废弃抑或存留——村民组长制的困境与前瞻

1、废弃抑或存留村民组长制的困境与前瞻摘要: 税费改革及农业税取消之后，在财政短缺的压力之下，部分乡村为减少村级支出，出台了撤销村民组长的制度安排。但在 目前 的制度环境下，实施撤销村民组长这一强制性制度变迁的条件尚未具备。若勉力为之，则会导致制度变迁成本过高、管理难度加大和组内凝聚力下降等 问题 。当前 中国 的村治改革应该以“合村庄、裁村干、留组长”为总体方向，加强组长队伍建设、构建适当的激励机制，同时加大对乡村财政的支持力度。 关键词：组长；村治改革；制度变迁；熟人 社会 据中国青年报报道，2004年湖南省裁减了将近10万名“村官”，一年节支大约3亿元。笔者看到报道为老百姓感到高兴，这将大大

2、减轻农民负担。但是笔者通过对湖南省洞庭湖区的部分乡村的调查，发现了其中的蹊跷。原来所谓的“十万大裁官”竟然有一部分是裁减了村民组长。此外，笔者还发现了一个有趣的现象是组长“撤而不退”，很多地方是撤销后又恢复，恢复后又撤销，如此反复多次，却始终没有能够让组长“消失”。村民组长为何屡撤不“消”呢？ 一、撤销组长弊大于利 湖南省部分地方撤销组长，主要目的是消债减赤，平衡村级财政预算，提高工作效率。但是改革实践表明并没有达到预期目的，不仅没有减少财政支出，反而诱致许多意想不到的问题。 1、机会成本比较高 制度安排是否合理最重要的标准是制度收益要大于制度成本和机会成本。调查发现湖南部分乡村在推行撤销组长

3、的改革中，增加了制度运行成本，特别是撤销组长的机会成本比较大。汉寿县乌珠湖村一位退休村干部曾给笔者算了一笔“帐”。从村组干部的工资支出来看，若把村民组长撤销，则至少需要6名村干部（包括1名 会计 ）才能够比较好的管理本村事务。每一位村干部的工资平均为3500元/年，那么6名村干部的工资总支出则为21000元/年。老同志还告诉笔者，在撤销村民组长的情况下，因各农户农田用水时缺乏监督而产生的水资源浪费大约为15000元/年（该地区普遍实行集体灌溉，每亩地每年需交水费20元）。把村干部的总工资和浪费的水资源价值这两项加总，总成本为36000元/年。 如果设立村民组长成本反而还要低。乌珠湖村如果每个组

4、都设立组长，只需要3名村干部管理本村事务就绰绰有余。假设每名组长每年按1000元的报酬 计算 （1000元还是高估了），村里的人头经费需要23500元（13名村民组长的总工资与3名村干部的总工资之和）。与撤销组长相比，可以节约近12500元。由此可见，撤销组长是“好心办了坏事”，不仅没有减少村里的支出，反而加重了村级财务负担。 2、管理难度增加 管理要讲求管理幅度与管理效率。一个组一般有30户左右，150至200人；管理范围山区一般较大，平湖区一般较小，但是即使是较小的组也有将百亩地。从 企业 的角度来看，要提高管理效率，100至200人也需要一个“工头”。虽然 农村 实施家庭承包责任制，但是

5、一个组就是一个大集体。组内公共产品的管理、维护、维修需要一个牵头人，家庭之间或者家庭内部的矛盾需要有权威的人调解，本组与其他组的交往、本组与乡村之间协调等都需要一个专人来处理。但是一旦取消组长，村干部管理幅度过大，必须面临更多的农民直接打交道，管理难以到位；村干部不是本组人，安排和抽调劳动力进行公共产品管理和维护难度比较大；如果村干部不是本组人，难以取得农民的认同和拥戴，反而会引起村民的抵制。乌珠湖村的村秘书感叹到“撤销组长以前，我们村委会就这么几个人，工作起来难度比较大。撤销组长以后，还是这么几个人，根本难以管到位”。 3、利益表达渠道中断 农民利益表达是农民群体争取和维护自身利益的前提。在

6、特定的语境下，它不仅是农民致富与农村 发展 的重要条件，同时还是农村社会的一种“稳定剂”。对于 教育 文化程度普遍较低的农民来说，具有一定“代言”功能的村民组长（上传下达，反映农民的心声和需要）长期以来成了农民寄托希望之处。撤销村民组长，也即等于中断了农民的利益表达渠道。此时，农民只有通过上访等非正常化的手段（但却可能是合法的途径）来争取和维护自身利益。长此以往，必将造成社会关系日益紧张，威胁农村乃至整个社会的稳定。有人认为，撤销村民组长以后，农民仍然可以向村干部们反映意见和问题，其利益表达渠道仍然畅通无阻。而笔者却不以为然，因为：一方面，撤销村民组长之后，村委会干部必须直接面对众多农户，再加

7、上农村工作本身的繁重性和复杂性，村干部根本就不可能有多少精力和时间去处理农民的意见和诉求；另一方面，村委会虽然不是政府，村干部虽然不是官员，但是许多村干部的“官僚化”倾向却比较严重，对村民爱理不理。因此，当村民向村干部反映意见时，很可能如某位村民所说“光靠村干部是不行的，他们才懒得管”。 4、组内凝聚力量下降 乡村社会在漫长的 历史 演进过程中，逐渐形成了一个个或大或小的聚落（也即是我们常说的 自然 村）。我国的村民小组大多依自然村落而建。在很多乡村地区，一个自然村往往就是一个村民小组。在一个村民小组或自然村落之中，村民们世世代代生活在一起。这就决定了村民小组事实上不仅仅是一个行政建制，而且是

8、一个真正的熟人社会。在这个熟人社会里，血缘和地缘把村民们“捆绑”在一起，他们共享一种村落文化，共同参与人情往来，由此获得一种相互认同感和归依感。同时，村民们世世代代共同生活起居，由此产生了共同的聚落意识和文化观念（我们可称之为村庄的本土资源）。这种聚落意识和文化观念在乡村社会的生活和稳定中发挥了重要作用。而村民小组合并之后，村民往往难以适应由“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，村民之间的相互认同感被大幅度削弱，村民之间的交往成本也就随之增加。此外，把各个村民小组合并到一起，由地域、空间上的变动导致了村庄原有的和谐秩序遭到破坏。破坏了本就比较稀缺的村庄本土资源,扰乱了其固有的和谐秩序。最终将导致

9、村庄内部失去了主心骨，使村民心中产生无依无靠之感。其结果将不利于农村的稳定与发展。 二、组长为何屡撤不“消” 20世纪70年代末80年代初，村委会和村民小组制度在中国广大农村社会普遍建立。湖南省许多地方为了减轻村级财政负担，裁撤组长，但都是屡撤不“消”，撤而不绝。原因何在？笔者认为，它有内在的历史逻辑和现实需求。 1、组长制有其历史逻辑 保甲制度产生于中国古代封建社会，是利用家族制度和伦理观念建立基层行政机构，进行统治的一种社会管理制度。它的本质特征是以“户”即家庭为社会组织的基本单位，以一定的户数组成甲，再由甲组成保。虽然各个朝代、各个时期的保甲制度不尽相同，但其结构与组织形式大体相当。自宋

10、朝以后，历代封建统治阶级都利用保甲制度来维护和强化其对地方基层的控制。但是笔者认为，保甲制也有其内在 经济 根源和 政治 需求。首先只要是小农经济保甲制就有其存在的必然性。分散性是自给自足的小农经济的基本特征。在一个个分散的经济体之中，人们世世代代共同生产，共同生活，“日出而作，日落而息”。因为能够自给自足，他们很少甚至从来不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是这些分散的自然村落为保甲制度的实施提供了必要性和可能性。在众多地方，保甲制度正是基于这些分散的经济体而建立的。其次保甲制也是甲内村级的政治需求。从政治上看，保甲制度的推行是为了满足统治阶级稳定社会、巩固政权的需要。统治者在基

11、层社会设立保甲，将国家的触角伸到基层，在社会最基层形成一道严密的监视网，有利于“察言观色”，掌握民情，并随时应付社会动乱，从而达到“可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。”所以，在经济和政治这两方面的因素的作用下，保甲制的产生也就有其必然性了。此外，保甲制度虽然主要是靠行政权力强制设置的，但统治者在设立保甲时也往往要考虑地缘、聚落因素。 2、组长制有着现实需求 村民组长制度作为我国农村基层的一种制度安排，其初衷就是为了满足农民需要和农村社会发展需求的。长期以来，村民组长在农村经济、社会发展中扮演者重要角色：落实党和国家在农村的各项方针政策；向上级反映农民的意见和需

12、要；增强农民合作能力，发展农村公共事业；为农户提供生产服务及济贫扶困等等。概括地说，村民小组长充担了农民和农村的技术推广员、政策宣传员、邻里关系协调员、对上、对外交往的联络员、村内公共产品的管理员、组内利益的代言人。实践已经充分证明：农民不仅需要村民组长，而且迫切期待着组长在乡村治理中发挥更大的作用！ 如若撤销村民组长，将会产生这样的疑问：原来由村民组长提供的村庄服务将由谁来取而代之？村庄里面是否还存在能与村民组长相媲美的服务供给者？若上述条件无法满足，则村民们的现实需求又该如何着落？如何解决制度变迁与基层农民需求的矛盾？ 3、制度安排的路径依赖和锁定 制度经济学 理论 指出，一个具有正反馈机

13、制的体系，一旦在外部偶然性 影响 下被系统所吸纳，就会产生一种“路径依赖”。在制度环境没有发生足够变动、相关配套措施没有出台之时，该制度安排就会沿着其固有路径发展下去，而很难被新的乃至更优的制度安排所取代。我国村民组长制度有着几千年的历史渊源和将近三十年的实践基础，已经深深地扎根在我国广大的乡土社会之中。而在目前乃至较长的时期内，我国的乡村社会性质仍将不可能发生“质”的飞跃。在客观环境发生根本性变迁之前，村民组长制度将依其“惯性”继续运作下去。任何不合时宜、强加于其上的外力都将对农村社会发展产生不利的影响。所以，在我国乡村社会环境发生质变、乡村治理模式得以转型之前，为了节约区区村民组长的报酬而试图撤销村民组长的行为，必将是徒劳无功的。 4、组长制有着深厚经济基础 如前所述，小农经济是我国封建社会保甲制度产生的经济根源。而目前，较大范围的小农经济仍然构成了我国村组制度的经济基础。虽然我国疆域广阔，但大多为山区和丘陵地带，只有部分适合 现代 化、规模化农业大生产的平原地区。这样的自然地理条件使得我国广大地区（尤其是中西部地区）小农经济状况将长期持续。即使在某些农耕区已经使用插秧机、收割机等现代农业生产工具，但这种使用大多仅限