农村经济低碳化发展的制度构建——管理体制研究

1、对“农村经济低碳化发展的制度构建管理体制研究”的几点补充班 级 学 号 姓 名 目 录1、我国农业管理体制现状···································· 31.1中央农业管理体制及其运作方式·

2、3;····················· 31.2地方农业管理体制及其运作方式······················· 41.3我国农业管理体制存在

3、的问题························· 42、我国农村经济低碳化发展的管理制度构建··················· 62.1农村土地管理

4、制度构建······························· 6 2.1.1明晰的农村土地产权制度···············&

5、#183;········ 6 2.1.2有效的土地市场制度···························· 7 2.1.3严格的土地利用规制与管制制度······

6、3;··········· 72.2农村财务管理制度构建······························· 7 2.2.1收入管理制度···

7、;······························· 7 2.2.2支出管理制度················

8、83;················· 8 1、我国农业管理体制现状农业经济管理体制是指领导和管理农业经济的组织制度和方式，包括管理的客体、管理的依据和管理的主体。我国农业管理体制事由各级政府及其涉农部门组成的一个复合网络。这个网络的基本构架是在计划经济时期确立的。改革开放以来，随着经济形势的变化和建立社会主义经济体制的需要，政府对农业管理体制进行了较大幅度的调整，但是管理体制的设计思路、运作方式并未发生根本性变化。1.1中

9、央农业管理体制及其运作方式。在中央政府涉农部门的职能分配结构上，1998年政府机构改革对中央政府各个涉农部门的职能权限作出了明确规定，农业管理部门主要有：农业部、水利部、国家林业局、国家粮食局、国家发展与改革委员会、财政部、科学技术部、国土资源部、国家质量监督检验疫总局，此外还有其他一些部门也涉及到农业政策的制定与执行，如国务院研究室下属农村经济研究司具有负责农业和农村经济等方面的重大问题的调查研究，提出政策建议的职能。国务院法制办下属农业资源环保法制司具有承办农林、资源、环保、城建等方面的法制工作职能。原国务院体改办下属产业与市场体制司具有研究论证粮棉流通体制改革、要素市场改革职能。中央农村

10、领导小组办公室、中央政策研究室均具有就农业和农村重大问题提出建议职能。国家工商管理总局具有管理农村市场、农产品市场、农业生产资料市场职能；卫生部具有参与食品安全管理职能；环保总局具有参与无公害绿色食品管理职能；原国家经贸委具有参与农业市场管理与建设职能；国家税务总局管理农业税收等；原对外经济贸易合作部门参与农产品进出口管理等等。中央农业管理体制的运作原则有以下几点：（1）凡是各涉农部门职权范围的工作，涉农部门独立完成。特别是日常管理事务均由各部门独立完成，比如，农民负担的监督管理的经常性工作由农业部合作经济指导司农民负担处负责，农田水利建设的经常性工作由水利部完成，等等。 （2）尚未明确分工的

11、事项或者是重大的政策或管理方式的变动，均须上报国务院批准。国务院的程序是，首先事项的主办部门提出意见，如果该事项还涉及到其他有关部门，则主办部门必须事先征求有关部门意见，并进行主动协调，力求形成一致意见，上报国务院批准。如果主办部门和相关部门协调后仍无法形成一致意见，则由主办部门将各有关部门意见及理据汇总，连同本部门意见与理据一并上报国务院决定。 （3）在日常农业管理活动中，凡涉及几个部门的事项，则通常以一个部门为主，几个部门联合行动。例如，农民负担管理涉及农业部、财政部、国家计委、监察部等部门，虽然经常性的管理工作由农业部负责，但凡涉及农民负担的检查或政策变动几个部门都要参与。1.2地方农业

12、管理体制及其运作方式地方农业管理体制突出的特点是上下对应, 即下一级政府农业管理体制基本与上一级政府农业管理体制相同。基本上上级政府有什么部门, 下级政府就有什么部门, 形成所谓的“对口”单位, 并且下一级政府的每一个涉农部门的职能也大体上与上级政府对应部门相同或相似。 1.3我国农业管理体制存在的问题（1）农业主管部门与其他部门职能重复交错。从三定方案里可以看出，农业主管部门一些重要职能和其他涉农部门的职能重复，而同一政府的组织序列里，显然不应出现不同部门具有相同职能的现象。例如，根据农业部三定方案，农业部具有“拟定农业和农村经济发展战略、中长期发展规划、农业的产业政策”的职责和权力。但与此

13、同时，原国家计委具有“提出农村经济发展的战略，衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等的发展规划和政策”职责和权力。显然两个部门就提出农村经济发展战略和政策方面的职能是重叠的。这种重叠造成的结果是都有权负责，但都可以不负责。对于政府来说，以哪一个部门的意见为准就出现了选择性。从行政的角度看，提出关于农村经济发展重大问题意见的部门，是农业主管部门的权力和责任，即应是农业部职责。反过来，根据国家计委职能，国家计委也有权并有责任就此提意见，结果形成了齐抓共管局面。 （2）农业主管部门缺乏管理农业的必要权力和资源。在我国农业管理体制中，农业部主管的很多事（主要依据三定方案）有责任，但没有手段

14、，结果相当多的涉及农业和农村的事项均须采取与其他部门齐抓共管模式，才能有效实行，严重影响了行政效率和行政协调性。（3）缺乏农业和农村经济体制改革和政策拟定的总体协调机构。当前虽然我国社会经济制度的总体框架已确立，但许多具体制度还处于探索阶段，比如农村税费改革，比如农村土地流转模式的探索，小城镇的发展方式，小型农田水利设施产权制度改革，等等。现在缺乏一个承担农业和农村体制改革总体设计的政策协调部门。重大改革或是以某个部门独立设计，或是组织一个临时的改革领导小组负责研究制定，改革领导小组往往也以某一部门为主，其他部门参与。结果有时导致改革缺乏宏观视野和前瞻性，无法有效克服部门利益，同时也因为农村各

15、项改革分别由不同的部门提出，改革方案有时缺乏全盘考虑。（4）管理体制设计和行政方式在许多方面仍沿袭了计划经济管理模式。现在农业管理体制设计和职能分配基本沿袭了计划经济时期的构架。计划经济时期的做法是，国家制定计划目标，然后层层分解，最后以任务形式落实到基层经济单位，所以政府农业管理体制基本上就是计划的制定、分解、落实和执行。在这种情况下，只要有一个产品，就可以成立一个部门，这个部门的主要任务就是编制落实这种产品的发展计划并指导落实。结果就出现了很多的机械工业部，如一机部、二机部，等等，又如石油部，地矿部、粮食部，等等。（5）农业管理体制的纵向系统职能过度重合，与基层实际情况不相适应。农业管理体

16、制的纵向系统基本上是：中央有什么，省里有什么；省里有什么，市里有什么；市里有什么，县里有什么；甚至于，县里有什么，乡里有什么。上级有什么下级就有什么的“对口”体制设计原则，也是计划经济的产物，因为计划需要层层落实一直到最基层，所以“对口”是必要的。但是在市场经济条件下，这是不必要的。2、我国农村经济低碳化发展的管理制度构建2.1农村土地管理制度构建2.1.1明晰的农村土地产权制度 （1）土地集体所有，确立农民土地财产主体；（2）确立集体土地使用权的概念：归农民所有，城乡对等；（3）确权发证：集体土地所有权：农地使用权、建设用地使用权、宅基地使用权（4）土地股份合作制（土地股权化）2.1.2有效

17、的土地市场制度 （1）管制的农地使用权市场：农民迁移、非农就业与农地规模经营（2）充分的建设用地使用权市场：城乡统一；同地同权同价（3）受限的宅基地使用权市场：成员权内交易；有偿退出机制；等价置换（4）从征用到征购：征用土地价格市场化 2.1.3严格的土地利用规制与管制制度土地利用规划是政府对城乡土地的初次强制性配置，土地用途管制是市场配置土地的前提。规制体系要将空间规划与土地利用规划设计有机结合，从指标控制到结构调控，并且确定管制载体，是审批，许可证，还是规划师。 2.2农村财务管理制度构建2.2.1收入管理制度 村级收入年初必须列入预算，经民主理财小组和村民代表会议讨论确认后，报镇农村会计

18、服务中心备案。村级收入的主要项目包括：（1）经营收入；（2）发包及上交收入；（3）经批准的“一事一议”筹资；（4）“四荒地”、机动地、超标宅基地、非农业税计税面积、堰塘等资源和机电泵站及闲置固定资产拍卖、租赁、承包及有偿使用收入；（5）集体统一经营收入；（6）转移支付资金；（7）土地补偿费；（8）上级部门拨付专款（救济扶贫款、农业税减免资金、其它专项资金）；（9）集体统一收取的谁受益谁负担资金；（10）其它收入（清收历年欠款、各种贷收款、利息收入等）。村级所有收入必须按规定使用专用收款收据，并从收取款项之日起七日内缴存农村会计服务中心资金管理专户。发包收入款项一经签约确定，任何人不得擅自决定减免，确因不可抗拒的自然灾害因素造成承包人巨大损失需减免的，须经村民主理财小组或村民代表会议讨论同意后报会计服务中心负责人核准。严禁瞒报收入私设“小金库”，严禁坐支收入款项和白条抵库。2.2.2支出管理制度实行印章、签名、公章备案制。各村必须指定审批人所用印章、理财小组专用章以及审批人签字字模，凡无备案印章、签名或公章的，资金管理会计有权拒付，代理记帐会计有权拒绝入帐。村级支出的结算由各村报帐会计负责组织。村级支出的审批实行村主任“一支笔”审批制度。500元以下的由村主任“一支笔”审批；5001000元的由村书记和村主任共同审批；1000元以上的支出由村