财政学12(财政管理体制)

1、第十二章 财政管理体制2本章提要 第一节 财政管理体制概述 第二节 财政收支划分的理论分析 第三节 我国的财政管理体制3引言 财政管理体制是指国家管理财政的组织体系、管理制度和管理形式。 其实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。 4第一节 财政管理体制概述 一、财政管理体制的内涵 二、财政管理体制的内容 三、财政管理体制建立的原则5一、财政管理体制的内涵 财政管理体制的定义 指规定着中央与地方，以及地方各级政府之间在财政收支划分和财政管理权限划分上的一项根本制度。 在市场经济国家，通常把财政管理体制这部分称为政府间财政关系或财政联邦主义。6 财政管理体制的含义 财政管理体制所管理

2、和规范的是中央与地方政府以及各级政府之间的财政分配关系 财政管理体制的核心内容是划分财政收支范围和财政管理职权，其实质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度 财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分7二、财政管理体制的内容 确立财政管理机构体系 划分财政管理权责 划分财政收支范围 建立规范的政府间转移支付制度 8 确立财政管理机构体系 确立财政管理机构体系，就是在财政管理体制中把财政管理的组织机构确定下来，并明确系统内部各机构的管理职权。 这是财政管理体制的基本内容。 9 划分财政管理权责 划分财政管理权责，就是在财政管理体制中，把各级财政以及同级财政各管理部门之间，在财政分配和管理上负

3、责哪些事物，承担哪些责任，拥有哪些财权，有多大的权限等问题确定下来。 这种职权的划分要与国家的政治体制和经济体制相适应、相一致。 10 划分财政收支范围 政府间财政收支范围的划分是财政管理体制的核心内容。 依据国际经验，政府间财政收支划分的结构呈现出这样的情况：在财政收入的划分中，侧重于中央政府；在财政支出的划分中，侧重于地方政府。财权与事权不对称。 11 建立规范的政府间转移支付制度 政府间转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，将中央政府掌握的部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度。它是财政管理体制的重要组成部分。 以分税为主要特征的分级财政管理体制下，政

4、府间转移支付制度是协调中央政府与地方政府财政关系的一项重要的配套制度。 12三、财政管理体制建立的原则 财政管理体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应的原则 财权与事权统一、权责结合的原则 兼顾公平与效率 13 财政管理体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应的原则 财政管理体制必须确定分几级管理，财政的分级管理必须与我国的国家政权结构和行政区划相一致。 财政管理体制必须随着国民经济管理体制的发展变化而变化。 14 财权与事权统一、权责结合的原则 在财政管理体制中，财权财力的划分主要是以各级政府，以及同级政府各财政机构其事权的大小作为依据。 权与责相结合反映在财政体制上，就是要使

5、各级财政都有各自的收入来源和支出范围，并且要把财政支出同财政收入尽量挂起钩来。15 兼顾公平与效率 公平原则的含义 基于财力均等要求的上解负担公平； 基于机会均等要求的发展条件公平。 效率原则的含义 基于优化资源配置的经济效率； 基于这一制度有效运转的行政效率。 16第二节 财政收支划分的理论分析 一、财政支出划分 二、财政收入划分 三、政府间的转移支付体系17一、财政支出划分 政府间公共产品事权划分的原则 受益原则 指根据公共产品的受益范围来划分政府的事权。 效率原则 根据公共产品的配置效率来确定事权的归属，公共产品由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府管理。 区域原则 根据公共产品的区域

6、性特征来划分政府事权。18 全国性公共产品由中央政府提供的原因 有些全国性公共产品是国家主权的象征，如国防、外交等。 全国性公共产品的享用具有非排他性，难以体现投资与受益对等的原则。 有些公共产品具有规模效益递增特性，由中央政府集中提供比分散到地方更能体现效率原则。19 区域性公共产品由地方政府提供的原因 区域性公共产品自身的区域性特点，决定了地方政府对这些产品的需求、供应和范围等情况了解得具体和更具有针对性。 区域性公共产品的区域性特征，要求这些产品的配置尽可能体现辖区内公民的偏好。地方政府有了解这些偏好的最有利条件。 区域性公共产品的受益边界一般是比较清晰的，按照受益原则的要求将其事权划归

7、受益地区的地方政府，在经济上有其合理性，也有利于调动地方政府的积极性和主动性。20 政府间公共产品事权的划分 全国性公共产品（包括公共服务，下同）由中央政府提供。 区域性公共产品由辖区地方政府提供。 跨区性公共产品的事权应属于相关地区的地方政府。但由于受益地区的交叉，可以由受益地区的地方政府协商解决，也可由中央政府出面协调，或者部分参与，但需要明确事权和责任。原则上要求尽可能使受益与投资对等起来。 21 混合产品及其配置 混合公共产品既具有公共产品的性质，也具有私人产品的性质 这类产品由于可供全社会共同消费，因而具有公共产品的特性； 但它又可以通过收费等形式来阻止不交费者享用，因而它又具有私人

8、产品的特性。 22 混合产品由市场进行资源配置，效率难以达到最佳状态的原因 混合产品一般所具有的规模效益递增特性和自然垄断倾向，是与市场竞争原则相悖的。如果让资源自由流动到这些行业或部门，其结果必然会降低规模效益，造成整个社会资源配置中的效率损失。 如果保持自然垄断将这些行业或部门推向市场，必然由于经营者对利润目标的追求，而制定过高的垄断价格，使消费者支付了过高的消费成本，从而形成了这些行业或部门的不正常垄断利润。 23 混合公共产品可以采取公共提供方式，也可以市场提供方式。 24 政府间财政支出划分 政府间财政支出划分是以事权划分为依据的。 中央政府应承担全国性公共产品的供应，以及拥有所需要

9、的支出资金。比如中央政府的日常政务开支、国防和外交经费、全国性环境保护、基础设施等方面的支出、全国性社会稳定和宏观经济调控支出、中央对地方的转移支付等。 地方政府承担本地区公共产品的供应，以及拥有所需要的资金。比如地方政府日常政务开支、地区性社会治安支出、地区性环境保护、基础设施和社会公益事业支出等。25二、财政收入划分 政府间税种划分的原则 功能性原则 受益性原则 规模性原则 经济分权原则26 政府间税种划分的界定 具有稳定宏观经济功能的税种、与国际贸易和实现国际收支平衡有关的税种、以调节收入水平为目的的税种划归中央。 税源分散、税基较小、区域性特征明显、主要是为提供区域性公共产品而开征的税

10、种，以及与地方政府支出责任紧密相连的税种划归地方。 27 政府间税权的划分 集权型 税收管理的主要权限集中在中央，地方按照中央统一制定的税制要素进行税收管理。 实行这种模式的一般是政体上实行单一制的国家，如法国、韩国、日本、中国等。 分权型 税收管理权在中央和地方之间进行分解，税收立法权和行政管理权与税种归属相对称。 实行这种类型的国家一般是联邦制国家，美国最为典型。 集权与分权相结合型 根据税收管理权的性质和重要性，将其在中央和地方作一定程度的分解，使中央政府和地方政府都有一定的税收管理权。 28三、政府间的转移支付体系 政府间转移支付体系的种类 一般补助（General Grant） 就地

11、方政府对资金的使用方向不作任何规定，也没有任何附加条件，地方政府有权自主决定补助的使用方式，所以也称为无条件补助（Unconditional Grant）。 条件补助（Conditional Grant） 在发放时都附带着一定的条件，地方政府只有满足了这些条件，才能获得补助。专项补助（Categorical Grant）：指规定了资金使用方向的补助。 配套补助（Matching Grant）：在发放时则规定地方政府必须拿出一定比例的自有资金与补助资金共同使用。 29 政府间转移支付的目的及种类的选择 纠正地区间的外溢性问题。最合适的补助形式应为配套补助。 实现横向财政平衡。最合适的补助形式应为

12、无条件的拨款补助。 实现纵向的财政平衡。可以采取收入分享的形式，即由中央政府向地方政府提供无条件补助，使得中央税收可以部分替代地方政府的本级税收。 30第三节 我国的财政管理体制 一、1994年以前的财政管理体制 二、1994年的分税制财政管理体制31一、1994年以前的财政管理体制 从19801993年，我国主要采用以“包干”为主要特征的财政管理体制 19801984年的“划分收支，分级包干”体制 19851987年实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制 19881993年实行的多种包干财政体制 32 “包干”财政体制的基本评价 积极作用 改变了财权高度集中的状况。 财力分配由“条条”为主

13、，改为“块块”为主。 简单明了，有一定的透明度。 支持和配合了其他领域的改革。 弊端 体制形式不统一、不规范。 影响全国统一市场的形成和产业结构的优化。 包干体制使中央财政收入低弹性增长。 该体制在事权划分上不清。 33二、1994年的分税制财政管理体制 1994年分税制财政管理体制改革的主要内容 中央与地方的事权划分和支出划分 中央与地方的收入划分 分设中央与地方两套税务机构 中央财政对地方税收返还数额的确定 原体制中央补助、地方上解及有关结算事项处理 确立了新的预算编制和资金调度规则34 分税制财政管理体制的调整和完善 收入划分的调整 设立过渡期转移支付制度 35 分税制财政管理体制的成效

14、 理顺了中央与地方的分配关系，调动了各级政府的积极性，建立了财政收入稳定增长的机制。（见下表） 增强了中央的宏观调控力，中央财政收入比重逐步提高。 财政税务机构建设取得了较大进展。 地方各级政府的理财思路发生了明显转变，促进了产业结构调整和资源优化配置。 3619912001年中国财政收入占GDP的比重对照表 年份财政收入(亿元) GDP(亿元) 比重(%) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 3149.5 3483.4 4349.0 5218.1 6242.2 7408.0 8651.1 9876.0 11377.0

15、13380.1 16371.0 21617.8 26638.1 34634.4 46759.4 58478.1 67884.6 74772.6 78345.1 82054.3 89404.0 95933.0 14.6 13.1 12.6 11.2 10.7 10.9 11.6 12.6 13.9 15.0 17.137 目前分税制财政管理体制存在的问题 政府事权和收支范围的划分仍不够科学和规范。 转移支付制度距离公共服务基本均等化目标还有差距。 地方财政管理体制不完善。 38 分税制财政管理体制的进一步完善 科学界定政府职能，调整财政供给范围 合理划分中央与地方政府间事权，根据事权界定各级财政

16、支出范围 对原体制下某些收入的划分进行必要的调整 进一步完善政府间财政转移支付制度39 科学界定政府职能，调整财政供给范围 财政必须为国家机器的正常运转提供充分的财力保证，如公安、司法、行政、国防、外交等。 财政要不断增加那些代表社会共同利益和长远利益的公共性开支，如教育、科技、环保、卫生、社会保障等。 要充分发挥财政的再分配作用，调节收入分配，实现社会公平。 强化财政的宏观经济调控职能。 规范财政补贴范围，合理控制补贴规模。 40 合理划分中央与地方政府间事权，根据事权界定各级财政支出范围 体现国家整体利益的公共支出项目，由中央政府直接负责的社会事务，经费由中央财政安排。 中央和地方共同承担

17、的社会事务，经费由中央与地方共同承担。 中央负有间接责任，但应通过地方政府具体负责实施的社会事务，如基础教育、公共医疗等，中央政府通过对地方的一般性转移支付来补助。41 对原体制下某些收入的划分进行必要的调整 根据收入项目调节功能的强弱来确定归属。一般将数额较大，调控功能比较显著的税种划归中央。 根据税基的移动性进行划分。 根据征管效率进行划分。某些税种能够实现规模效益，宜于集中，应作为中央收入；反之，宜于归地方。 按照税基分布的均衡性进行划分。各辖区税基分布不均衡的税收，应作为中央收入。 基于受益原则征收的税，或使用费，划归地方。 42 进一步完善政府间财政转移支付制度 稳定税收返还的绝对规模，扩大过渡期转移支付。 以缩小地区间财力差距为目标，在条件允许时将税收返还逐步纳入规范的转移支付范围。 清理专项拨款，改进拨款办法，逐步将其纳入规范的转移支付制度体系。 43本章小结 财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，它规范着中央与地方政府以及各级政府之间的财政分配关系，其核心内容是划分财政收支范围和财政管理职能，其实质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度。 财政管理体制应遵循如下原则：(1)与国家政权结构和国家经济管理体制相适应；(2)财权与事权统一，权责结合；(3)兼顾公平与效率。44 政府间事权的划分表现为提供公共产品的职责和任务的划分。 政府