财政承受能力--某某某市端午文化产业整体开发PPP项目.docx

1、一、项目概况1（一）项目基本情况1（二）项目运作方式1（三）风险分配框架3（四）项目回报机制6二、论证目的与依据9（一）财政承受能力论证的目的9（二）财政承受能力论证的政策法规依据10三、政府支出责任识别11（一）股权投资支出责任11（二）运营补贴支出责任11（三）风险承担支出责任11（四）配套投入支出责任12五、政府支出预算12（一）股权投资支出测算12（二）运营补贴支出测算12（三）风险承担支出测算14（四）配套投入支出测算15（五）汇总测算15六、财政承受能力论证16（一）测算基础16（二）汨罗市未来财政支付能力预测16（三）财政承受能力论证结论17附件一：汨罗市全部PPP项目支出责任占

2、一般公共预算支出责任占比表18予计息。当年项目公司净收入：即当年使用者付费当年运营成本及合理利润。本项目定位为文旅产业项目，在项目实施过程中要以文旅产业为主导，扩大经营性项目的建设，组建高水平的专业运营团队,增强项目公司的运营能力。项目公司当年净收入由政府方与项目公司按照40%：60%的比例进行分配。政府方股东不再参与项目公司可分配利润的分配，所有利润全部归社会资本方股东所有。在运营期内，项目公司应确保项目公司当年经营净收入政府方所分配部分占项目公司当年可用性付费的至少30%以上（含本数）,政府的可行性缺口补助资金支付将于项目绩效考核结果进行挂钩。二、论证目的与依据根据财政部关于印发政府和社会

3、资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014）113号）和政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2015）21号）等相关政策文件规定，汨罗市财政局根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，开展财政承受能力论证。（一）财政承受能力论证的目的通过对本项目的清晰识别，测算各项财政支出责任，科学评估当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，论证该项目的财政责任支出预算对财政的承受能力。（二）财政承受能力论证的政策法规依据1. 中华人民共和国预算法；2. 中华人民共和国政府采购法；3. 某某某院关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发2015）42号）；某某某院

4、关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发（2014）60号）;4. 某某某院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发2014）43号）；5. 某某某院关于深化预算管理制度改革的决定（国发2014）45号）;财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金2015）57号）;6. 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014）113号）；财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金（2014）76号）;7. 财政部政府和社会资本合作项目财政收支预算管理暂行办法;8. 财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201

5、5）21号）；9. 其他相关法律法规、规章和规范性文件。三、政府支出责任识别PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担及配套投入等。（一）股权投资支出责任股权投资支出责任是指政府出资代表与社会资本共同组建公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。（二）运营补贴支出责任运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。（三）风险承担支出责任风险承担支出责任是指项目

6、实施过程中，政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况所导致的风险，会产生财政或有支出责任。本项目涉及各类风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在PPP协议中需具体明确项目风险的责任分担，实现项目风险在政府和社会资本之间的合理分配。（四）配套投入支出责任配套投入支出是指政府将承诺提供的项目配套工程等其他投入责任。为确保本项目顺利实施，实施机构负责完成项目规划选址、用地审批、可研报告编制及报批等前期工作，发生的全部费用均计入项目总投资由项目公司承担。

7、项目公司自行解决施工所需的临时道路和临时用水、用电设施等相关配套设施，相关费用由项目公司承担，计入项目总投资，故没有配套支出责任。五、政府支出预算（一）股权投资支出测算股权投资支出测算应当根据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定，根据总投资估算，政府方占股20%,政府股权支出责任约为24000万元。本项目政府方出资代表以存量资产作价入股项目公司，固定资产价值最终以评估价值为准，故政府股权支出不纳入财政承受能力论证范围。（二）运营补贴支出测算本项目为“可行性缺口补助”项目。根据关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金（2015）21号）相关规定，在项目运营补贴期间，政

8、府承担部分运营补贴支出责任。1 .基础数据表5-1基础数据序号项目单位数值占比（%）备注项目总投资万元400000序号项目单位数值占比（%）备注二经济分析数据（一）自有资金万元12000030%1政府方出资代表万元240020%2社会资本出资万元960080%社会资本负责（二）银行贷款28000070%占债务资金比例.总成本测算项目总成本包含各子项目运营成本，如屈子文化园运营、龙舟竞渡中心、酒店板块、新市古镇等，其中粽子产业园及相关配套按照纯利润进行测算，为计算其成本。成本费用成本包括构筑物维修费、道路绿化养护维护、水电费用、工资及福利费、管理费及其它等。依据汨罗市初步调研的情况进行测算，具体

9、如表5-2所示：表5.2项目总成本费用单位：万元项目名称合计123456789101112131415屈子文化园402908.70.00.00.00.00.014841.014952.315074.614537.814685.813399.013745.013971.816771.116771.1龙舟竞渡中心3750.00.00.00.00.00.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0酒店板块经营96935.20.00.00.00.00.03164.93212.43260.63309.53359.1W6.33494.835W.73

10、636.03708.8新市古镇2350.20.00.00.00.00.094.094.094.094.094.094.094.094.094.0合计505944.10.00.00.00.00.018250.018408.718579.218091.318289.017069.417483.817780.520651.120723.8项目名称合计161718192021222324252627282930屈子文化园40嫩716771.116771.116771.116987216987.2169S7.216987.216987.216987216987.216987.216987.216987.

11、216987.216987.2龙舟竞融心3750.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.0150.09693523764.4他.9M2393633995.4405534116.14177.94240.64304.24368.7443434500.8456834636.8新市古技2350.2W.0W.094.094.0知1W.094.0H094.094.0蛔94.094.0知合计5054.120779J20835.92089331167321226.621286J217.321409,12147

12、1.721535321599.921665.421731.9物21868.0.运营收入测算本项目运作模式为BOT,项目合作期30年（其中建设期5年，运营期25年）。项目公司主要运营屈子文化园、龙舟竞渡中心、粽子产业园及相关配套、酒店板块、新市古镇等，具体包含旅游服务、停车场、物业、构筑物维护等其他后勤配套设施的运营。根据汨罗市现有的旅游资源及旅游人数等情况对未来进行预算，预测项目公司经营收入见表5-3：表5.3营业收入表单位（万元）项目名称合计123456789101112131415屈子文化园2025145.20.00.00.00.00.024017.025871.227910.835629

13、.438097.342983.948750.052530.099184.699184.6龙舟竞渡中心155570.70.00.00.00.00.02190.02409.02649.92914.93206.44540.25357.55893.26482.5M82.5酒店板块经营323117.30.00.00.00.00.010549.710708.010868.611031.611197.111421.111649.511882.512120.112362.5新市古镇673984.50.00.00.00.00.09666.310615.311659.212807.514070.616571.61

14、9522.721457.328987.628987.6粽子产业园27056.10.00.00.00.00.0328.5361.4397.5437.2481.0756.7892.9982.21080.41080.4合计3204873.90.00.00.00.00.046751.549964.853486.062820.667052.476273.486172.592745.2147855.3148097.7项目名称合计161718192021222324252627282930屈子文化园2025145.2991制.699184.699184.6102786.0102786.0102786.010

15、2786.0102786.0102786.0102786.0102786.0102786.0102786.0102786.0102786.0龙舟耘中心155570.77563.07563.07563.07563.07563.0756107563.01563.07563.07563.07563.07563.07563.07563.07563.C落店板块麝323117312548.012736.212927.2BI2I.I13317.913517.713720.513926314135.214347.214562.414780.815002.615227.6ISI56.0新市古镇673984.52

16、8987.628987.628987.628987.628987.628987.636190.436190.436190.436190.436190.436190.436190.436190.436190.4粽子产业园27056.11350.51加1350.51350.51350.51350.51350.51350.5IM51350.51350.5啪1350.51350.5135053蜘3.9149633.7149821.9150012.9153808.2154005.1154204.8161610.4161816.2162025.1162237.1162452.4162670.8162892

17、.5163117.5163346.0（三）风险承担支出测算结合项目的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担支出进行量化。由于各类风险引致的具体支出数额和概率均难以准确预测，因此本项目以比例法测算风险承担支出。比例法主要是按照项目运营成本的一定比例确定风险承担支出，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。其计算公式为：风险承担支出=项目运营成本X风险承担支出比例通常风险承担支出不超过项目运营成本的20%o根据比例法政府方按运营维护成本的5%进行估算，经测算本项目风险承担支出总额约为24285万元。（四）配套投入支出测算配套投入支出责任应综合考虑政府将

18、提供的其他配套投入总成本。因项目前期规划选址、用地审批、可研报告编制及报批等前期工作，发生的全部费用均计入项目总投资由项目公司承担。故无配套投入支出。（五）汇总测算通过以上测算，本项目全生命周期内，政府责任支出二股权投资支出+配套支出+政府付费+风险承担支出，其中股权支出责任24000万元（因属于固定资产作价入股，不作财政承受能力论证），运营支出责任（政府可行性缺口补助）约为133978万元，风险支出责任约为24285万元，配套支出责任0万元，每年支出责任具体如表54所示。表5.4政府每年支出汇总表单位：万元项目名称合计1234567891()1112131415股权支出责任0.0000000

19、00000.00.00.()().00.00.00.00.00.00.0运莒支出责任133978.30.()0.00.00.00.022382.222382.222382.219073.416941.812906.79939.27970.50.00.0风险支出责任24285.30.00.00.00.00.0876.0883.6891.8868.4877.9819.3839.2853.5991.3994.7配套支出责任0.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.0合计158263.60.00.00.00.00.023258.223265.9232

20、74.019941.817819.713726.110778.48824.0991.3994.7项目名称合计161718192021222324252627282930股枚支出既0.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.0ao0.00.00.0运营支出系133978.30.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.0风险支出系242853997.41000.11002.91016.01018.91021.81024.71027.61030.6103171036.81039.91013.11046.41049.1匡套支出既0.

21、00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.00.0ao0.00.00.0合计158263.6997.41000.11002.91016.01018.91021.81024.71027.61030.61033.71036.81039.91043.11046.41049.7六、财政承受能力论证财政承受能力论证是根据PPP项目预算支出责任，论证PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。汇总本级政府全部实施的PPP项目政府支出责任占本级政府财政对应年度一般公共预算支出比例是否超过10%,论证财政承受能力是否可行。（一）测算基础根据汨罗市财政局提供的2012-2016年汨罗市财政收

22、支情况表中相关数据，根据近5年财政支出情况，预测汨罗市20172046的财政收支情况。表6-12012-2016年汨罗市财政收支情况表（二）汨罗市未来财政支付能力预测年份一般公共预算支出一般公共预算支出增长幅度2012244646201329641521.16%20143012511.63%201533420810.94%2016333089-0.33%根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2015）21号），在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年数额的平均值及平均增长率，并根据实际情况进行调整，因此采用以下方式预测：首先采用移动平均法+动态调整值法对

23、2017年至2046年数据的增长率进行预测，对汨罗市财政的预测分析如下表6-2所示:表6.2移动平均法+动态调整值法预测增长率（三）财政承受能力论证结论年份一般公共预算支出增长率一般公共预算支出201737465320188%404625.220198%436995.320208%471954.920218%509711.320227%550488.220236%589022320245%624363.72025-20465%655581.9-根据财政部出台政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金2015）21号）文件中第二十五条的规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任

24、，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。从上表中看出，在整个合作期内，本项目政府财政支出责任占当年一般公共预算支出比例最高为4.23%（2022年），汇总汨罗市所有PPP项目的政府财政支出责任占对应年度一般公共预算支出比例最高为5.87%（2022年），具体见附表一。据预测政府一般公共预算支出呈上涨趋势，其他年份政府支出责任占比均不超过10.0%,未超过汨罗市财政一般公共预算支出的10%,在汨罗市财政PPP项目支出责任上限的范围内。综上所述，本项目的政府财政支出在汨罗市财政承受能力范围之内，可采用PPP模式。附件一：汨罗市全部PPP项目支出责任占一般公共预算支出责任占比表攻目名称20162

25、01720182019202020212022202320242025202620272028202920302031汨罗市端午文化产业园PPP项目0.0ftOo.o|0.00.0ftO23258.223265.923274.019941.817819.713726.110778.48S24.0991.3994.7生活坟圾焚烧发电厂0.00.02058.01757.01464.0M05.01348.01292.01237.01182.0II30.G1078.01029.01077.01127.01177.0农村饮水安全工程0.00.0406.0427.0367.01827.01827.0182

26、7.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.0汨罗江流域水污姿防治工程0.0ftO456.32011.82065.22097.12100.82123.32127.2213132135.42139.72163.87705775.1779.9长沙经开区汨罗产业园污水给水项目0.00.01366.0802.0708.0653.0621.0568.0535.0555.0575.0595.0616.0638.0660.0683.0交通综合枢纽及配塞服务建设项目0.0ftOI565.7T1201.11201.1306123159.03266.3427

27、1.75659.07019.98033.79554.411162.016417.515220.6合计0.00.05852.0f6198.8，5805.39044332314.032342.533272.031296.130507.027399.425968.624298321797.9206823一般公共预算支出责任0.0ftO404625436995.3471954.9509711.355O4M258W22.3624363.7655581.9688361.0722779.0758918.0796863.9836707.1878542.4汨罗市常午又化产业园PPP项目占比0.00%0.00%0

28、.00%|0.00%0.00%0.00%4.23%3.95%3.73%3.04%2.59%1.90%1.42%Q.12%0.11%汇总全SJPPP项目支出质任占比0.00%0.00%I.455J1.42%1.23%1.77%5.87%5.49%5.33%4.77%4.43%3.79%3.42%3.05%2.61%2.35%项目名称203220332034203520362037203820392040204120422043204420452046汨罗市端午文化产业园ppp项目997.41000.11002.91016.01018.91021.81024.71027.61030.6IIB3.7

29、1036.81039.91043.1IW6.41049.7生活垃圾焚烧发电厂1230.012S3.O1339.01396.01455.01516.01579.01644.01710.02242.02313.0农村饮水安全工程1827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.01827.0汨罗江流域水污染防治工程784.9810.7815.9821.3826.9832.6860.2677.6683.9W0.46W.0726.6733.7741.0748.4长沙经开区汨罗产业园污水给

30、水项目707.07310757.0783.0810.0838.0$66.0895.0926.0957.0989.01022.01057.0109101128.0交通壕合枢fiRR套,服务建设项目17120.0合计2266635652.85741.85843.35937.76035.36156.96071.36177.56750.06862.84615.64660.84753.1二般公共预算支出责任922469.5968593.0IOI7O22.7106787181121267.51177330.81236197.41298(X)7.31362907.61431053.01502605.7157

31、7735.91656622.7I73M53.91826426.6汨罗市凿午又化产业园PPP浅目占比0.11%0.10%0.10%ft10%0.09%!).(%0.08%0.08%0.08%0.07%0.07%0.07%0.06%0.06%0.06%汇总全部PPP攻目支出责任占比2.46%0.58%0.56%05%0.53%0.51%0.50%0.47%0.45%0.47%0.46%0.29%0.28%0.27%0.26%、项目概况（一）项目基本情况1 .项目名称某某某市端午文化产业整体开发PPP项目（以下简称“本项目”或者“项目）。2 .项目建设内容及规模根据汨罗市地理区位、产业优势以及城镇建

32、设发展需要，项目整体规划土地面积大约lOkn?,以及相应的汨罗江水域、湿地。项目依托汨罗市历史人文资源和汨罗江生态旅游资源，围绕“一江两岸、三点一线进行功能布局。即沿汨罗江中轴线，以屈子文化园核心景区为龙头，龙舟竞渡中心、新市古镇为节点，东起新市镇汨罗江与湄江交汇处，西至屈子祠，北通三闾大夫屈原墓，建设一个功能完善、布局合理、特色突出的，融参观、游览、休闲、度假及文化娱乐等服务于一体的特色产业集群。项目建设涉及屈子文化园核心景区、端午文化产业发展区、湿地保护区、屈原墓保护区、端午文化体验区和端午文化民俗区等六个区域，以及给排水、道路、供配电、消防、环保、绿化等相关配套设施。项目主要分为三个部分

33、:一是屈子文化园旅游建设与开发项目，二是龙舟竞渡中心及相关配套设施建设，三是新市古镇旅游开发建设项目。（二）项目运作方式依据关于引发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014）113号）、国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资2016）2231号）等相关政策文件，PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、建设运营移交（BOT）、设计建设投融资运营移交（DBFOT）、建设拥有运营（BOO）、转让运营移交（TOT）和改建运营移交（ROT）等。根据项目前期准备工作、项目的施工、收益结构等综合因素考虑，本项目拟采用设计、建设、运营、移交模

34、式，具体流程见图1-1：图1.1项目运作方式图具体流程如下：1）汨罗市人民政府授权湖南汨罗屈子文化园管理中心作为项目实施机构，负责本项目识别、准备、采购、执行、移交等阶段的全生命周期统筹工作。2）湖南汨罗屈子文化园管理中心通过公开的方式择优选择具有较强的资金实力以及丰富运营经验的社会资本。3）汨罗市人民政府指定汨罗市文化旅游产业建设投资有限公司作为政府方出资代表，并于中标的社会资本共同出资组建项目公司（SPV）o项目公司与政府方（实施机构）签订PPP项目合同，负责本项目的设计、投融资、建设、运营维护等工作。4）建设期所有子项目实施前，项目公司须就该等子项目与政府方（实施机构）签订补充协议。建设

35、期每年拟实施的子项目，须先报政府方（实施机构）确认后方能启动，并纳入该年度投资及建设计划。5）在运营期内，项目公司通过运营本项目获得使用者付费，以及根据绩效考核结果获得相应的政府可行性缺口补助。6）合作期满，项目公司应将项目资产或项目公司全部股权（须经政府方同意且在合作期届满前清偿项目公司所有负债）无偿移交给政府方或其指定机构。（三）风险分配框架风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键。本项目的主要风险有政策风险、审批风险、设计变更风险、工程延误风险、成本超支风险、合同风险、不可抗力风险等。1.风险分配基本原则 风险分配优化原则。承担风险的一方应该对该风险具有控制力，由该方承担该风险最有

36、效率。 风险收益对等原则。承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机。风险可控原则。承担风险的一方能够有效控制该风险，如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。2.风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目设定风险分配机制体现在相关法律协议中。具体风险分配如下表1.1所示：表1-1风险分配及防范措施风险类别方担双共政府目司项公备注政治风险政府方终止合作期V征用/公有化V政局稳定V审批延误V因政府方原因导致由政府方承担，因资料不齐等非政府方原因由项目公司承担宏观经

37、济政策变化V行业规定变化V设险建风设计不当V融资工具可及性V分包商违约V工地安全V劳资/设备的获取V地质条件V负责勘探方承担该风险风险类别方担双共政府目司项公备注场地可及性/准备V工程/运营变更V提出变更单位承担该风险劳工争端/罢工V土地使用V建造成本超支V完工延误V公共设备服务提供V技术、质量不合格V考古文物保护V运营风险设施技术缺陷V设施设备故障V运营维护成本超支V服务质量不达标V运营商违约/提前终止V安全管理V环境保护V财务风险融资失败V融资成本高V利率变化V外汇风险V偿债风险/流动性风险V介入权行使V项目公司破产V法律风险合同文件冲突V设施所有权V风险类别方担双共政府目司项公备注项目公司破产V场险市风收费变更V通货膨胀V可力不抗（四）项目回报机制1.回报机制本项目包含非经营性项目、准经营性项目、经营性项目三类