我国保障性住房(二)

1、保障房建设与运营保障房建设与运营 n产权性质的保障房的建设和运营与一般房地产市场的区别不大（主要差别在于政府对于地价的补贴），政府的作用主要体现在准入和退出的监管，一般无须直接介入建设与运营。所以这里讨论的保障房建设与运营问题主要是针对非产权保障房（廉租房和公共租赁房等）。n根据各地的实践，非产权保障房来源主要有三种渠道：n（1）政府直接投资建设。目前非产权保障房以政府直接投资建设为主，部分采用企业代建的形式。n（2）从住房市场收购或租赁保障房。除政府直接投资建设外，有的城市利用社会上的存量增加保障房供应，即以市场价向社会租赁住房，再以较低的租金转租给符合条件的公共租赁住房对象。2007年，深

2、圳有约1800套住房是通过货币租赁的方式向社会筹集的。n（3）要求中低价位、中小户型商品房开发项目中配建一定比例保障房。例如上海规定新的商品住房的建设项目，应按照不低于建设项目住房建筑总面积5%的比例配建经济适用房等保障性住房。建成后，由政府有关部门按该地块住宅楼盘销售均价的60%进行回购，产权属于政府。n由于政府拥有非产权性质保障房的产权，所以其运营也是政府的责任，政府一般会委托专业的物业管理公司负责提供日常的服务，但运营的盈亏责任仍由政府承担。n目前也有企业直接投资建设和经营保障性住房的探索，例如万科在广州建设的“围屋”。但是由于收益较低，投资回收期长，政府的支持方式和力度还不清楚，所以目

3、前还鲜有其他企业直接参与到廉租房和公租房的运营中。住房保障监管制度 n住房保障的监管主要包括准入监管与退出监管。n准入监管就是依据一定的标准和程序确定保障对象并向其提供相应保障。目前各地的准入监管基本大同小异，存在的问题也是大同小异的。n产权性保障房的退出一般是规定一个年限，在年限以内不能上市转让，超过年限上市转让则要向政府补缴一定的土地出让金，或增值收益要与政府分成，有的还规定政府有优先回购权。但政府的优先回购权或增值收益分成往往难以落实。n淮安共有产权房的退出机制为：个人可以购买政府产权部分形成完全产权；直接通过市场转让，按比例与政府分成收益；共有产权房购买家庭收入高于政府规定标准时，仅对

4、政府产权部分交缴市场租金，无需向政府退回住房。也可按居住年限、面积标准以不同的价格购买政府产权。n目前，对于廉租房和公共租赁房的退出问题，北京、合肥等地主要采取“年审”的办法，即定期对保障对象的家庭收入等情况进行审核，对于不再符合条件的家庭，将采取取消补贴、调高租金等办法迫使其退出。n江苏常州市，则采用价格调整手段：首先确保公租房租金始终高于周边房租价格，在此基础上，政府在前三年中每月对租户补贴500-800元，三年后如果这些家庭不符合资格，将停发政府补贴，租户由此将承担高于市场价格的租金，不得不自动退出。建立我国住房保障制度的政策建立我国住房保障制度的政策 n中国的住房制度经历了以广覆盖、低

5、水平的福利分房到住房市场化的过程。住房市场化使大多数人的住房条件在短时间内有了迅速改善，但也同时伴随着住房差距的扩大和政府保障功能的收缩。 从2007年政府重新强调承担住房保障责任，尝试建立新的住房保障制度，加强住房保障力度。现行的住房保障制度存在一系现行的住房保障制度存在一系列的问题列的问题n住房制度、土地制度和住房保障制度作为一个有机联系的整体缺乏顶层设计和长远考虑。n 现行住房保障制度没有减少反而增加了社会不公平，特别是不公开销售的经济适用房已经成为政府和国有部门将国有资源转化为私人财产的“合法”渠道。n政府对于住房保障的责任没有清晰界定，现行住房保障制度的保障对象没有完全覆盖最需要住房

6、保障的群体，却覆盖了收入和住房都不是最困难的群体，结果是进一步扩大而不是缩小了住房差距。n近几年，我国保障房重点开始转向公租房建设，但基本都是由政府投资建设，巨大的资金需求给地方财政造成了很大的压力。政策执行中出现的主要问题包括：（1）保障房项目由于缺少资金不能按时推进；n（2）为了缓解资金压力，地方政府一次性收取多年租金；（3）政府出售公租房和廉租房换取资金回流。这些做法不仅降低了政府的声誉，也扭曲了保障房的性质，降低了保障的功能和效率。n住房保障的必要性和理论依据：从世界范围来看，大多数国家都认同居住权属于基本经济人权，所以都会程度不同地提供住房保障。根据边际效用递减理论，在合理的范围内进

7、行再分配时，富人所减少的效用要小于穷人所增加的效用，所以全社会的效用是增加的。这从全社会效用的角度为取富济贫提供了合理性依据。相反，如果不是取富济贫，住房保障就失去了意义。中国住房保障制度设计的原则n公平原则一是要取富济贫而不能取贫济富；二是实施结果要缩小而不是扩大住房差距；n效率原则尽量减少对市场的干扰，减少资源的浪费；n基本保障原则只提供最基本住房条件，而不能导致非保障对象对保障房利益的追逐；n普遍保障原则一是对符合条件的保障对象应保尽保，二是不应存在歧视政策，特别是对城市户籍人口与非户籍常住人口应同等对待；我国住房保障制度框架设计n我国住房制度的顶层设计n将土地用途管理与产权管理相分离，

8、土地用途变更实行审批制，土地产权管理尊重市场，按市场规则进行交易。n住房供求应以市场调节为主，市场失灵时政府可以且应当以建立住房保障制度等方式介入，但必须是有限介入，防止过度介入对市场造成根本性的破坏。n鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低租赁成本。n充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用，近期应当制定规则、加强监管，长远应当统一住房产权管理制度。政府的保障责任和职能n理性确定政府的住房保障责任，确立“有限政府”理念，政府不包办解决百姓的住房，一般住房应通过市场解决，政府只为住房最困难者提供协助。n 政府在住房保障方面的责任必须是具体的和可问责的。n区分政府责任与履行责任的途

9、径。在住房保障筹资、融资、建设、分配、运营等不同环节，政府都可以有多种途径履行住房保障责任。根据不同情形，政府可以直接提供保障住房，也可以援助保障对象在市场获得住房。n保障范围：保障标准和保障范围不宜一开始就定的太高，可以先采用略低的标准，随着经济社会的发展再适当调整。目前应将在城市常住的最低收入且住房困难家庭（包括户籍及非户籍人口）全部纳入保障范围，n如果财力允许，再从低收入向高收入依次将低收入、中等偏低收入住房困难家庭纳入保障范围。城市户籍人口保障标准建议按平均15平方米/人考虑，城市非户籍人口保障标准则可按平均10平方米/人考虑。n保障程度：建立分层次保障制度。根据收入和住房标准，设定不

10、同程度的租金补贴额度。可设置80%、50%、25%和0%四个等级。补贴为零的含义是：稳定的、租金受到涨幅限制的住房也是一种补贴。并且租金的稳定性有利于抑制市场上住房租金价格的大幅波动。n保障形式：住房保障可从产权和补贴两个角度进行分类。从产权的角度来看，住房保障可分为产权性质的保障房和使用权性质的保障房两种，从补贴的角度来说，住房保障的补贴方式有货币补贴和实物补贴两类。我国住房保障制度改革的目标是“使用权形式的保障房货币补贴”。n当前应立即停止提供不公开销售的经济适用房，近中期要逐步停止产权形式保障房、逐步扩大使用权形式保障房，逐步停止实物补贴的保障形式，逐步扩大货币补贴的保障形式。n保障房与

11、商品房的关系：从发达国家走过的道路看，保障房与商品房市场的关系经历了三个阶段：独立于房地产市场并封闭运行的保障房体系，相对封闭的保障房体系但可与房地产市场有条件联通，统一的房地产市场货币补贴为主的保障制度。n目前我国的住房保障体系处于第一和第二个阶段的过度时期，未来应逐步向第三个阶段过渡，即逐步走向统一的房地产市场，住房保障以货币补贴为主。n保障性住房用地供应制度：从长远看，未来以货币补贴为主的住房保障制度确立以后，就不再存在专门针对保障性住房供应土地的问题。n目前应立即停止向不公开销售的经济适用房提供土地，包括使用“自用土地”和新划拨土地。近中期应增加土地供应的透明度，并随着货币补贴保障形式

12、的扩大，逐步减少以行政划拨方式供应土地。n保障房筹资和融资机制：如果存在有效的资本市场，采取一次性投资的方式和逐年提供资金的方式为住房保障提供支持，两种选择是等价的，这是政府可通过市场机制解决资金困境的依据。n因此政府应转变理念，通过多种途径履行住房保障责任。可以将相应的融资责任转移给企业，政府根据自己承担的保障责任向市场提供支持，则政府所掌握的同等数量资金可以为更多的保障房提供支持，这既是服务提供方式的改革，也是融资的创新。n 保障房运营机制：首先，政府直接提供运营的保障房应实行管办分离；其次，针对目前的资金困境，政府应提供支持，鼓励市场提供并运营保障性住房，包括BOT、TOT，从市场购买住房产权或使用权再用于保障房n制定政策鼓励现有住房进入租赁市场等方式；再次，要培育健康稳定的租赁住房市场，引导市场增加供给，鼓励商业性和公益性的住房租赁机构发展。n住房保障制度改革的目标：现有的住房保障体系是一个独立于房地产市场并封闭运行的体系，通过逐步改革，将经历一个相对封闭但可与房地产市场有条件联通的保障体系的过渡阶段，最终发展