解读农地流转政策

1、解读农地流转政策2009 年，重庆永川区农民梁自然租用永川区朱沱镇八个 村、 2632 户农民的 1.06 万亩稻田种植水稻。为种好这一万 亩地，梁自然聘请了八名技术专家并组建了 15 个劳务合作 社，甚至还组织了农机服务队统一进行田间劳动。但这场实 现了集约化、规模化、现代化的农业产业化运作却遭遇了失 败：到 2012 年时，梁自然累计亏损 200 多万元，种粮最终 宣告破产。失败原因极为复杂：商业保险不愿参与农业保险，因此种 植户无法改变农业“靠天吃饭”的本质：流转的万亩地分成 8500 多块，其中只有 40% 左右连片水田实现了机械化耕作； 梁自然和劳务合作社签订的劳务承包价格为810

2、元 /亩，但农村劳力短缺使其实际支付的报酬超过900 元/亩。现在， 一亩田一年收入不过千元左右，扣除劳动力成本后的利润更是微 乎其微，生产成本上任何细微的波动都会带来巨大的经营压 力，种粮大户的失败因此并不稀奇。正因为种粮的低收入和城镇化对土地的高需求，农村土地 流转的每次政策变动都会引来的普遍关注，因为这中间蕴藏 着巨大的商业空间。但通常情况下，社会各界对国家土地政 策的解读却是有偏差的。十七届三中全会后，我国土地政 策就被广泛误读；十八届三中全会结束之后，很多政策又被 社会普遍误读了。其实，十八届三中全会涉及的土地政策可 归结为三个问题：工商企业参与农村土地流转，农村集体经 营性建设土地

3、入市和改革农村宅基地制度。农地流转必须保证粮食生产对于工商企业参与农地流转，十八届三中全会决定中有两 句话非常重要，即“鼓励土地承包经营权在公开市场上向专 业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转” ，“鼓励和 引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业” ，决定 这样提就是为了用现代生产要素和经营模式去改造传统农 业。在我国，现代生产要素的稀缺正严重影响农业生产效率的 提高。重庆市彭水县耕地面积超过 70 万亩，但该县只有 1 家农机专业合作社，这个合作社拥有的农机具不过只有 15 台。河南的植保合作社也面临着人才短缺的难题，他们雇佣 的多是 55 岁以上的闲散劳力，这些人很多都不会使用

4、现代 农机具，对药物配比、机械喷洒等植物保护中非常重要的技 术掌握得也不精准，农药残留经常超标。正因为这个原因， 政府才鼓励工商企业参与农村土地流转。截止 2013 年 6 月底，农村土地流转总量是 3.1 亿亩，占农 民承包经营土地总量的 23.9%，这其中农户之间的流转占万 3050（大约 9.7%，农民流转给企业的土地比例是 62%了亩），这个数字已经相当可观了，这说明租赁农民土地从事 农业生产经营活动的企业越来越多了。但这并不意味着国家将会无条件地支持城市工商资本参 与农村土地流转，因为国家必须防止两个问题的出现，即农 地的非农化和非粮化。前者是指将流转土地用于房地产或以 生态农业为名

5、建设酒店、高尔夫球场和大棚式庄园，后者是 指利用流转土地生产非粮类经济作物。目前重庆大户种粮土地 85%以上依靠流转， 年均地租成本 已有 400 多元，而种粮大户每年亩均纯收益只有 200 元左右， 远低于“非粮”流转收益。一些地方政府对土地流转支持政 策趋于“一样化”也不利于提高农民种粮积极性。在重庆一 些区县，柑橘规模种植的优惠政策比种粮还多：柑橘每亩不 仅能获得 500 元财政补贴，还能获得每亩 250 元的种苗补贴。限制土地流转非粮化、禁止非农化，这样做是为了保证粮 食安全。中国是人口众多的大国，粮食生产不能过度依赖进 口。现在中国每年粮食消耗高达 6.7 亿吨，而全世界粮食贸 易总

6、量不过 3.1 亿吨。如果中国将粮食自给率降低到 50% ， 那么全球粮食供给都会出现问题。中国现在耕地总量不过是 1 8.26 亿亩，人口却有 13 亿多。 将中国的情况跟几个大国做一下对比，就能看清耕地对中国 的重要性：美国人口比我们少十亿，但耕地比我们多十 亿亩；印度的人口比我们少一亿，但耕地比我们多六亿亩。如果太多土地出现非农化与非粮化，那么一定会给确保粮食 安全造成巨大压力。现在工商企业到农村参与土地流转获得 的土地中，仍然被用于进行粮食生产的已经不足 10%，严格 监管农地流转因此是非常重要的。此外，在工商资本参与农村土地流转时，一定要注意的另 外一个问题是坚持家庭经营在农业生产中

7、的基础性地位，这 是我们国家农业创新的前提和基础，其他经营方式只是家庭 经营的补充。这是因为家庭经营可以将农业的监督成本降到 最低，我国的人民公社之所以会失败而后来的农业改革又之 所以会取得成功，就是因为这两者监督成本存在巨大的不同。 我国农村改革的最大成果，就是重新确立了这样一条以家庭 经营为基础的农业经营制度。解决城市住房问题不能指望农村土地十八届三中全会明确提出，在符合土地规划和用途管制的 前提下，允许农村集体经营性建设用地入市交易，并且与国 有土地同价同权。 目前，农村土地有三类： 公益性建设用地， 比如道路、学校、村委会，这是任何农村都不能少的；经营 性建设用地， 比如乡镇企业建设用

8、地， 这大概有 5000 万亩； 还有一块就是农民的宅基地，这是保障农民基本居住权的用 地。十八届三中全会虽然明确提出农村经营性建设用地可 以出让，但并未明确这些土地出让后用来做什么，很多人就 以为可以用来盖小产权房了。那么，集体经营陆建没用地可 以入市转让是否意味着小产权房可以合法化？这个问题其实是很清楚的。这些小产权房在建设过程中没 有缴纳土地出让金，没有承担城市配套基础设施的费用，不 符合我们国家的城市规划，也不符合土地用途管制，我们国 家现有的法律也完全禁止农村土地用来建设商业住宅，买小 产权房人的权利是不受到保护的。现代土地制度的基本原则就是用途管制和土地规划，这是 任何法治国家和市

9、场经济国家都严格执行的制度。如果国家 无条件地允许所有小产权房合法化，将不符合依法治国的精 神。十八届三中全会提出农民住房财产权可以转让后，很多人 又认为是否可以到农村通过购买宅基地解决住房问题。针对 这个问题，三中全会的文件提出“审慎稳妥”地在全国范围 内先开展试点，但选择哪些试点和怎样推广是下一阶段的工 作内容。现行法律制度下，针对这一问题有两个“严禁” ： 严禁城市居民在农村购买宅基地，严禁为城市居民在农村购 买的住宅发放土地许可证。大量农民工进城后，农村确实有很多住宅变成闲置资源， 城市也确实有很强的冲动和能力去购买这些土地。但我们也 要看到，进城农民工的住房问题现阶段已经解决了吗？ 显然没有，现在农民工在城市购买住房的连1%都不到，参与城市基本医疗保险的比例也只有不过15%对这部分群体，农村宅基地仍是他们基本的生活保障。一 旦这些农民最终没能在城市安家，这些宅基地就是他们的归 宿和依靠。而且，农村宅基地供求本身也是有很大矛盾的。 现在很多地方已经不分配宅基地了，这些农民也要买房子住。 如果我们现在允许宅基地上市交易，一些农民可能会因此获 得很多短期好处，但也会因此面临长期社会风险，他们的居 住成本由谁负担会是个更大的问题。所以，全面放开宅基地 流转至少目前来看条件还很不成熟。农业绝不是简单提供产品的行