从民生问题看公共政策公共性的提升

1、从民生问题看公共政策公共性的提升论文网作者：江玉安2012-1-17 13:25:32 中图分类号：F127 文献标识码：A内容摘要：住房、上学、看病等现象已成为民生问题。它的产生与公共政策公共性的流失密切相关，坚持公共政策价值观的公共性，完善质量评估，实现公众制度化参与，防止特殊利益集团侵蚀，完善责任追究机制是公共政策公共性的提升途径。关键词：民生问题 公共政策 公共性买房贵、上学贵、看病贵等现象已成为民生问题，引起了公众和学术界的广泛关注。民生问题是我国社会转型期出现的众多社会问题之一，它的产生与公共政策公共性的流失密切相关，解决民生问题就要从提升公共政策的公共性着手。公共政策的公共性释义

2、“公共”一词起源于古希腊。所谓公共性(Publicness)，顾名思义指的是“公共”的性质、性格、属性、特性或特质。一般认为，政策公共性是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础。公共政策作为政府弥补市场机制缺陷而作出的制度安排，其目标表现为维护公共利益和社会公平、正义，增强公共政策的公共性也就成了公共政策永远追求的目标。公共政策的公共性表现为以下几个方面：公共政策的价值取向：维护和增进公共利益。离开了维护和增进公共利益，公共政策就失去了存在的意义。公共利益是指一个

3、社会中事关所有社会成员利益，至少事关这个社会中最大多数人利益的共同利益。公共利益首先是公众的利益，而不能简单归结为政府的利益。其次，公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益。公共政策的价值目标：支持和保障社会公平与公正。公共政策是为弥补市场缺陷、纠正市场失败、保证经济效率、维护社会公平而存在的。同时，公共政策是政府通过对社会各利益主体的利益需求进行合理的整合，以满足大多数人的利益需求为价值取向的选择。因此，支持和保障社会公平与公正是公共政策的首要价值目标。公共政策的有效基础：公众的制度化参与。公众的参与是公共政策的内在要求。无论是西方的“天赋人权”论、“主权在民”原则，还是我国的“

4、一切权力属于人民”等精神，无不要求公众拥有对公共政策制定与实施的知情权、参与权和监督权。这是因为公共政策运行所依赖的公共权力最终来源于人民，同时，社会公众又是公共政策的直接作用对象。公共政策的手段和对象：借助公共权力，解决公共问题。公共权力实质上是一种大众的共同权力，它是公众权力让渡给政府的结果，本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，而不是少数人专政的工具。公共权力的公共性是维护公共政策公共性的重要保证。公共政策是针对公共问题而产生的，解决的是社会公共事务，而不是某个个人或团体的事务。公共问题是公共政策的逻辑起点，公共问题的解决必须借助于公共权力来完成。民生问题与公共政策公共性流失的关系从总体

5、上看，我国的公共政策是沿着公共性的轨道运行的，但毋庸讳言，近年来由于社会利益的高度分化和阶层之间利益的日益复杂化，公共政策公共性丧失的现象还是普遍存在的。各种民生问题的出现就是一种明显的表征。（一）各种民生问题教育方面。一是教育投入不足。特别是我国义务教育政府“负全责”的保障机制还没有建立起来。研究表明，当人均GDP达到800-1000美元时，公共教育经费占GDP的比重下限为4.07%-4.25%。我国人均GDP1998年已经超过了800美元，但公共教育经费占GDP的比重只有3.28%。1993年国家提出的20世纪末财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的目标现在还没有实现，并且低于发展中国家

6、4.1%的平均水平。二是城乡、区域、校际之间教育资源配置不平衡，受教育机会不均等，特别是贫困家庭、进城务工农民子女上学难。三是教育乱收费现象屡禁不止。医疗卫生方面。一是卫生资源配置不合理。我国稀缺的医疗资源主要集中在公立大医院，广大农村居民只拥有20%左右的医疗资源。在这种情况下，大多数公立医院不可能形成真正的自我约束和自我激励机制，出现了医疗卫生资源利用效率不高、医疗费用上涨过快、医疗服务需求受到明显抑制等问题。二是医疗保障制度不健全。三是医药卫生体制不健全。目前，我国城市困难群体和农村居民的基本医疗还缺乏保障，城镇职工基本医疗保障制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右，农村新型合作医疗尚未全

7、面推开，尤其是城乡医疗的不同制度更为人诟病。医疗保障制度的缺失使困难群体无法承担医疗费用，并由此形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。住房方面。一是部分大城市房价依然上涨过快，低收入群众住房难。二是住房供应结构不合理。三是住房保障制度不完善，廉租住房制度覆盖面较窄，保障率较低。四是房地产市场交易秩序混乱，囤房惜售、哄抬房价、虚假广告、合同欺诈等行为依然存在，成为推动部分地区房价过快上涨、住房结构性矛盾突出的重要因素。（二）公共政策公共性流失的表现首先，公共政策制定背离公共性。公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，其本质体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。科学化、民主化制定公共政

8、策是顺利执行政策、实现政策目标的前提。但是在现实中，由于决策主体的素质和集团利益等原因，在决策过程中出现了对政策问题认定的模糊性现象。公共性作为政策取向的核心价值，受到这种模糊价值取向的影响，自然也可以被有意无意的忽略，致使政策制定的公共性丧失。其次，公共政策执行背离公共性。各项公共政策的最终执行者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的，这必然影响着公共政策的有效执行。法国行政学家夏尔?德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施的，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。再次，公共政策评估背离公共性。由于人类认识活动的局限

9、性和政策活动本身所具有的复杂性，预想中具有可行性的政策并非就是实践中具有可行性的政策。因此，就需要进行信息的反馈和政策效果的评估。政策评估的公共性取向要求政策评估结果反映政策运行的真实效果。出于对良好政绩的追求和对因政策不良后果获致惩罚的担心，有些政策制定者抑或是政策执行者，对政策评估往往会设法加以阻挠，致使政策出现评估的标准和结果背离公共性的初衷和要求。最后，公共政策终结背离公共性。需要终止的政策应及时地退出社会和历史的舞台，并由新的政策加以取代。但政策的终结会因组织惯性、终结成本、相关利益既得者的抵触等因素，使政策难以终结。这些应当终结而又难以终结的政策，其实已经完成使命或者不能发挥正向作

10、用，因此，它们大量的存在会对公共利益造成损害，削弱政府为公共利益增长提供公共服务的能力，这也有悖公共政策公共利益价值取向的。从民生问题看提升公共政策公共性的方式和途径（一）坚持公共政策价值观的公共性民生问题的出现与公共政策价值失范有关。与市场机制追求效率的目标不同，公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，它的目标和价值观更多的是体现在追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等。政府通过公共政策克服市场机制在追求效率过程中造成的分配不公，维护公共利益是一切公共政策的出发点和目的。因此，要提升公共政策的公共性，首先就要坚持公共政策价值观的公共性，即公正性、公平性和公开性。（二）完善对公共政策的质量评

11、估实践证明，政策评估符合我国渐进式决策模式的需要，有助于决策科学化、民主化的实现。令人遗憾的是，在我国，个别政府往往只注重政策执行，而很少关心政策制定，更不用说政策评估了。我国的一些公共政策有的是由领导者凭个人经验、凭想像、凭个人价值偏好在一组待选择的方案中择一而从之，然后由咨询机构从理论上进行可行性论证，而不管政策实际执行结果如何。民生问题的出现是忽视公众对公共政策评估重要作用的典型体现。因此，目前最紧迫的是应实现公共政策评估的制度化、规范化和程序化。（三）实现公众对公共政策的制度化参与一个合理公共政策的制定，应努力形成只有受益者没有受损者的“帕累托改进”，而不应以社会某群体或阶层利益的严重

12、损坏为代价。民生问题的出现恰恰不是公共政策“帕累托改进”的结果，而是以社会某群体或阶层利益的严重损坏为代价的结果。我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却不够健全，普遍缺乏社会公众参与的制度规范，致使许多公众参与以非制度化的形式出现，随意性很强。民生问题的出现，给我们的深层次启示就是要加强公众参与的制度化建设。制度化的公众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个成员都有机会向政府表达意见，以维护自己的利益，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能。（四）防止特殊利益集团对公共政策公共性的侵蚀作为政府权威输

13、出的公共政策，必须关注社会公平问题，从平等、自由和机会均等的原则出发，除满足大多数人的利益外，还应考虑或兼顾不为当权者重视的社会弱势群体的利益，这也是公共政策道德性要求的必然结果。显然，相对于社会强势群体，弱势群体在公共利益表达和形成的过程中无疑处于劣势竞争地位。这就需要创新公共政策执行制度。只有创新公共政策执行制度，才能保证各利益群体能在法律规定的范围内活动，防止利益集团对公共政策执行主体的不良影响，特别是要有利于保障利益冲突解决机制的良性运行和对弱势群体的利益补救机制的真正实施，使公共政策执行中不同利益集团的利益明确化、法律化、制度化，形成各利益集团之间政策利益多赢的良好局面。（五）完善公共责任追究机制长期以来，我们过于强调行政管理的维护政治统治作用和管理主体与公众间的不对等性，最终表现出整个行政管理日益凌驾于社会之上，导致民生问题出现，这就呼吁建立一种与公共政策相伴随的公共责任追究机制。因为在市场经济条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要提供公共服务成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务。政府公共部门成为公共服务的供给者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的力量，任何时候政府不能把自认为好的政策强行推向社会，而应合乎公众的普遍性价值偏好。如果没有公共政策公共责任追究机制的建立，就不能做到最大化地维护公众的利益。公共政策责任追究机制的建立，可以监督公共