《关于规范已出让建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)》起草说明

1、关于规范已出让建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)起草说明为加强土地用途变更和容积率调整管理，更好地盘活和推动存量用地二次开发利用，2015年10月9日，经市政府常务会批准，我委出台了关于进一步规范已出让未建用地土地用地变更和容积率调整的处置办法（试行）（深规土2015588号，以下简称“588号文”）。2017年10月9日，588号文有效期届满。按照我市规范性文件管理的相关要求，我委对588号文的实施情况组织开展了调研评估，总结分析政策实施中的问题及成因，在此基础上对相关规定进行修订，形成了关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)（以下简称办法

2、）。现就修订内容说明如下：一、以问题为导向，维持原政策的连续性，推动解决历史遗留问题。588号文为盘活已出让未建的历史遗留用地提供了多元化的处置措施，政策修订应着重完善相关的处置规则与标准，增强规则的可操作性，而不宜对原有政策的适用范围、处置原则等进行大幅突破。本次修订继续采取封闭运行模式，将其适用范围限定在2015年10月9日前因批准的土地用途与现行城市规划不符而无法建设的协议出让未建用地（第2条）。二、以共享发展为原则，适度提高土地使用权人积极性，促进低效用地盘活。在符合上位法的前提下，适度放宽土地使用权人的利益空间，简化审批流程、提高行政效率，促进低效用地的开发利用。（一）完善用途变更处

3、置，促进土地集约利用 1、完善用途变更后可继续开发建设的建筑面积的核定依据。588号文规定，已出让未建用地经生效法定图则变更土地用途，原土地使用权人申请继续开发建设的，继续开发建设的建筑面积按照原土地使用权出让合同约定的建筑面积核定。但原土地使用权出让合同未约定建筑面积的，工业、物流仓储、居住以外的其他用途用地按照2.0容积率核定建筑面积。根据深圳城市规划标准与准则（以下简称深标）分类规则，588号文“其他用途用地”主要包括：商业服务业用地、公共管理与服务设施用地、交通设施用地、公用设施用地等。如将上述用地统一按照容积率2.0核定，难以体现用地价值的差异。鉴于此，办法进一步细化“其他用途用地”

4、容积率的核定标准，明确商业服务业用地容积率按照2.0核定，城市基础设施和公共服务设施用地等其他用途用地容积率按照1.0核定。2、细分剩余用地的处置。588号文规定，原土地使用权人按照变更后用途继续开发建设的，经核定可继续开发建设的用地面积后，原宗地内剩余用地无偿收回。收回用地规模不足2000平方米，且政府收回后无法进行开发利用的，可以由原土地使用权人继续开发建设。该条规定对“剩余用地规模不足2000平方米”是否收回没有规定相应的判断标准和实施依据，存在一定的自由裁量权。办法根据深标中关于公共设施配置标准的规定，参照城市更新相关政策，区分土地用途、用地面积对规划变更土地用途后剩余用地设定了分类处

5、置的措施。对于剩余用地规划为居住用途，用地面积为3000平方米以下的，应折算为保障性住房建筑面积，并按照我市保障性住房管理相关规定执行。对剩余用地规划为工业、商业服务业等其他用途且用地面积不足1000平方米的，除规划为独立占地的城市基础设施和公共服务设施用地应无偿收回外，可以由原土地使用权人继续开发建设。3.增加等建筑面积开发的例外规定。已出让未建用地经规划变更用途后，生效图则规定的容积率可能低于原土地出让合同约定的容积率，如果按照等建筑面积的原则进行核算，用地面积就会超出原土地使用权出让合同约定的用地规模，同时也超出生效法定图确定的变更用途后的总建筑面积。588号文对此类情形未作相关规定。基

6、于节约集约用地原则，办法对此特殊情形提出相应处理路径，即原宗地范围内法定图则确定的建筑面积低于原出让合同约定的建筑面积的，原土地使用权人继续开发建设的建筑面积按照生效法定图则执行。对于原土地使用权出让合同约定建筑面积的超出部分，不再另行安排用地（第5条）。（二）调整规划提高容积率的贡献方式，盘活存量用地588号文规定，已出让未建用地用途不变但经规划调整容积率的，土地使用权人应交回部分土地使用权或提供部分物业。无偿交回土地的面积不得低于原宗地15且不低于2000平方米的用地面积。无法满足前述条件的，应提供部分物业，如容积率增幅在1倍及以下的，应提供不低于增加建筑面积15%的物业；容积率增幅在1倍

7、以上的，应提供不低于增加建筑面积20%的物业。交回土地及物业的贡献比例均不含城市基础设施和公共服务设施。实践中，很多用地在规划调整时已增加了基础设施和公共服务设施用地，且比例达到原宗地面积15%及以上。如该部分用地不计入贡献而要求土地使用权人再另行贡献，土地使用权人往往缺乏积极性而怠于申请处置。此外，我市城市更新项目中，已规划的城市基础设施和公共服务设施用地均计入贡献，在一些申请法定图则个案调整容积率的项目中也采取同样做法，导致土地使用权人存在对比心理，完全适用该规定处置的案例很少。为了调动土地使用权人申请适用办法的积极性，盘活存量用地开发建设，此次修订参照城市更新等相关政策，将法定图则已规划

8、的城市基础设施和公共服务设施用地纳入贡献，并根据用地面积提出不同的贡献要求。同时，考虑到城市更新项目针对的是已建成区，项目实施存在拆除成本，而办法针对的是空地，从利益平衡角度出发，此次修订适度调整了贡献比例。对于原宗地用地面积为10000平方米以上的，应无偿交回不低于原宗地20的用地面积。原宗地用地面积不足10000平方米的，应向政府无偿移交一定比例的建筑面积，贡献的建筑面积采取累进的计算方式，即：可开发建设建筑面积的增幅在原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍以下（含1倍）的部分，应当向政府无偿提供不低于增幅20%（含20%）的物业；增幅超过原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍的部分，应当

9、向政府无偿提供不低于25%（含25%）的物业。此外，已出让未建用地生效法定图则确定的主导用途与原土地使用权出让合同约定用途一致，原土地使用权人按照法定图则无偿移交城市基础设施和公共服务设施用地后，继续开发建设的建筑面积低于原土地使用权出让合同约定建筑面积的，为保障土地使用权人开发权益，有利于公共基础设施收地工作，办法明确规定此类情形不属于容积率调整，无需再适用相关的贡献规定（第7条）。（三）优化土地使用年期的计算时点588号文对土地用途变更后土地使用期限的计算，按照变更前后不同用途对应的最高年期较长者确定。同时，土地用途变更后的起始年期可以从重新签订土地出让合同或补充协议的时点重新计算。该规定

10、的初衷在于给予土地使用权人一定的政策优惠，但有可能变相延长土地使用权人使用土地的时间，与土地使用期限法定性、到期申请延期程序性等相关法律精神不符。针对上述问题，办法规定土地用途变更后由土地使用权人继续开发建设的，土地用途变更后的土地使用权起始日期维持原土地使用权出让合同约定不变（第8条）。（四）优化地价计收方式588号文规定，土地使用权人按变更后用途继续开发建设的，以继续开发建设部分市场评估价与原土地使用权出让合同约定土地用途剩余年期价值的差值补缴地价。原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，以现行基准地价为基础结合地价减免等因素确定。其中“地价减免等因素”既可理解为早期用地出让时享受

11、的地价优惠政策，又可理解为当下用地处置中可能享受的地价优惠政策，容易造成误解。此外，如果原合同用地性质为非商品性质，是否可以在按市场评估价缴纳地价后转为商品性质房地产，588号文未明确规定。针对上述问题，首先，588号文针对的用地多为早年协议出让用地，地价较低且多享受政府减免优惠政策。随着土地价值不断上涨，如以现行基准地价为基础计算剩余年期价值再扣减政策减免等优惠，不能体现土地增值收益分配的合理性。因此，从可操作性和公平性等方面考虑，办法规定原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，按照市场评估价进行测算。其次，结合我市宗地地价测算等相关规定，对于已出让未建用地变更用途后自行开发建设或公

12、开转让的，应以商品性质用地为前提条件。因此，办法规定申请按照规划用途继续开发建设或转让土地使用权的，原土地使用权应当为商品性质（第5条）。（五）增设处理流程，提高可操作性1、明确职责主体。588号文对已批未建用地的用途变更和容积率调整的审批主体和审批程序未做明确规定。因缺乏具体的操作指引，实践中各部门做法不一，进而影响了588号文申报处置进程。针对该问题，根据深圳经济特区土地使用权出让条例第二十二条规定，土地使用者需要改变出让合同规定的土地用途或条件的，应征得土地管理部门的同意。2017年，关于深化规划国土体制机制改革的决定（深圳市人民政府令第298号）进一步明确，市规划国土委派出机构依法负责

13、辖区内城市规划、土地、房地产、测绘、地矿及地名的行政管理。为保持与体制的衔接顺畅，简化审批流程，提高行政效率，办法明确由市规划土地主管部门派出机构负责审定已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置方案，核发建设用地方案图和建设用地规划许可证，并签订土地使用权出让合同或补充协议。同时，为贯彻落实批后监管措施，588号文规定主管部门应建立台账，定期向市政府和市城市规划委员会报告。考虑到办法针对法定图则已生效后的相关处置工作，不再涉及法定图则的变更，规定只需向市政府报告（第11条）。2、细化公示环节。为规范已出让用地规划变更用途和调整容积率的信息公示，办法根据城乡规划法、深圳城市规划条例等相关规定

14、，进一步明确了公示的途径和时限，除法律、法规、规章另有规定外，主管部门拟审定的已出让未建用地土地用途变更和容积率调整处置方案应在部门网站公示征求意见，公示时间不得少于7个工作日，公示的时间和地点应在深圳特区报或深圳商报上发布（第12条）。3、增设地下空间开发规定。588号文并未涉及地下空间的规定。由于过去我市规划管理中地下空间不计入容积率，588号文配套规则规定增加地下建筑面积的，容积率不发生改变。实践中，因法定图则变更土地用途或者调整容积率，特别是原土地使用权人可继续开发建设的用地面积较小的情况下，土地使用权人会提出对地下空间进行开发利用的诉求。有部门提出应在办法中增加具体操作的相关规定。针

15、对该问题，经研究 2017年深圳市城市规划标准与准则局部修订（第4章密度分区与容积率）相关规定，同时考虑到我委已启动深圳市地下空间开发利用暂行办法的修订工作，上述文件对地下空间开发均有详细规定。因此，为保持与相关政策、标准衔接，增强内容完整性，办法对地下空间内容做原则性规定，具体涉及地下空间建筑面积计算的，可按照深标等相关规定执行（第10条）。4、增加衔接条款。在本办法正式生效前，有部分属于588号文处理范围的已批未建用地，已按照588号文的相关规定进行申报处理，并取得规划国土主管部门派出机构，甚至区政府的审批通过。由于2017年10月9日588号文有效期届满，上述用地无法继续完成相关的处理程序。鉴于上述案例在申报审批时仍处于588号文的有效期，为了保持政策衔接，增加土地使用权人对政策的可预期性，建议在符合办法规定的审批程序的前提下，已出让未建用地已按照588号文的规定审定处置方案并于2017年10月9日前取得变更后建设用地方案图的，土地使用权人可以按照原处置方案处理（第17条）。（六