财政支农专项资金政策绩效研究

1、财政支农专项资金政策绩效研究我国连续11年发布以“三农”为主题的中央一号文件,各部委、各级政府相继出台强农惠农政策。财政专项资金政策作为重要惠农政策,如何评价其绩效?绩效的影响因素何在?现有研究主要从合理性、合法性、经济性、效率性和效果性对专项资金结果进行评价,对其绩效影响因素的研究主要集中在制度、经济、管理、政治等方面。专项资金作为重要公共财政政策,实现公共价值是其质的规定性,也是其绩效评价核心。只对专项资金政策结果评价忽略了专项政策设立的必要性、合理性等关键要素。专项资金政策过程本质上是政策行为者之间的互动,政策行为者的互动构成专项资金政策的结构,结构决定其功能,功能是否有效发挥直接影响专

2、项资金政策绩效,这正是被现有研究所忽略。在现有研究基础上,本研究构建财政支农专项资金政策绩效评价指标体系框架。以浙江省水稻生产过程中专项补贴政策为例评价其政策绩效；并从结构功能理论探析专项资金政策绩效影响因素进而提出改善绩效的对策建议。(1)专项资金政策绩效评价框架。评价专项资金政策问题界定,政策制定、执行、输出、监控五个阶段的绩效。在已有文献调研、专家访谈基础上,构建初始评价指标,对其信度与效度检验,确立最终评价指标。其中,问题界定评价指标为需求性；政策制定为必要性、合理性、可操作性、参与性4个一级指标；政策执行为效率性、充足性、回应性、影响力、协调性5个一级指标；政策输出为效果性、满意度、

3、公平性3个一级指标；政策监控包括灵活性和参与性2个一级指标。在一级指标的基础上进一步分解为22个二级指标。(2)水稻生产过程中专项补贴政策绩效评价结果。对3个县(市)的44个职能部门,28家合作组织,344位农户深入调查研究表明,问题界定阶段：种粮主体政策需求差异大,88.66%受访者对补贴政策表示无所谓,100%合作组织需要补贴政策。政策制定阶段：92.3%政策不具有独一无二功能；90%以上政策目标内容不切实际、82.4的%政策内容和补贴对象不合理、100%政策目标含糊不清；53%政策不具有可操作性；100%受访者未参与政策制定。政策执行阶段：行政效率性低,60%以上专项补贴政策程序繁琐；基

4、层人力资源匮乏,欠发达地区财力配套不足；95%以上受访者表示没有得到政策回应,96%合作社反映融资、贷款、土地流转等困难,均未得到回应和解决；96%水稻规模化生产主体知晓至少8项补贴政策,70%以上种粮散户不清楚自己领了什么补贴；上下级政府部门间信息不对称,部门间种粮补贴基础数据管理混乱。政策成果输出阶段：17项专项补贴政策并未增加农民收入、提高农民种粮积极性；94%具体政策未实现其政策目标；57.64%受访者对补贴政策没感觉,27.78%受访者对各类补贴满意；规模生产主体政策补贴收益远高于普通散户,至少70%以上利润来自政策补贴,散户每亩地拿到的补贴不超过72元；专项补贴政策“一刀切”现象严

5、重,未根据地域差异有针对性分配。政策监控阶段：灵活性不够,部分政策执行中出现偏差未能及时调整；外部监督主体参与性低,100%受访者不关心专项政策执行情况,“人大”、“政协”、第三方监督力度弱。(3)结构功能视角下专项资金政策绩效影响因素分析。问题界定结构：问题界定主体功能未有效发挥,致使农民政策需求与供给错位；政策制定结构：党政“条块”、议行合一决策结构,致使专项政策交叉叠置、合理性差；以部门为基础的预算制度加剧专项资金政策分散化、重叠化。政策执行结构：“党政双轨”、“条块结合”的正式执行结构影响政策执行的效率、充足性、回应性、影响力；“关系主导”的非正式执行结构影响专项资金政策分配的公平性,尤其是非普惠制补贴政策。政策监控结构：内部监督为主、外部监督为辅的监督结构,影响外部监督主体的参与性及其功能发挥,难以及时调整政策偏差；重业务性考核方式忽略了专项资金政策质的规定性,加剧专项资金政策低绩效化。(4)改善专项资金政策绩效的策略。问题界定阶段：优化农民利益表达机制,强化政府信息搜索能力。政策制定阶段：完善决策权力结构和专项资金预算制度；充分论证专项政策设立合理性；优化专项补贴政策目标体系,明确具体政策目标；调整专项支出结构,减少非普惠制项目性支出,加大普惠制直补力度；减少中间环节补贴,直接对农户或土地补贴。政策执行阶段：理顺执政党与国家权力机关关系；完善政策执行