行政诉讼原告资格

1、行政诉讼原告资格专题杨星 07210700一、基本理论概述 2 （一）行政诉讼原告资格的内涵界定 2 （二）几组关系的明确 3 1、行政诉讼受案范围与行政诉讼原告资格的关系 3 2、原告资格与起诉条件的关系 4 3、原告资格与诉权的关系 5 4、原告资格与原告地位的关系 5 5、原告资格与诉讼请求的关系 5 （三）行政诉讼原告资格与被诉行政行为的关系 6 （四）行政诉讼原告资格标准的历史演变及其发展趋势 7 1、我国原告资格标准的发展历程 7 2、域外原告资格标准简述 7 3、原告资格的发展趋势 8二、行政诉讼法及其解释涉及到原告内容的法条归纳及分析 9 法条列举 9 归纳分析 10 （一）概

2、括式 10 1、对于行政诉讼法第2条的解析 10 2、对于解释第12条的理解 12 （二）可提起诉讼的特别规定 15 1、对于“涉及其相邻权与公平竞争权”的理解 15 2、对于“要求主管机关依法追究加害人责任”的理解 15 （三）原告资格的转移和承接 16 1、公民死亡时原告资格的转移 16 2、公民被限制人身自由时原告资格的转移 16 3、联营企业提起诉讼的资格分析 16 规定的欠缺 17 （一） 规则缺陷 17 （二）规范的缺失 18 司法实践中认定的困难 18三、制度构建 18 （一）主体上的要求 19 （二）原告资格所要求的关联应当达到何种程度？ 20中大版行政诉讼法修改建议稿关于原告

3、规定的部分 21行政诉讼原告资格研究成果索引： 22一、 基本理论概述： 行政诉讼原告是行政诉讼主体的基本构成部分，也是启动诉讼程序的关键。在行政诉讼中，谁有资格就某一具体的争议向人民法院申请司法救济，是行政诉讼程序首先必须予以解决的问题。它关系到行政相对人或相关人的权利能否得到有力的救济，关系到行政效率会不会因为其滥用诉权而产生消极影响，还关系到整个诉讼过程能否正确而顺利地进行。行政诉讼的原告资格，关系到由什么样的人提起行政诉讼，并启动对行政行为的司法审查，其所要回答的是什么样的人才是合适的、正当的起诉人。公民、法人或者其他组织只有在获得行政诉讼原告资格的前提下才能够提起行政诉讼，成为行政诉

4、讼中的原告，行政诉讼原告资格只是公民、法人和其他组织在诉讼中所获得的一种诉讼权利、一种提起诉讼的可能性。严格来说，行政诉讼法并没有关于原告资格的直接规定，对于原告资格的认定往往同起诉的条件混杂在一起，造成了对个人或者组织提起行政诉讼资格能力的不当限制。我国长期以来忽视了对行政诉讼原告合法利益的有效保护，而仅仅从司法权制约行政权的角度来考量行政诉讼原告资格，导致了行政诉讼受案范围一定程度上对原告资格的替代。 参见杨海坤、朱中一：我国行政诉讼制度步履维艰的原因探析从剖析传统法律文化的消极影响入手，载行政法学研究，1999年第4期 从保护公民、法人或者组织合法权益的立法目的着眼，重新审视并且建构原告

5、资格的认定标准，具有相当的必要性。（一） 行政诉讼原告资格的内涵界定： 对于行政诉讼的原告资格，学术界主要存在着“条件说”、“限制说”和“利害关系说”几种表述。“条件说”为多数人主张，认为原告资格是指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。 参见王周沪：浅议行政诉讼的原告资格，载法律科学，1991年第3期。 并非所有不满行政行为的个人或组织都能提起行政诉讼。“限制说”则认为，设定原告资格的目的在于保障行政诉讼的有效性、经济性，避免滥诉情况的发生，并防止行政管理始终处于变动不居的状态。“资格即限制”。 参见吴偕林：行政诉讼原告资格新论，载于行政法学研究1993年第4期。 原告资格的

6、设立必须受行政诉讼宗旨和目的的制约，不能妨碍法院对违法行政行为的审查和纠正。“利害关系说”则主张，行政诉讼的原告资格是指独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。行政诉讼原告资格仅仅是起诉条件之一，与诉讼请求的是非曲直没有直接的关系，行政诉讼受案范围是其存在的前提，其中心课题是起诉人与被诉行政行为之间的利害关系。 参见高家伟：论行政诉讼原告，载于法商研究1997年第1期。 以上三种表述，实际上都在一定程度上揭示了原告资格的本质和设立原告资格的目的。原告资格本质上是一种区分和限制，这种过滤机制排除了与案件没有相当关联度 原告资格更多是对起

7、诉主体与行政行为之间关联度的要求，这种关联度反映了一种客观的因果关系，也即法条所表述的“法律上的利害关系”。 的主体提起诉讼，其目的是为了防止滥诉情况的发生，保证诉讼的经济性和有效性，并保障行政管理的效率性和稳定性。“条件说”以起诉条件的满足与否来定义原告资格的有无，虽然直观地体现了原告资格的本质，但是却忽略了原告资格与起诉条件之间的区别，原告资格仅仅只是起诉条件的一部分，如果以满足起诉条件来作为原告资格的界定标准，这无疑扩大了限制的条件和范围，并不利于诉权的保护。“限制说”明确了原告资格的设立目的，但是对于原告资格的内涵并没有正面地给出解释。“利害关系说”以起诉人与被诉行政行为之间的利害关系

8、来区分资格的有无，这符合了原告资格放宽的发展趋势，但是在定义中以“受案范围内”来限定“被诉行政行为”笔者认为有待斟酌。原告资格关系到由什么样的人提起行政诉讼，并启动对行政行为的司法审查，其所要回答的是什么样的人才是合适的、正当的起诉人，原告资格要求的是行政行为与起诉人之间形成客观且相当的联系，这种资格在起诉前已经确定，准确地说，在行政行为作出 此处的行为作出在广义上使用，既包括作为，也包括不作为。后对起诉人产生影响时已经确定，而受案范围则是法院在接收起诉请求后对于自己有无管辖权限的判断，更多表明的是司法权与行政权在运行机制上的分工，以“受案范围内”这种表述来作为原告资格定义中的定语，笔者认为这

9、实际上混淆了行政诉讼的受案范围与原告的资格。对于不属于受案范围的行政争议案件，虽然起诉人不可能获得原告的法律地位，但是只要其与被诉的行政行为之间的关联达到相当的程度，其本身仍然具有着原告的资格 有学者认为，对提起诉讼的人来说，如果法律规定法院对某些行政争议无权主管，却仍然赋予其原告资格，允许其提起行政诉讼，显得无丝毫意义，反而是对提起诉讼的公民、法人或其他组织的一种愚弄。笔者不赞同这种观点，具体论述见下文关于受案范围与原告资格的关系探讨。 ，原告资格仅仅表明成为原告的一种可能，受案范围的相符、其它起诉条件的满足以及原告资格的具备共同作用才能组成行政诉讼中的适格原告，因此，受案范围、其它起诉条件

10、、原告资格实际上是并列的限制，只是法院在审查的过程中，首先考虑的是受案范围的规定而已。从这个角度理解，以“受案范围内”作为原告资格定义的定语，并不合理。此外，有学者认为，行政诉讼原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为原告的法律能力，进而认为行政诉讼原告资格主要解决两个问题：什么人可以提起行政诉讼以及什么事情可以被诉。 夏锦文、高新华：我国行政诉讼原告资格的演进，载法商研究，2001年第1期。 此观点将原告资格认定为属人因素与属事因素的结合，这种定义实质上也混淆了原告的资格与受案的范围。而根据布莱克法律大词典的解释，“原告资格，又称起诉资格，是指某人在司法争端中所享有的将该争端

11、诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。” 转引自杨海坤：行政诉讼法专题研究述评，中国民主法制出版社，2006年版，213页。 笔者更倾向于将原告资格定义为单一的属人因素，认为原告资格是一种主体资格，是起诉人与被诉的行政行为之间的具有相当关联度的一种客观联系，只要具有这种客观的事实，即应认定具有原告资格，原告资格与受案范围、其它起诉条件等共同组成了法院的受理条件。对于原告资格的理解，关键在于界定起诉人与被诉行政行为之间达到何种关联的程度才具备起诉的资格。（二）几组关系的明确：1、 行政诉讼受案范围与行政诉讼原告资格的关系 从

12、诉讼角度而言，设定原告资格和确定受案范围都是为行政诉讼的立案条件而服务。 肖永红：行政诉讼中原告资格的认定一一以诉的利益为模式，载中共郑州市委党校学报2005年第4期。 法院在审查是否应当立案时，除了考虑是否具有原告资格外，对于是否属于自身管辖范围以及是否符合其它起诉条件也需要进行判断。行政诉讼受案范围是通过宪法、法律等规定进行的对于司法与行政两者之间权力的界分，而行政诉讼原告资格则是借助起诉来启动司法监督的程序，两者之间不能简单地相互替代。行政诉讼受案范围解决的是可审性的问题，而行政诉讼原告资格则解决的是可诉性问题，两者不能简单等同。受案范围的中心课题是确定人民法院是否有权审判某一行政争议，

13、即是否有权审查引起该行政争议的行政行为的合法性和合理性；而原告资格的中心课题是确定某人是否是正当的起诉人，即是否享有将行政行为提交法院审查的足够利益。受案范围是从外部，即行政权与司法权的关系方面界定司法权涉足行政事务的权力范围；而原告资格则是从内部，即起诉人与法院的关系方面界定司法权涉足行政事务的权力范围。受案范围是法律规定的，是借宪法或者法律之手确定司法审查的范围，而原告资格更多是操作问题，是法律借起诉人之手来界定司法审查的范围。 参见高家伟：论行政诉讼原告资格，载法商研究，1997年第1期。 从行政诉权的角度来看，受案范围确定的是行政诉讼权的客体可以对什么样的行政争议起诉，而原告资格确定的

14、是行政诉讼的主体什么样的人有权起诉。两者是不同的法律问题，目前，有学者将受案范围作为原告的构成条件（原告资格的内容）之一对待，有本末倒置之嫌。 高家伟：论行政诉讼原告资格，载法商研究，1997年第1期。有学者认为，行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格的前提和基础，行政诉讼原告资格不能超越行政诉讼的受案范围而存在。“对提起诉讼的人来说，如果法律规定法院对某些行政争议无权主管，却仍然赋予其原告资格，允许其提起行政诉讼，显得无丝毫意义，反而是对提起诉讼的公民、法人或其他组织的一种愚弄”。 吴楷林：行政诉讼原告资格新论，载行政法学研究，1993年第4期。 但是笔者认为，这种观点有待商榷。原告资格解决的问

15、题是什么样的人才是合适的起诉人，起诉资格具备与否，这在行政行为与起诉人之间产生利害关系时即已经存在，而法院是否受理则是属于行政权与司法权分工的问题，解决的问题是什么样的诉讼能够被接受，更多涉及的是权力边界的划分。不属于法院的受理范围，并不意味着起诉人的资格不合适，而具备了原告资格也并不一定就意味着法院必定给予救济，两者之间没有必然的关系。如果不属于法院管辖的行政行为与起诉人之间的利害关系达到相当的程度，在此情况下，起诉人连提起诉讼的资格都没有，这不仅是对起诉人权利的剥夺，同时也容易助长受案范围外的行政行为继续为害的嚣张气焰。可诉性与可审性是两个不同的问题，如果连最起码的告状的机会都予以否定，那

16、利害关系人的情绪更难得到释放和排解，长期积压，这些冤气、怨气势必通过其他途径发泄出来，并不利于整体的稳定。2、 原告资格与起诉条件的关系 行政诉讼原告资格与起诉的条件，这两个概念之间是种属的关系，也就是说原告资格包含在起诉条件之中。起诉的条件不仅包括必须有原告资格，还包括其他条件，如必须在法定的期限内、符合法定的起诉形式、属于法定的管辖范围等要件。简言之，原告资格只是起诉的必要条件，而不是充分条件。就起诉条件的构成而言，原告资格可以理解为起诉条件之一。 胡锦光、王丛虎：论行政诉讼原告资格，载载行政法论丛第4卷，法律出版社，2000年4月版。 原告资格与起诉条件在时间上有承继关系，法院只有在审查

17、了原告资格后才可能审查起诉条件。原告资格和起诉条件有严格的区别：1、原告资格是一个法学术语，强调的是一定的公民、法人或者其他组织成为行政诉讼原告的可能性；起诉条件是一个法律术语，它强调什么样的起诉才是合法的起诉。 高新华：行政诉讼原告资格内涵之辩析，载江汉大学学报（社会科学版），2005年3月第1期 2、原告资格是起诉条件之一，是法院在起诉前对诉讼进行条件的预先审理。原告资格回答的是什么样的人是合适的、正当的起诉人，而起诉条件所要解决的问题是正当的起诉人应当怎样起诉才能被法院受理。3、原告资格指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。起诉条件则是指具有原告资格的人提起行

18、政诉讼应当具备法律认可的所有条件。具有原告资格的人提起行政诉讼，只有在符合起诉条件的情况下，法律才有可能受理，而没有原告资格的人即便符合其他起诉条件，法院也不能受理，原告资格是起诉条件的一部分。 参见薛洁：行政诉讼原告资格标准的建构与分析，中国政法大学硕士论文，2005年。3、原告资格与诉权的关系行政诉讼原告资格只是公民、法人和其他组织在诉讼中所获得的一种诉讼权利、一种提起诉讼的可能性而已。因此，行政诉讼原告资格是一个比诉权和行政诉权更下位的法学概念和理论，是诉权和行政诉权在具体行政诉讼活动中的衍生产物。起诉权是指公民、法人等组织向法院提起诉讼、请求法院裁判的权利。原告资格是公民起诉权的一个重

19、要组成部分，而公民、法人和其他组织要成为行政诉讼中的原告除了必须具有起诉权外，还必须具备一些其他条件。如明确的被告、属于人民法院管辖等。行政诉讼原告资格是公民、法人和其他组织获得起诉权、成为行政诉讼原告的基础和前提。 陈尧：我国行政诉讼原告资格分析，湘潭大学硕士毕业论文，2005年4、原告资格与原告地位的关系原告资格是客观问题，解决的是何人有资格提起诉讼的问题，只要当事人与行政行为之间达到一定程度的关联，就应该具有原告资格，这种资格客观存在，只是说明受害人具有成为适格原告的可能。而原告地位的获得需要在法院审查符合起诉条件后才能够确定，其考虑的因素不仅仅是原告资格问题，还包括法院管辖权范围、受否

20、超出诉讼时效等。原告资格客观存在，仅仅是一种可能，并未转化为现实，而原告地位则是在进入诉讼之后对各方面条件审查后的当事人地位，是原告资格在诉讼程序中的具体转化。原告资格的取得是从受到具体行政行为侵害时起算的，而原告地位则是从提起诉讼并为法院受理时起算的。取得原告资格的相对人第一个称谓是受侵害人，只有被法院受理之后，才演变为原告，而取得原告地位的相对人的称谓只有一个，那就是原告。具有行政诉讼原告资格的相对人在不同的阶段需要的是不同的条件，他们的称谓依次是：受侵害人起诉人原告。受侵害人具备的是原告资格；起诉人除具备原告资格外，还需要有起诉的具体条件；而原告除以上两个条件外，还要有人民法院的审查和确

21、认。这三个称谓的渐进过程也是逐步走向严格的过程，范围也变得越来越小。5、原告资格与诉讼请求的关系原告资格与诉讼请求都是诉的构成要素，无原告资格的人起诉，诉的主体不合格，起诉不能成立。二者都与引起行政争议的行政行为存在关联，没有行政行为，谈不上原告资格和诉讼请求。且都在程序中产生的，不存在诉讼或者诉讼程序不能运转下去，两者都将丧失其法律意义。原告资格是客观问题，诉讼请求是主观问题。起诉人认为自己没有原告资格并不等于自己实际上就没有该资格。但是起诉人不提出某项诉讼请求，该项诉讼请求就只能认为不存在。原告资格是受理审查程序的客体，诉讼请求是审判程序的客体。原告资格审查的结果是决定受理或者裁定不予受理

22、，而审理诉讼请求的结果则是裁判。诉讼请求的是非曲直只能在审查完结后才能确定，而原告资格则必须在开庭审理或者正式启动程序前予以明确。（三）行政诉讼原告资格与被诉行政行为的关系 行政诉讼活动中，公民、法人或者其他组织是否具备原告资格，关键取决于他们与具体行政行为的是否达到一定程度的关联，恰当地认定原告资格与具体行政行为的关系，是我们正确认定公民、法人或者其他组织在某一具体行政案件中原告资格的要点。有学者认为，具有原告资格的公民、法人或者其他组织必须因具体行政行为与行政机关形成明示或者暗示的行政法律关系，即行政法律关系的有无决定原告资格的有无。这种观点实际上建立在一种理论基础之上，即行政诉讼是解决实

23、体争议的，行政诉讼法律关系以行政法律关系为基础，无行政法律关系，就不能够产生行政诉讼法律关系。虽然行政诉讼法律关系与行政法律关系有某种联系，但是不能因此断言行政法律关系是行政诉讼法律关系的基础。行政法律关系是否存在并不影响诉讼法律关系的形成，实体上的权利义务不能制约诉讼程序中的权利义务。在未进入诉讼阶段之前或者人民法院裁判之前，都无法确定实体法律关系是否确实存在。当事人由于认识的偏差，有可能在思想中形成虚拟的实体法律关系，并因虚拟的实体法律关系与另一方发生争议，从而提起诉讼，这可能使得原告资格这一客观的问题更主观化。具体行政行为的承受者可能产生错误判断并因此而提起诉讼，而非承受者也可能发生错误

24、判断而提起诉讼，这不仅是允许的，而且在现实中也是经常存在的，简单的否认这种存在，而仅以是否存在行政法律关系，来判断有无原告资格就显得很为不妥。 参见王栓柱：论行政诉讼的原告资格，源自中国期刊网。也有人认为，公民、法人或者其他组织必须是具体行政行为的对象，方能具有原告资格，即原告必须是具体行政行为的对象。 同上。 这种“相对人资格论”认为行政诉讼主要针对产生于行政活动中发生的行政纠纷，在纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段，因此，无需以诉讼手段来实现自己的意志，而相对人处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己的合法权益，因此，行政诉讼的原告恒为行政相对人。 张尚鹭：走出

25、低谷的中国行政法学，中国政法大学出版社1991年版，第437页 但是这种理论存在着较大的缺陷：1、不符合现行行政诉讼法的规定，行政诉讼法实际上肯定了相对人和相对人以外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未仅仅赋予给相对人；2、行政诉讼中的原告资格与行政法学中的相对人概念不能等同。原告资格是诉讼程序法中的一个概念，属于诉讼法的范畴，诉讼法律关系不同于一般行政关系，行政诉讼的原告是以具体行政行为“侵犯自己合法权益”为条件，而相对人则是在一个行政关系中“作为被管理一方”为基础，两者成立的前提不同。3、导致在司法实践中，很多法院片面强调只有具体行政行为相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，不利于

26、体现行政诉讼的价值。与行政诉讼保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政职权的目的相悖。 参见沈福俊：论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载华东政法学院学报，2000年第5期。在行政行为作出后，可以判定相关人与行政行为之间是否存在着利害关系，对于有利害关系者而言，寻求司法救济不仅体现了行政诉讼制度对法律上权益的尊重和保护，同时，也有利于启动司法审查的程序从而展开对行政行为合法与否的监督；在缺乏行政公益诉讼的制度背景之下，对于无利害关系者提起诉讼资格的否定则更多是为了防止其滥用诉权，防止不相干主体通过诉讼的方式妨害他人正常行使权利，这既体现了法律对于个人权利的保护，

27、同时，也是法律对行政效率予以维持的一种手段。利害关系的有无，即与行政行为的相关程度，实际上是划定起诉资格有无的一条分水岭。（四）行政诉讼原告资格标准的历史演变及其发展趋势 1、我国原告资格标准的发展历程 我国行政诉讼的原告资格标准，经历了“行政相对人说”、“直接利害关系说”、“法律上的利害关系说”三个阶段。 （1）行政相对人说 可以参见张尚鹭：走出低谷的中国行政法学，中国政法大学出版社1991年版，437页。周虞：行政诉讼的原告应包括非行政管理相对人，载人民司法，1993年第3期。 “相对人说”将行政诉讼原告界定在行政管理相对人范围内容，认为行政诉讼原告必须是行政行为所指向的相对人。这种做法易

28、于操作，我国行政诉讼早期遵循这一标准。但是这种标准将行政诉讼法律关系简单的理解为两面关系，使得原告资格范围过窄，不利于对当事人合法权益的保护。 （2）直接利害关系说 “直接利害关系说”不再将行政诉讼原告限定于行政管理相对人，而认为“凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的就具备行政诉讼原告资格”。一般说来，将具体行政管理相对人理解为法律上的直接利害关系人并不存在争议，但是行政管理相对人以外的人是否永远都是间接利害关系人呢？有学者指出，当行政管理相对人以外的人符合两项标准时，可以认定他们是直接利害关系人：一是时间性标准，即利害关系是否为现实存在的或者必然出现的利害关系

29、；二是空间性标准，即利害关系是否为主张人切身的利害关系。 杨寅、吴楷林：中国行政诉讼制度研究，人民法院出版社2003年版，第158页。 “直接利害关系”标准坚持受侵犯的是起诉人自己的切身合法权益，排除他人的、公共的或者国家的利益，这一标准尚未退出市场，但是将面临公益诉讼的巨大挑战。（3）法律上的利害关系说 “法律上的利害关系说”较“直接利害关系说”而言，在形式上摆脱了主观色彩，使得原告资格的确定更加具有操作性，但是仍然高度抽象，原告资格的确定不具有稳定性。且对于合法权益、受影响人以及受到被诉行政行为的影响的理解并不一致，这使得该标准的判断具有较大的争议。 2、域外的原告资格标准简述 参见王学辉

30、主编：行政诉讼制度比较研究，中国检察出版社2004年版，196页。 （1）英国的“足够利益”标准。1978年以前，起诉资格规定比较严格，只有当事人的直接利益受到行政机关的违法侵害时才能请求公法上的救济。1977最高法院新规则的第53号令第3条规则第5款对原告资格作了统一的规定，提出了“足够的利益”的标准。英国虽然是以判例法来解释和实施议会法，但是在司法审查的原告资格方面，朝着自由和宽松的方向发展。（2）美国的“事实不利影响”标准。联邦行政程序法第702条规定：“因行政行为而使其法定权利受到不法侵害的人，或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害，均有权提起司法审查”。20世纪40年代以前

31、，原告资格很窄，以私法关系中的起诉资格为标准，要求权利受到行政机关的侵害，才有司法审查的申请资格。20世纪40年代以后，传统的司法审查原告资格标准已经不能适应行政的发展，如果受行政机关控制的对象不起诉行政机关的行政行为，那么，这些行政行为在事实上就得不到司法审查。40年代以后，最高法院通过判例，国会通过制定行政程序法，对传统的司法审查原告资格标准进行了一系列的改革和完善。美国司法审查中原告资格的标准经历了从“权利侵害”到“双层结构标准”，再到“事实不利影响”标准的演变过程。40年代以前是“权利侵害”标准，也就是说，只有当事人受实定法保护的权利受到行政机关的侵害时，才能请求法院对该行政行为进行审

32、查，必须标明行政行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或者普通法保护的权利或者权益。1970年，最高法院在一则案例中确立了双层结构标准，即原告的资格按照两项标准来确定，一是事实上的损害，二是受法律保护的利益范围。双层机构标准提出后，有人认为，任何人因行政行为而受到不利影响，就有起诉的资格。所谓不利影响就是宪法所要求的事实上的损害的标准。这个标准实际上就是单一的事实上的损害标准。根据这一标准,只要相对人的利益受到所指控的行政行为的不利影响,他就具备了原告资格。这样，竞争人、消费者、环境利益人、纳税人以及其他受到事实上损害的当事人均具备司法审查的原告资格。在当代美国“事实不利影响”标准被作了最大限度

33、的扩张解释。（3）德国的“权利侵害”标准。与其他国家相比，德国对行政诉讼原告资格的要求有很大的限制。“除非法律另有规定，原告只有在认为其自身权利被一个行政行为、拒绝行政行为或者不行为侵害时，方可提起诉讼。”德国学者一般抛开法律条文的约束，以“公权利”与“反射利益”的分野作为界定原告资格的标准。即起诉人是否具有原告资格取决于其是否具有公权利，如果其受到的损害仅仅只是反射利益，那么就不能提起行政诉讼。所谓“公权利”是指，人民基于法律行为或者保障其个人利益为目的而指定的强行性法规，可以援引该法规向国家为某种请求或者为某种行为的法律上的地位。公权利强调的是个人在公法上的法律地位。所谓反射利益，是指个人

34、因公法法规而获得的事实上的利益，该个人不得单独对行政机关有所请求。公权利与反射利益的区别是随着社会发展不断发展变化的，这种变化和发展趋势总的来讲是逐步扩大公权利的范围，同时减少反射利益在诉讼法上对相对人提起行政诉讼的限制。（4）日本的“法律上的利益”标准。日本对行政诉讼的原告资格采取法律上的利益标准。但是对于什么是法律上的利益，则存在不同的理解。主要有三种观点：第一，所谓法律上的利益，是指实定法所保护的利益，即诉的利益的有无是通过对实定法的宗旨和目的的解释来决定的。第二，所谓法律上的利益，是指值得保护的利益或者称之为裁判上值得保护的利益。即诉的利益的认定不应该由实定法的解释来决定，而应该根据客

35、观的评价，即根据违法的行政处分使原告现实上受到或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有具有裁判上值得保护的实质利益来决定。第三，合法性保障说，该学说认为就恢复处分的合法性，承认具有利益的人的原告资格。但是这种学说仅有很少一部分人支持。在日本，值得保护的利益说具有比较强的说明力，但判例上一般采取法律上的保护利益。实践中法律上的保护利益正逐渐与法律上值得保护的利益说趋同。但是，值得保护的利益并没有就值得保护的利益给出判断的基准，在客观上原告资格只能委任给个别法官的裁量性判断。总体来说，在日本，随着学说和判例的发展，“法律上的利益”朝着法律上值得保护的利益方向发展，并在此基础上逐步拓宽原告资格。3、原告

36、资格的发展趋势从英美法系关于司法审查原告资格的规定及其发展变化可以看出，普通法系原告资格标准是由窄到宽发展的，由传统的权利受到侵害标准向权利或者利益受到事实上的影响标准发展。大陆法系原告资格虽然与英美法系国家的规定有所差异，但是总体上顺应了行政诉讼原告资格不断放宽的历史趋势。各国行政诉讼原告资格的标准逐步趋向于一致，以尽可能扩展的事实上的利益为标准，是其典型表现。在标准的确定上表现出两个明显的特征，即标准的不确定性和不同的诉讼类型中原告资格的标准有所区别。 参见王学辉主编：行政诉讼制度比较研究，中国检察出版社2004年版，196页。 根据对国外行政诉讼制度的考察，可以发现，在确定行政诉讼原告资

37、格问题上，大致有三种做法：第一，受害人诉讼，即只有行政行为的直接处分对象，或者说只有权益受到行政行为侵害的人，才能提起行政诉讼。这种做法类似于“只有行政行为直接相对人才能提起行政诉讼”的看法。受害人诉讼往往是一个国家行政诉讼制度刚刚建立时所实施的，其特点是适用于受案范围较小的行政诉讼制度，强调的是对受行政行为侵害的对象的权利补救。第二，利害关系人诉讼，即凡是受到行政行为影响的人，只要不服行政机关的行政行为，均可以提起行政诉讼。这种做法的特点是，既重视行政诉讼制度保护被管理者合法权利的作用，又强调行政诉讼制度监督行政机关依法行政的作用。这种做法必须是以行政诉讼的范围较大为背景。当今各国的普遍做法

38、是，不管是直接行政相对人还是间接行政相对人，只要其对行政行为有足够的利益，就可成为行政诉讼原告。第三，公益诉讼，即举凡任何公民、法人或者其他组织，只要不服行政行为，而无论该行政行为是否涉及其自身利益，均有权提起行政诉讼，请求法院予以撤销。这种做法的特点在于高度重视行政诉讼的监督行政机关依法行政的作用，公民与行政机关对簿公堂几乎毫无限制。从这三种做法来看，在行政诉讼原告资格问题上，有着从严格限制到几乎没有限制的发展态势，使行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥。 薛洁：行政诉讼原告资格标准的建构与分析，中国政法大学硕士论文，2005年。二、行政诉讼

39、法及其解释涉及到原告内容的法条归纳及说明 法条列举： 1、 行政诉讼法第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 2、 行政诉讼法第11条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼： （八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。3、 行政诉讼法第24条：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。4、 行政诉讼法第41条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具

40、体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。5、 行政诉讼法第70条，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。6、 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称解释）第1条第2款：公民法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围: (6) 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。7、 解释第11条：行政诉讼法第24条所规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外

41、祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。8、 解释第12条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。9、 解释第13条：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。10、 解释第14条：合伙企业

42、向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作为诉讼代表人；其它合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告11、 解释第15条：联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以以自己的名义提起诉讼。12、 解释第16条：农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。13、 解释第17条：非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。14、 解释第18条：股份制企

43、业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关做出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。归纳分析：以上法条,内容比较繁杂，涉及到提起诉讼的概括式规定,也涉及到受案范围对于提起诉讼条件的限制性规定；既有诉讼担当的内容，同时也涵盖了起诉主体合格的要求；既包含了起诉条件的规定，同时也有具体情形下起诉被允许的特别内容。虽然这都从不同的角度揭示了法律对于合格原告的要求，但是限定的条件相互交叉，这使得受案范围、起诉条件、原告资格并没有一个清晰的边界。笔者拟从提起诉讼的概括式规定、可以提起诉讼的特别规定、原告资格的转移和承受三个角度梳理现行法条，并在此基础上作一定的分析。（一） 概括式

44、规定行政诉讼法第2条和解释第12条，是提起行政诉讼的概括式规定。1、 对于行政诉讼法第2条的解析。“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定包含了如下信息：A、提起诉讼的主体是公民、法人或者其他组织；B、存在合法权益；C、起诉人享有合法权益；D、起诉人认为其合法权益受到具体行政行为的侵害。对于本条规定的理解，难点在于以下几个问题：（1）何谓合法权益？从理论上来说,合法权益既包括权利,也包括利益,前者称为法定的利益,而后者称为事实上的利益。合法权益的存在可以分为两类：一类是法律所明文规定的权利；另一类则是所谓的“

45、推定权利”，即根据社会经济、政治和文化发展水平，依照法律的精神和逻辑推定出来的权利。 唐晔旎：论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用，载行政法学研究，2005年第2期。 本法条中的“合法权益”是否包括了推定的权利以及由此延伸出的利益，这个问题并不明确，而这种不明确的用语造成了实践中理解上的差异。 其次，“合法权益”中的“法”和“权益”应作如何理解？根据:“有权利则有救济”、“无救济则无权利”的法理精神,此处的法应当理解为宪法、民法、行政法及相关法律、法规,而且根据依法治国的精神,相对于行政机关,除了特殊情况之外,法院应当有最终裁决的权利。但是根据行政诉讼法第11条第1款所规定的受案范围明

46、确表示出的意图,这里“合法”的外延是有限的,换言之,此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权,而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权，在受到行政机关具体行政行为侵害时是否可以提起诉讼一直存有争议。有学者认为，将民法中的人身权和财产权直接运用于行政法学领域不甚妥当。 参见张树义：寻求行政诉讼制度发展的良性循环中国政法大学出版社2000年，第82-85页。 民法学的理论虽然有其参考价值，但缺乏直接适用的条件，行政法上应有一套独立的相对人或相关人的权利体系。也有学者认为，从广义上理解，所有的权利都可以归于人身权和财产权，因此，行政诉讼的受案范围从

47、广义上理解，并没有排除其他法律规定的权利，合法中的“法”应作广义的理解。 暂忘出处。 笔者认为，在我国现如今法律规定不完整的情况下，更宜对合法权益做一个比较宽泛的理解，不仅仅局限于法律所明文规定的权利，而应允许法官根据法律的精神判断起诉人是否具有享受某种利益的资格，对于提起诉讼的原告资格，不宜施加过多的限制，这更利于保护当事人的诉权。法不禁止即为公民的自由，法律不可能面面俱到的罗列公民的所有权利，法律原则、习惯法等所衍生的事实上的利益，同样值得保护，对于合法权益做弹性的理解更符合行政诉讼保护公民、法人或者其他组织权益的目的和宗旨。（2）起诉人享有合法权益作为原告资格的构成因素之一，是否合理？以

48、起诉人享有合法权益作为原告资格的构成因素之一，这使得法官在原告资格审查时，需要查明这种权益是否真实归属于起诉人。然而原告资格需要解决的只是起诉人的主张是否可能处于法律保护或者调整的范围内，至于合法权益是否属于起诉人所有，该项内容是需要在审理过程中查明的事实，本身就是案件争议的一项焦点，将审理过程中的事实问题作为原告资格的限定，这种对原告资格的实质审查，混淆了不同诉讼阶段的审查内容，提高了原告资格的门槛，并不利于保护起诉人的诉权。其次，由于起诉人必须是认为具体行政行为侵犯“其”合法权益的自然人或组织，字面解释的一个当然推论是：起诉人主张的乃其自己的权益，而非他人权益或大众权益。但是，法律上所允许

49、的提起诉讼的主体，并不仅限于是合法权益的享有者本人，这主要体现在两个例外：第一个例外体现在有关原告资格转移的条款上。对于某些具有高度个人性质的合法权益，如姓名权、名誉权、荣誉权、人身健康权、著作权等，原告资格转移以后导致的结果就是：起诉人主张的是他人的权益。 暂忘出处。 第二个例外体现在若干解释第15条上，该条规定，“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”显然，联营、合资、合作各方并非联营、合资、合作企业本身，并不享有受侵害企业本身的合法权益，但他们却可以起诉行政行为侵害合营企业的

50、利益。此时其起诉资格的享有，突破了合法权益属于起诉人的限制，更多是源于其与被诉的行政行为达到了相当关联的程度。可见，以起诉人享有合法权益作为原告资格的一项构成因素，并不能涵盖所有的情况。（3）对于“认为”的理解从法条上理解，只要起诉人主观上认为其合法权益受到具体行政行为的侵害，就可以提起诉讼。“认为”具有很强的主观随意性，以此作为原告资格的条件之一，实际上使得原告资格形同虚设。因为此时提起诉讼具有很强的主观性，原告资格并没有起到任何限制和过滤的作用。行政诉讼原告资格的着眼点是起诉人与被诉具体行政行为之间的关系，它从受害人权益受到行政行为侵害之时起便已客观存在，并不随人们主观认识上的有无而存废，

51、它是随着法定事实的出现而产生的一种客观事实，它无法被任意剥夺。而该规定使得某人只要主观上认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就符合了原告资格，就有权向法院起诉。这一规定使原告资格纯粹成为了一个主观问题，这样做实质上取消了原告资格。有学者就认为，现行行政诉讼法，实际上并未规定原告资格。 马怀德：司法改革与行政诉讼制度的完善行政诉讼法修改建议稿及理由说明书R.北京:中国政法大学出版社，2004.190. （4）是否要求具体行政行为与权益受损之间具有因果联系？从法条的规定上看，并没有这一客观的要求，只要认为被诉具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以提起诉讼。这种行为与侵害结果之间的联系是纯主观性质的，并

52、不具有因果联系所要求的不以意志为转移的客观性。但是根据解释第一条第二款第6项中受案范围的规定，却排除了对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这实际上从反面要求具体行政行为与合法权益之间具有客观的影响与被影响的关系。可以看出，解释中受案范围的规定对原告资格施加了限制。这种限制也反映出了对原告资格与受案范围的混淆。在实践中，法官在审查原告资格的时候，经常以行为没有对起诉人造成实际的影响或者起诉人的人身权、财产权等未受侵犯等受案范围的内容来否定起诉资格，这使得行政诉讼法第2条的规定事实上已被虚化。2、 对于解释第12条的理解“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对

53、该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这条规定确立了“法律上的利害关系”的原告资格标准。对于“法律上的利害关系”应如何理解，主要存在以下几种观点：1、二要素说。 张树义主编:寻求行政诉讼制度发展的良性循环,中国政法大学出版社2000年版,第81-89页。转引自唐晔旎：论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用，载行政法学研究，2005年第2期。 该观点认为法律上的利害关系主要包括两项内容：一是相对人或相关人有应受司法保护的利益。二是相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响(一般表现为某种利益的损害)，并且这种影响到了相当因果关系程度。2、三要素说。 参见高家伟:论行政诉讼原告资格,

54、法商研究1997年第1期,第67页。转引自唐晔旎：论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用，载行政法学研究，2005年第2期。 该观点认为利害关系应从三个层面理解：一是起诉人具有权益；二是必须是起诉人本人所特有的权益；三是起诉人的权益受到行政行为的直接影响。3、四要素说。 参见章剑生:论行政诉讼中原告资格的认定及其相关问题,杭州大学学报1998年第3期,第123-124页，转引自唐晔旎：论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用，载行政法学研究，2005年第2期。 该观点认为利害关系应当包括四个要件：一是客观上有一个行政相对人(广义的行政相对人,包括了对象人和相关人)；二是行政相对人的合法权益受到不利影响；三是行政相对人对受到不利影响的合法权益有所有权；四是具体行政行为与合法权益的不利影响有因果关系。在上述各种学说中，“合法权益”和“因果关系”是被普遍认同的两个要素，可以认为这就是“利害关系”概念的核心要件。实务中争议的焦点也是在对这两个要件的认定上。（1）对“合法权益”的理解有学者认为，在一些法学文献中通常只是将权益分解为“权利+利益”或者认为权益是“权利的效应，因享受权利而产生的利益” 周臣孚：权力、权利和权益三者有何区别J.邮政研究,1996,(6)