国家财政“三农”支持政策的回顾与展望(中)

1、    国家财政“三农”支持政策的回顾与展望(中)         (三)财政支农资金宏观效率不高。近年来，随着中国政府对农村经济社会发展问题的重视，财政支农资金规模越来越大。目前，发改委，科技，财政和农业各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，导致资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。以陕西省礼泉县为例，2000-2004年在调研的六类公共产品中共有专项资金180笔，其中农业和水利为 107笔，资金分散程度可见一斑

2、。专项资金使用分散主要表现在三个方面：一是资金科目分布范围广，包括农业、林业、水利、基础设施建设、教育、卫生、社会保障等各个领域。二是项目资金数额小。三是管理部门多。涉农专项资金的主管部门有11个之多。投入过于分散导致项目规模过小作用有限。礼泉县2000-2004年支农资金一共11136.8万元，平均每个项目的资金为79.6万元，资金额度在10万元以下的项目共有25个。其中最小的项目仅为0.4万元。不同的资金类别由不同部门掌握，对资金的使用方向具有明确的规定，往往导致地方不能集中资金解决迫切需要解决的问题。由于项目资金来自于多个方面，一个项目可以应付不同的监督和检查，客观上形成了重资金分配，轻

3、资金管理的局面。(四)县乡基层财力薄弱。现在我国共有2400多个县级财政，4.6万个乡镇财政，县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。目前我国县域范围内聚集着占全国70%的9亿多人口，县域经济总量占全国比重超过50%，这就决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。为此，就必须充分发挥县乡财政筹集资金、分配资金及其政策调控的作用，为县乡基层政权履行各项职能更好地服务。20世纪80年代以来，随着改革深化和经济发展，我国县乡财政不断发展壮大，从财力规模到收支结构都发生了显著变化，在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。但当前县乡财政运行中也存在较多困难和问

4、题，已经日益成为目前我国整个财政领域面临的一个突出矛盾，同时也在很大程度上制约着农村公共品的供给。1.区域之间县乡财政存在极大的差异。大量资料表明，我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面亦为如此，甚至比经济差异还要大。1998年我国县级总数2496个，其中亿元县为553个，一般县897个，财政补贴县高达1040个(含国定贫困县577个)。1999年县级总数2109个，其中上述三种县分别为593个、480个、 1036个(含国定贫困县574个)。县域之间无论是财政收入、还是可支配财力、以及人均财力，都存在很大的差距。财力雄厚的县，财政收入可达几个亿甚至几十亿元，既可支持科教又可支持经济，发

5、展有后劲；财力匮乏的县，财政收入几千万元甚至几百万元，连基本的“吃饭”也保证不了，根本无后续财源可言。2.县乡财政赤字和债务状况较为严重。众所周知，我国地方财政每年算总帐基本上是平衡的，但实际上地方各级财政情况不同，一个突出问题是基层财政赤字较严重。20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%以上，但在1998年和1999年仍分别高达 31.8%和35.5%，而且这种状况在我国越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高达60%以上。基层债务数额较大，据有关统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负债2

6、0万元。关于县级负债缺乏全国相关统计资料，但据笔者在陕西某县调查，到 2000年底，该县累计债务余额23 448万元，其中县本级债务16411亿元，占70.0%；乡镇级债务2858万元，占 12.2%；村级债务4179万元，占17.8%。上述债务虽然不是财政直接借的，但都属于政府债务，对未来的财政发展将构成压力。3.欠发工资问题主要表现在县乡基层。保证行政事业单位职工工资发放是财政的基本职能，但实际上我国财政运行并不能切实做到这一点。一般讲，县以上各级政府的工资发放没有问题或问题不大，问题主要在县乡基层，而且绝不是个别基层地方发不了工资。工资问题突出表现在三个方面：一是不能足额发放，有的工资政

7、策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠；三是在中西部，此问题更为突出。近几年中央非常重视工资发放，并加大了工资转移支付力度，但由于种种原因，实事求是讲，这一问题并没有完全解决。我国县乡财政运行除以上问题之外，有的地方还存在财政虚收问题，在农村税费试点地方程度不同地存在财政收支缺口增大等问题。那么，问题的症结和原因在哪里?我判断主要有以下几个方面：一是事权和财权不对称。农村义务教育发展是一个典型例子。在当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了或很少承担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了乡里大部分义务教育经费。小马拉大车，这种政府间财力与义务教育事权责任的不

8、对称，是农村义务教育发展滞后的重要制度因素，也是县乡基层财力紧张的重要原因。二是财政供养人口太多。据有关资料，在全国4.6万个乡镇，财政供养人员1280万人，平均每个乡镇300多人。某省每个乡镇平均达448人，有的乡镇达1177人。这必然会加重财政困难。三是财政管理中存在开支随意性大、铺张浪费的问题。四是有不少基层地方盲目办企业，搞政绩工程和形象工程，加剧了财力紧张的局面。五是财源单一，以农业为主，经济基础差，财政收入增长乏力。三、未来的改革思路与建议(一)切实加大国家财政对“三农投入的倾斜力度。1.加强政府对农村基础设施的投资。要调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点

9、解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长，促进农业与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。此外，要逐年增加一部分中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施投资。以一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。再就是结合“六小工程”(即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等)项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。2.建立公共财政与WTO框架相适应的农业支持政策体系。明确农业财政支持的方向和

10、重点至关重要。具体考虑：要加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等；要支持农业结构调整。主要涉及提高农业综合生产能力，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等；要支持完善农村公共服务体系，搞好产前、产中、产后服务；要完善农业补贴政策。在逐渐加大“三项补贴”力度的基础上，建立和完善农业生产资料补贴制度，缓解农资价格上涨的压力，降低农民的生产成本，增加农民收入。再一个问题是，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能。要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境；国家要在税收、

11、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业；要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。3.切实加大国家财政对农村社会事业发展的投入。 (1)要建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。具体要通过深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步免除农民子女义务教育阶段缴纳的杂费、课本费，对农村贫困家庭学生补助寄宿生生活费，将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围，基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村中小学公用经费保障水平

12、，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制；中央重点支持中西部地区，兼顾东部困难地区，建立中央和地方分项目、按比例负担的经费长效保障机制，促进教育公平。 (2)要切实加强国家对农村卫生服务的投入。要加大中央财政卫生支出在经济不发达地区的支出总量并提高支出比例，缩小财政卫生资源配置的地区差距；加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生资源配置的地区差距；加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生服务的财政支持，缩小卫生服务的城乡差距；要把财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向作出调整，以乡村两级为主；要明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出

13、范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。(3)探索建立农村社会保障制度。要加快推进新型农村合作医疗制度建设。2006年新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国 40%的县，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助标准提高到每人每年20元，地方财政也将相应增加投入，农民缴费暂不增加。争取2008年在全国基本推行，2010年基本覆盖全国农村；要建立规范有效的农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的农村五保户供养工作条例，健全完善农村特困群体定期定量救助制度，探索建立符合农村实际的最低生活保障制度。逐步解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范

14、围，探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保障办法。(4)把农村劳动力培训经费纳入财政预算，建立支持农村劳动力培训的长效机制。(二)建立规范的支农资金管理机制。1.积极推进支农资金的整合。由于管理体制和机构职能配置等原因，支农资金使用管理分散的问题越来越突出，已经严重影响支农资金使用效率的提高，在一定程度上抵消了投入增加的政策效应。因此，加强支农资金的整合非常必要和迫切。要坚持以县为主推进支农资金整合工作。选择若干县级单位作为试点单位，开展资金整合试点。同时，鼓励和允许各地积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。要以发展规划引导支农资金整合，并积极打造支农资金整合平台。通过项目的实

15、施带动支农资金的集中使用。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。2.积极创新财政支持、民办公助的机制。新农村建设，一方面要充分发动群众，充分调动农民自主投身于新农村建设的热情和能动性，变“要他干”为“他要干”，真正发挥农民的主体作用；另一方面，要改变国家支持的方式，通过以奖代补、以物抵资、先建后补等形式，形成在国家投入的带动下，农民自己投工、投资改善农村生产生活条件的机制。3.规范和加强财政支农资金管理。(1)要建立以需求为导向的农村公共品供给决策机制。逐步实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。为此，要加强对公共服务需求调查，充分反映农民的需求重点，建立农村公共品供给优先序。(2)要建立以结果为导向的财政支农资金使用机制。尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。对能够做到专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，要对项目管理部门、项目实施单位及直接责任人给予一定形式的奖励。(3)建立严