救灾”。是指国家和社会对因自然灾害造成生存危是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾

26、难和危险境地最低生活水平并使其脱离灾难和危险境地的一种社会救助制度。的一种社会救助制度。1 1、自然灾害主要分为以下几种类型：、自然灾害主要分为以下几种类型： （1 1）气象灾害；（）气象灾害；（2 2）地质灾害；（）地质灾害；（3 3）地）地貌灾害；（貌灾害；（4 4）水文灾害，；（）水文灾害，；（5 5）生物灾）生物灾害，如病虫害、鼠疫等；此外，还有森林害，如病虫害、鼠疫等；此外，还有森林火灾等。火灾等。382 2、救灾的对象与内容、救灾的对象与内容 自然灾害的社会救助的对象是遭受自然灾自然灾害的社会救助的对象是遭受自然灾害侵袭而遭受损害的灾区及其灾民。害侵袭而遭受损害的灾区及其灾民。 救

27、灾有广义和狭义之分。救灾有广义和狭义之分。 广义的救灾包括广义的救灾包括报灾、核灾、灾后救助报灾、核灾、灾后救助等等全过程及其内容；全过程及其内容； 狭义上的救灾仅指对狭义上的救灾仅指对灾民的生活与生产中灾民的生活与生产中的困难的困难给予救助。给予救助。 39（二）农村扶贫（二）农村扶贫 1 1、扶贫的对象、扶贫的对象 扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。其

28、尽早脱贫。 2 2、扶贫战略与途径、扶贫战略与途径 从从19811981年起，国家就有计划地开展了年起，国家就有计划地开展了“反贫困反贫困”的的工作。工作。19841984年，中共中央，国务院专门发出了年，中共中央，国务院专门发出了关关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知。19941994年又年又制定和实施了制定和实施了国家扶贫攻坚计划（国家扶贫攻坚计划（1994-20001994-2000年）年） 扶贫的扶贫的途径途径，可分为救助式扶贫和开发式扶贫两大，可分为救助式扶贫和开发式扶贫两大类。类。 40（三）农村五保供养制度（三）农村五保供养制度 农村五保工作是农村社

29、会救助工作的主要内农村五保工作是农村社会救助工作的主要内容之一，它保障的是农村最需要国家和社会容之一，它保障的是农村最需要国家和社会给予帮助的无依无靠的老年人、残疾人和未给予帮助的无依无靠的老年人、残疾人和未成年人成年人 1 1、 “ “五保五保”指的是：指的是：保吃、保穿、保住、保吃、保穿、保住、保医、保葬。此外，对孤儿还有保教育的内保医、保葬。此外，对孤儿还有保教育的内容。容。 2 2、享受五保的条件。、享受五保的条件。享受五保的人，必须是享受五保的人，必须是无法定抚养人、无正常的劳动能力、无正常无法定抚养人、无正常的劳动能力、无正常生活经济来源的老人、残疾人和未成年的孤生活经济来源的老人

30、、残疾人和未成年的孤儿。儿。 41（四）城市居民最低生活保障（四）城市居民最低生活保障 我国的城市居民最低生活保障制度，我国的城市居民最低生活保障制度，是政府对家庭人均收入低于最低生活是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口进行救助的保障标准的城市贫困人口进行救助的一种新型社会救济制度。一种新型社会救济制度。42第四节第四节 社会救助标准的确定社会救助标准的确定一、最低生活水平的涵义一、最低生活水平的涵义（一）绝对贫困的内涵（一）绝对贫困的内涵 绝对贫困又称绝对贫困又称生存贫困生存贫困，是指在特定的社会，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳生产方式和生活方式下，

31、个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁。它是从绝生存需要，生命的延续受到威胁。它是从绝对客观的物质指标去测量贫困的，在此意义对客观的物质指标去测量贫困的，在此意义上，上，绝对贫困是指缺少达到最低生活水准的绝对贫困是指缺少达到最低生活水准的能力或低于最低生活水准的生活状况。能力或低于最低生活水准的生活状况。43（二）相对贫困的内涵（二）相对贫困的内涵 相对贫困相对贫困一方面指由于一方面指由于社会经济发展，贫困社会经济发展，贫困线不断提高线不断提高而产生的贫困；另一方面指同一而产生的贫困；另一方面指同一时期，由于不同

32、地区之间、各个社会阶层之时期，由于不同地区之间、各个社会阶层之间和各阶层内部不同成员之间的间和各阶层内部不同成员之间的收入差别收入差别而而产生的贫困。产生的贫困。 换言之，相对贫困是指在国民收入的总额中换言之，相对贫困是指在国民收入的总额中，有一组人口所占份额相对处于最低水平、，有一组人口所占份额相对处于最低水平、生活水平也处于最低层次的这部分人的生活生活水平也处于最低层次的这部分人的生活状况。状况。相对贫困测量的是财富或收入在不同相对贫困测量的是财富或收入在不同社会阶层、社会群体之间的分配。社会阶层、社会群体之间的分配。44二、贫困线的划定二、贫困线的划定 “贫困线贫困线”亦称最低生活水平线

33、或亦称最低生活水平线或最低收入保障线。最低收入保障线。 从社会政策的角度分析，亦称为最从社会政策的角度分析，亦称为最低生活保障线。低生活保障线。 贫困线分为贫困线分为绝对贫困线绝对贫困线与与相对贫困相对贫困线线两种两种45 最低生活保障线：即最低生活保障线：即最低生活保证线最低生活保证线或或最低生活需要线最低生活需要线。在西方被称之为：。在西方被称之为：“贫困线贫困线”或或“低收入水平低收入水平”。也叫最低。也叫最低生活保障标准。生活保障标准。最低生活标准最低生活标准指在社会指在社会发展的某一时期内，由政府制定的，与发展的某一时期内，由政府制定的，与社会经济发展相适应的，衣、食、住、社会经济发

34、展相适应的，衣、食、住、行等方面维持一个人生存的最低限度的行等方面维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。基本生活标准。西方社会关于最低生活保障线的表述方式西方社会关于最低生活保障线的表述方式：46（一）绝对贫困线的划定（一）绝对贫困线的划定 1 1、划定绝对贫困线的方法、划定绝对贫困线的方法 （1 1）标准家庭开支预算法。）标准家庭开支预算法。 （2 2）基本需求法。）基本需求法。472 2、我国绝对贫困线测算的情、我国绝对贫困线测算的情况况 中国国家统计局中国国家统计局19851985年用下列方法首次年用下列方法首次测算我国农村的绝对贫困线：测算我国农村的绝对贫困线： （1 1）确定最低热

35、量摄入量。）确定最低热量摄入量。 （2 2）选定基本食品消费项目及其最低消）选定基本食品消费项目及其最低消费量。费量。 （3 3）确定食品支出所占农村居民生活消）确定食品支出所占农村居民生活消费的比重。费的比重。 （4 4）最后算出贫困线。）最后算出贫困线。 48（二）相对贫困线的划定（二）相对贫困线的划定 相对贫困线相对贫困线是相对于同一社会其他成员的是相对于同一社会其他成员的生活水平而言，有一部分人处于社会生活生活水平而言，有一部分人处于社会生活水准的最下层。水准的最下层。相对贫困标准属于经济范相对贫困标准属于经济范畴畴，它是由社会经济发展的不平衡和国民它是由社会经济发展的不平衡和国民收入

36、分配不均等引起的。收入分配不均等引起的。相对贫困线测度相对贫困线测度的是财富或收入在不同的社会阶层、社会的是财富或收入在不同的社会阶层、社会群体之间的分配差距。群体之间的分配差距。 49“相对贫困线相对贫困线”。 即把人们的贫困看作相对的，依照收入相即把人们的贫困看作相对的，依照收入相对差距标准来划分，将相对于家庭收入中位数的一定比例（对差距标准来划分，将相对于家庭收入中位数的一定比例（50）收入额定为）收入额定为“贫困线贫困线”，处于中位线以下就视为贫困，处于中位线以下就视为贫困。这种确定方法，贫困者的比例是不变的，仅仅是。这种确定方法，贫困者的比例是不变的，仅仅是“贫困线贫困线”随着收入的

37、增减而发生变化。因此，随着收入的增减而发生变化。因此，“相对贫困线相对贫困线”实际实际上只反映人们收入的不平衡状况，而不反映贫困程度。上只反映人们收入的不平衡状况，而不反映贫困程度。 贫困线随收入增减而上升或贫困线随收入增减而上升或 下降，变化的是贫困线。下降，变化的是贫困线。 相对于家庭收入中位数的一定比相对于家庭收入中位数的一定比 例低于收入额（例低于收入额（50）为贫困线）为贫困线 贫困者比例不变。贫困者比例不变。 501 1、采用相对贫困线研究贫困问题、采用相对贫困线研究贫困问题的重要意义的重要意义 相对贫困测量的是在相比较的意义上相对贫困测量的是在相比较的意义上全部人口中有一部分处于

38、全部人口中有一部分处于收入底层收入底层的的状况。状况。 有助于制定有助于制定适度适度的贫困标准。的贫困标准。 有利于进行有利于进行国际国际间关于贫困的间关于贫困的测量、测量、比较和汇总比较和汇总。51 （1 1）以人们的收入状况来计算。）以人们的收入状况来计算。这种方法这种方法采用较广，英、美、德等国采用此方法。这种采用较广，英、美、德等国采用此方法。这种计算方法把一定量商品的消费水平考虑在内。计算方法把一定量商品的消费水平考虑在内。公式为：公式为：“贫困线贫困线”d d适量的饮食价值。适量的饮食价值。d d：指较低收入层：指较低收入层全部支出全部支出与与饮食支出饮食支出的比率。的比率。3 3

39、、西方国家对、西方国家对“贫困线贫困线”的计算方的计算方法，一般有三种：法，一般有三种： （2 2）以人们基本所需的物品与劳务来计算。）以人们基本所需的物品与劳务来计算。如人如人们应摄取多少热量、蛋白质，人们的住房需求，赡养们应摄取多少热量、蛋白质，人们的住房需求，赡养系数，教育卫生等基本需要。系数，教育卫生等基本需要。52 恩斯特恩斯特. .恩格尔（恩格尔（1821182118861886）为）为1919世纪德国著世纪德国著名的统计学家。他在对英、法、德、比利时等国名的统计学家。他在对英、法、德、比利时等国工人家庭收支（预算）研究的基础上得出一个定工人家庭收支（预算）研究的基础上得出一个定律

40、：律：随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例会越来越小；反之，收入越少，方面的支出比例会越来越小；反之，收入越少，用于食品方面支出的比例就会越来越大。这就是用于食品方面支出的比例就会越来越大。这就是著名的恩格尔定律。著名的恩格尔定律。若把这一定律用作具体分析若把这一定律用作具体分析的系数，则称作恩格尔系数。用公式表示为：的系数，则称作恩格尔系数。用公式表示为： 恩格尔系数（食品支出总额恩格尔系数（食品支出总额/ /家庭或个人消费家庭或个人消费支出总额）支出总额）100100（3 3）根据恩格尔系数来计算）根据恩格尔系数来计算53 恩格尔系数被

41、国际上权威地作为衡量一个家庭或国家的生恩格尔系数被国际上权威地作为衡量一个家庭或国家的生活水平高低的重要指标。一般来说，恩格尔系数越小，生活越活水平高低的重要指标。一般来说，恩格尔系数越小，生活越富裕；反之越贫穷，甚至贫困。联合国根据恩格尔系数确定划富裕；反之越贫穷，甚至贫困。联合国根据恩格尔系数确定划分贫富的标准，分贫富的标准，恩格尔系数在恩格尔系数在6060以上为绝对贫困；以上为绝对贫困；恩格尔系数在恩格尔系数在50506060为勉强度日；为勉强度日；恩格尔系数在恩格尔系数在40405050为小康水平；为小康水平；恩格尔系数在恩格尔系数在20204040以上为富裕；以上为富裕；恩格尔系数在

42、恩格尔系数在2020以下为最富裕。以下为最富裕。544 4、我国最低生活保障线的确定、我国最低生活保障线的确定（1 1）在最低收入户的各项生活费用支出基础上确定。）在最低收入户的各项生活费用支出基础上确定。（2 2）以维持生活所必需的基本生活资料的价值量确定）以维持生活所必需的基本生活资料的价值量确定。（3 3）用最低食物支出和恩格尔系数确定。）用最低食物支出和恩格尔系数确定。 公式为：基本生活需要线公式为：基本生活需要线R R最低食品支出最低食品支出 式中：式中：R R为一定比例的最低收入户家庭生活费支出为一定比例的最低收入户家庭生活费支出与食品支出的比率。与食品支出的比率。 55 5 5、

43、在制定最低生活保障标准时、在制定最低生活保障标准时，还需要考虑三个问题：，还需要考虑三个问题： 按照国际惯例，按照国际惯例，有劳动能力有劳动能力的低保对象本的低保对象本人的最低生活保障标准一般相当于人的最低生活保障标准一般相当于没有劳动没有劳动能力能力的对象的三分之二或四分之三。的对象的三分之二或四分之三。 对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准准101020%20%。 优抚对象的生活困难不应该在低保制度中优抚对象的生活困难不应该在低保制度中解决解决56 目前，全国各市、县的保障标准

44、有很大差异，就是一个省或自目前，全国各市、县的保障标准有很大差异，就是一个省或自治区内的各市、县标准也不一样。从整体上看，北京、上海和广东治区内的各市、县标准也不一样。从整体上看，北京、上海和广东省保障标准较高，标准最高的是深圳市省保障标准较高，标准最高的是深圳市319元；标准较低的省份有元；标准较低的省份有贵州、江西和内蒙古等，标准最低的是贵州省的黔西县，标准为贵州、江西和内蒙古等，标准最低的是贵州省的黔西县，标准为78元。元。 36中心城市（城区）保障标准中心城市（城区）保障标准 如下：如下：（单位：元（单位：元/人、月）人、月）北京北京 290 广州广州 300 天津天津 241 南宁南

45、宁 183 石家庄石家庄 182 海口海口 221 太原太原 156 成都成都 156 呼和浩特呼和浩特 143 重庆重庆 169 沈阳沈阳 195 贵阳贵阳 156 长春长春 169 昆明昆明 182 哈尔滨哈尔滨 200 拉萨拉萨 170 上海上海 280 西安西安 156 南京南京 180 兰州兰州 156 杭州杭州 220 西宁西宁 155 合肥合肥 169 银川银川 160 福州福州 200220 乌鲁木齐乌鲁木齐 156 南昌南昌 143 深圳深圳 319 济南济南 208 厦门厦门 265315 郑州郑州 169 宁波宁波 215 武汉武汉 195 青岛青岛 200 长沙长沙 2

46、00 大连大连 221 57三、最低生活保障标准的调整及三、最低生活保障标准的调整及其原则其原则 1 1、分享经济发展成果原则；、分享经济发展成果原则；2 2、与物价挂钩原则。、与物价挂钩原则。58四、申领最低生活保障金的条件四、申领最低生活保障金的条件（对象）（对象）（1 1）无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养）无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民（老民政对象）；人的居民（老民政对象）；（2 2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业；业；（3 3）在职和下岗人员在领取工资或最低工资、最低生）在职和下岗人员在领取工资或最

47、低工资、最低生活费后，以及退休人员领取养老金后，其家庭人均活费后，以及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于当地最低生活保障标准的居民；月收入仍低于当地最低生活保障标准的居民；（4 4）其他家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的）其他家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城乡居民（不包括农村五保对象）；城乡居民（不包括农村五保对象）；（5 5）因突发性自然灾害造成生活一时困难的居民。）因突发性自然灾害造成生活一时困难的居民。59第五节第五节 社会救助基金的筹集和使用社会救助基金的筹集和使用一、社会救助资金的筹集一、社会救助资金的筹集（一）国家财政拨款（一）国家财政拨款 国家财政拨款是社会

48、救助资金来源的主要渠国家财政拨款是社会救助资金来源的主要渠道，它包括中央财政拨款和地方各级财政拨道，它包括中央财政拨款和地方各级财政拨款两种。从趋势上看，地方财政拨发社会救款两种。从趋势上看，地方财政拨发社会救助款的比例有增大的趋势。国家财政拨款区助款的比例有增大的趋势。国家财政拨款区分定期定量救济和临时性、应急性救济两类分定期定量救济和临时性、应急性救济两类，此外，还包括财政扶贫资金。，此外，还包括财政扶贫资金。60（二）社会筹集（二）社会筹集 社会筹集的形式主要有：社会筹集的形式主要有： （1 1）募捐）募捐 （2 2）乡镇统筹，主要指农村由乡镇统一）乡镇统筹，主要指农村由乡镇统一筹集粮款

49、，供养五保户。筹集粮款，供养五保户。 （3 3）扶贫经济实体和社会福利企业享受）扶贫经济实体和社会福利企业享受的免税优惠待遇和利润分成。的免税优惠待遇和利润分成。 （4 4）救灾扶贫互助储金会的储金。）救灾扶贫互助储金会的储金。 61（三）信贷扶贫（三）信贷扶贫 通过金融部门筹集融通资金，发放通过金融部门筹集融通资金，发放低息或贴息优惠贷款，支持贫困地低息或贴息优惠贷款，支持贫困地区经济开放，扶持贫困户发展生产区经济开放，扶持贫困户发展生产（四）国际援助（四）国际援助 国际组织、友好国家、国际友人等国际组织、友好国家、国际友人等向灾区、灾民提供的物质、技术和向灾区、灾民提供的物质、技术和现金方

50、面的援助。现金方面的援助。 62二、社会救助基金的使用原则二、社会救助基金的使用原则 专款专用和重点使用的原则。专款专用和重点使用的原则。 无偿使用和有偿使用相结合。无偿使用和有偿使用相结合。 分散使用与集中使用相结合。分散使用与集中使用相结合。63三、社会救助待遇的支付形式三、社会救助待遇的支付形式（一）根据社会救助的不同救助方式，（一）根据社会救助的不同救助方式，可以分为：可以分为： 紧急救助紧急救助 临时救助临时救助 定期定量救助。定期定量救助。641 1、紧急救助、紧急救助 是指社会救助机构对遭受紧急患难是指社会救助机构对遭受紧急患难事件等原因而陷入生存困境的社会事件等原因而陷入生存困

51、境的社会成员给予的一次性救济。紧急患难成员给予的一次性救济。紧急患难者有三类：自然灾害、社会灾害和者有三类：自然灾害、社会灾害和重大疾病。重大疾病。652 2、临时救助、临时救助 其对象包括：因灾害造成生活困难其对象包括：因灾害造成生活困难者；因病、生育等特殊情况造成无者；因病、生育等特殊情况造成无法维持其基本生活者；春夏荒期的法维持其基本生活者；春夏荒期的缺粮户；冬季缺衣少吃者；经营破缺粮户；冬季缺衣少吃者；经营破产或其他原因造成收入锐减而不能产或其他原因造成收入锐减而不能维持其基本生活者。维持其基本生活者。 663 3、定期定量救助、定期定量救助 是指社会救助机构在一定的期限内对灾区或是指

52、社会救助机构在一定的期限内对灾区或非灾区的特定救助对象依据政策规定标准定非灾区的特定救助对象依据政策规定标准定期发放现金和实物等生活补助的救助，它是期发放现金和实物等生活补助的救助，它是临时救助的对称。临时救助的对称。 定期救助的标准由国家及地方政府规定，其定期救助的标准由国家及地方政府规定，其经费来源于财政拨款，是一种救助对象较为经费来源于财政拨款，是一种救助对象较为稳定、救助标准依法确定、政策性极强的社稳定、救助标准依法确定、政策性极强的社会救助方式。会救助方式。 67（二）按救助资金实际发放形式分为：（二）按救助资金实际发放形式分为： 现金救助：现金救助：它是指国家或社会救济机构以发放现

53、金它是指国家或社会救济机构以发放现金的形式，帮助社会成员解除生活困难的一种救助手的形式，帮助社会成员解除生活困难的一种救助手段。段。 实物救助：实物救助：它是指国家或社会救助机构以发放实物它是指国家或社会救助机构以发放实物的形式，帮助社会成员解除生存困境的一种救助手的形式，帮助社会成员解除生存困境的一种救助手段。段。 以工代赈：以工代赈：它兼有现金救济和实物救济双重支付形它兼有现金救济和实物救济双重支付形式。式。68第六节第六节 社会救助管理社会救助管理一、有关社会救助的管理职能一、有关社会救助的管理职能 社会救助管理是指国家和社会以社会救助管理是指国家和社会以法法律、政策为依据律、政策为依据

54、，通过一定的程序，通过一定的程序、采用一定的、采用一定的方式或手段方式或手段对社会救对社会救助事业进行规范、组织、协调、监助事业进行规范、组织、协调、监督的活动过程。督的活动过程。 69社会救助的管理职能主要有：社会救助的管理职能主要有： 以社会救助法律、法规为依据，制订可供操作的以社会救助法律、法规为依据，制订可供操作的、具体的社会救助政策；、具体的社会救助政策； 确定社会救助对象的条件、资格及申请救助的程确定社会救助对象的条件、资格及申请救助的程序；序； 协调好社会救助与社会保险、社会福利等其他社协调好社会救助与社会保险、社会福利等其他社会保障子系统的关系，如失业救助与失业保险、会保障子系

55、统的关系，如失业救助与失业保险、五保供养与养老保险、敬老院等的关系；五保供养与养老保险、敬老院等的关系； 依法筹集、使用、管理社会救助经费；依法筹集、使用、管理社会救助经费； 指导、监督民间的社会救助活动。指导、监督民间的社会救助活动。 70二、自然灾害救助的管理二、自然灾害救助的管理 自然灾害救助的管理是通过以主管社会救助的职自然灾害救助的管理是通过以主管社会救助的职能部门为主、多部门参与、中央与地方政府相结能部门为主、多部门参与、中央与地方政府相结合的方式进行的，它要求各部门各司其职、各负合的方式进行的，它要求各部门各司其职、各负其责。其责。 其一，报灾其一，报灾要及时。要及时。其二，查灾

56、其二，查灾唯事实。唯事实。其三，其三，核灾核灾讲原则。讲原则。其四，救灾其四，救灾须依法。须依法。其五，手续其五，手续须须完备。完备。 改革开放以来，救灾工作出现了一些新情况、新改革开放以来，救灾工作出现了一些新情况、新问题：问题：一是一是救灾经费渠道有待调整；救灾经费渠道有待调整；二是二是灾情等灾情等级评估标准尚需逐步完善；级评估标准尚需逐步完善；三是三是重大自然灾害的重大自然灾害的紧急救助能力不足。紧急救助能力不足。71三、贫困救助的管理三、贫困救助的管理 对贫困户或贫困人口的救助，是社会救对贫困户或贫困人口的救助，是社会救助中的常规且需持久支付的项目。助中的常规且需持久支付的项目。贫困贫

57、困救助的程序如下：救助的程序如下： 家庭生活调查，家庭生活调查，确定城市最低生活保障确定城市最低生活保障线和农村绝对贫困线，以此作为衡量是线和农村绝对贫困线，以此作为衡量是否给予贫困救济的标准；否给予贫困救济的标准；72 群众评议，群众评议，即以居民委员会或村民小组为单即以居民委员会或村民小组为单位对申请贫困救助者进行评议，客观反映申位对申请贫困救助者进行评议，客观反映申请救助者的生活状况；请救助者的生活状况； 基层组织审核，基层组织审核，如村、乡、镇、街道组织进如村、乡、镇、街道组织进行审核把关；行审核把关； 社会救助机构审核，社会救助机构审核，必要时可复查，以杜绝必要时可复查，以杜绝社会救

58、助中的弄虚作假行为；社会救助中的弄虚作假行为； 确定是否救助及救助待遇，确定是否救助及救助待遇，张榜公布，接受张榜公布，接受群众监督群众监督 上述程序以法规政策为依据，并坚持民主和上述程序以法规政策为依据，并坚持民主和公开的原则。公开的原则。73四、财政扶贫资金的使用与管理四、财政扶贫资金的使用与管理 加强财政扶贫资金管理的着眼点是寻找贫困恶性循加强财政扶贫资金管理的着眼点是寻找贫困恶性循环的根源，实现致富的良性循环。贫困地区财政扶环的根源，实现致富的良性循环。贫困地区财政扶贫资金的运用，要坚持统一规划、统筹安排、相对贫资金的运用，要坚持统一规划、统筹安排、相对集中、配套使用、确保效益、各记其功等原则。集中、配套使用、确保效益、各记其功等原则。 首先，首先，要明确受益对象，即贫困的标准如何确定。要明确受益对象，即贫困的标准如何确定。 其次，其次，各级财政扶贫资金的分配要充分考虑到贫困各级财政扶贫资金的分配要充分考虑到贫困地区经济发展的各项指标。地区经济发展的各项指标。 再次，再次，要突出重点，兼顾一般。要突出重