农村居民最低生活保障制度探析

1、农村居民最低生活保障制度探析 摘要 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最大体生活的农村贫困人口而成立的社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的 80%左右，成立农村困难群众的低保制度，有着重要而深远的意义。本文通过对川中某市农村低保的调查分析，指出了我国目前农村低保工作中存在的问题，并对成立和完善农村低保制度提出了初步的探讨。 关键词 农村生活保障；绝对贫困；相对贫困；合理界定；低保对象；低保标准；保障制度体系农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最大体生活的农村贫困人口而成立的社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的 80%左右，成立农

2、村困难群众的低保制度，有着重要而深远的意义。一、对川中某市低保的调查分析该市是四川西部成都平原一个经济较为发达的中等城市， 从 2000 年开始在全省率先开展农村居民最低生活保障制度，目前 6 个县市区前后成立和实施了该制度。 到 2005 年 9 月，农村居民享受最低生活保障的户数达 2. 66 万户，人数达 5. 48 万人。从该市实施情形来看，目前存在的要紧问题：（1）城乡“低保” 标准差距较大。 农村居民“低保”标准仅为城市的 40%，月均补差为城市的 20%，城市居民低保标准最高线为年均 1992 元/ 人，低线标准为 1560 元/ 人，月均补差为 59. 25 元/ 人。农村居民

3、低保标准一类为年人均 800 元，二类为年人均 720 元，三类为年人均 600 元，人平补差月最高为 20. 33 元/ 人，月最低仅 10. 10 元/ 人，全市农村“低保”人均月补差仅有 10. 98 元。这点钱只能买少量生活必需品，解决群众困难的作用十分有限，现行低保政策与实行农村低保的初衷距离存在不小差距。 （2）农村居民低保标准低。 2004 年，该市 314. 3 万农业人口中，实际收入水平低于国家扶贫办核定的年人均纯收入 627 元特困户标准的农户 1135 户，农村居民 68136 人。按目前该市农村低保标准，全市 70 .58%的低保户，人口享受的低保标准低于年人均纯收入

4、627 元的绝对贫困标准，仅按 627 元标准，已保户数仅占应保数的 83 .38%，而应保数仅占该保人数的 79 .41%.（3）农村低保资金投入不足。 农村低保尚处于地址试点时期，中央和省财政的转移支付力度很小，依照对该市的调查报告得知，该市、县（市、区）财政安排的农村低保资金投入仅700 余万元，占财政支出的比例较低。最近几年来税收体制调整后，县市区级财政收入增加慢于支出增加，严峻制约了对农村低保资金投入的增加，使农村低保仍然处于低标准的水平。一些丘陵县债务繁重、工商税收不足，农业税免征后，财政加倍困难， 对低保投入就更难确保长期落实到位。（ 4）农村最低生活保障对象确信难。 尽管该市制

5、定了 农村居民最低生活保障制度暂行方法，但在实际操作中仍存在以下问题： 一是对低收入家庭的房产、储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定；二是有劳动能力的保障对象的隐性收入核算难；三是农户外出务工收入或临时性收入计算难；四是确信农户具有法定供养、抚育关系且在一路一起生活的全部人员收入难；五是因危房大体改建致使生活困难的人员是不是列入保障对象不明确。上述的个案，也是全国普遍存在的问题。从目前全国大多数实施的来看，还存在几个突出的问题： （1）农村低保覆盖的面过小。据统计，截至 2004 年我国有 2610 万农村人口年人均收入不足 668 元，生活在绝对贫困线以下，还有 4977 万农村人口年人均

6、收入不足 924 元，属于相对贫困。 1 目前已有 581 .3 万农村居民享受最低生活保障，约占农业人口 0 .6%，与全国实际特贫人口 3000 万人相较，差距仍然专门大。 2 （ 2）农村基层负担重。中央财政在农村最低生活保障上投入少，各地实际采取的都是地址财政和乡村集体一起负担的方法，具体分担比例视本地经济情形而定，乡村经济条件好那么分担比例大一些，乡村经济比较差的那么由县级财政负担大头，基层的负担重。因此，需要在深切调查和分析的基础上，加倍系统科学地构建我国农村居民最低生活保障制度体系。二、成立和完善农村居民最低生活保障制度成立农村最低生活保障制度，是排除城乡不同、构建和谐社会的重要

7、举措，是贯彻“建设社会主义新农村”重要思想的全然表现，是实现农人国民待遇和社会公平的大体要求。让人快乐的是2004 年农村家庭取得最低生活保障的多达万户，比上年同期增加 %；3 截止 2005年 10 月，全国有 15 个省，2000 多个县市成立了农村最低生活保障制度， 2 可是，还需要不断对这一制度进行补充和完善。一、合理界定低保对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于国家发布的最低生活水平的人群，一样是以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。具体来讲：（1）家庭成员均无劳动能力或大体丧失劳动能力的无劳户，如没有依托、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等； （2）因

8、灾、因病及残疾致贫的家庭；（3）由突发性自然灾害造成生活一时困难或因农产品市场的猛烈竞争生产经营不善而面临窘境的农村居民；（ 4）有必然的收入来源，可是生活水平低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农村居民。农村低保对象界定标准上确有必然困难，如收入难以货币化、收入的不稳固性等因素，因此在界按时，农村最低生活保障对象要以通过最大尽力，仍达不到最低生活保障线为衡量标准，在较为全面调查了解把握贫困家庭的成员结构、收入状况、生活费列出、致贫缘故等情形的基础上，结合最低生活保障线标准的确信，分类别、分情形制定出属于保障对象的条件与范围，避免“搭便车”的行为。 二、科学确信低保标准。要发挥最低保障制度应

9、有的功能，重要的在于要科学制定最低生活标准。世界各国多数以恩格尔定律为依据制定各自的最低生活标准。 在肯按时要考虑以下几方面： （1）力争低标准、 广覆盖，既发挥效益，实现知足困难群众最大体的生活需要这一低保制度功能，又表现社会公平与公正。（ 2）依照地域和进展的不平稳，许诺存在层次性和不同性。（3）关于一些情形特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿和单亲家庭能够考虑适当提高标准 1020%.（4）优抚对象的生活困难不该该在低保制度中解决，而应该参照低保制度的保障方式从头设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。3、成立较为完善的低保资金保障和筹措制度。资金的保障与筹措是成立低保制度的核心问题

10、。鉴于此，应及时调整财政支出结构，加大中央财政投入力度，完善财政拨款制度，将低保资金列入中央和地址各级财政的预、决算，做到“年度预算、按期拨付、年关决算、节余流转”。依如实际情形相对明确中央和省、市、县、乡各级财政和村集体分担的比例，并以社会捐赠和社会合作等作补充。一样中央财政应负担50%，专门困难的地址中央的负担比例还能够再提高，余下的部份，乡村经济条件差的省与地、 县、乡三级负担，负担比例可为244；乡村经济条件一样的县、乡、村三级负担比例各为三分之一或334. 而且各级政府应成立低保专门帐户，专账要按已定好的分摊比例做好收入账，中央、省、市、区（县）各多少。同时，建议将个人所得税作为支持

11、最低生活保障制度的要紧财源。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而要紧用于社会保障的公共支出约占财政支出的2030%.另外还可适当开展社会捐赠活动，充分发挥民间慈善集体的作用。4、完善低保治理体制。成立政府统一和谐、民政部门归口治理、相关部门联动的治理模式。对基层治理机构和效劳网络要增强建设，要将工作重心下移，夯实基层工作基础，此刻基层单位专项负责的人很少或没有，无益于工作的开展。在治理上坚持属地治理原那么，以户口所在地作为低保救助治理的大体单元，不论贫困人员住在何地，都要纳人户口所在地的乡镇统一治理。同时增强检查和催促，确保低保金及时足额发放。五、实施相应的配套改革。 成立低

12、保制度是一项复杂的系统工程，应有相应的改革方法与之配套。 （1）完善政策法规，实现最低生活保障的法制化、标准化治理。 （2）制定与之配套的优惠政策。如对已享受低保救济但生活仍较困难的村民，可对其子女教育费用等实行减免政策；对有劳动能力的农村经营者实行减免税金等优惠政策。 （3）踊跃调整和优化农业结构，推动农业产业化经营，增强农村基础设施建设，进展乡镇企业和组织农村劳务输出，尽力增加农人收入，从全然上排除农村居民的贫困问题。 （4）营造良好的气氛环境。政府应高度重视，治理部门要增强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与和谐，探讨实行医疗救助和教育救助等方法与方法，做好低保工作；社会各界要用明白得和爱心，踊跃认同和参与，鼓舞社会组织和