当前流动人口子女教育政策的执行困境与出路

1、收稿日期:2009-02-20基金项目:湖南省教育科学 “ 十一五 ” 规划重点课题 (XJK09ZDJF003 ; 国家社会科学基金教育学重点招标课题子课题 (AHA090004作者简介:孙中民 (1971- , 男, 湖南隆回人, 湖南第一师范学院副教授, 湖南师范大学历史文化学院博士, 主要从事社会政 策与社会发展研究 。孙中民 1,2(1. 湖南第一师范学院经管系 , 湖南 长沙 410205;2. 湖南师范大学历史文化学院,湖南 长沙 410081 摘 要:让流动人口子女接受 “ 均等教育 ” 的政策理念已经成为新时期政策文本指导思想的核心内容 。 受实施主体不明 确 、 利益机制不

2、均衡 、 缺乏整体性构建 、 监控机制不力 、 缺乏强制性保障等因素的影响, 当前的流动人口子女义务教育政策 在许多地方陷入了政策变形 、失真的困境 。 要提高政策的有效性, 必需确立切实可行的政策体系, 形成良好的政策执行环 境, 对相关政策的有效执行过程进行监控与评估 。关键词:流动人口子女; 教育政策; 执行困境 中图分类号:G521文献标识码 A文章编号:1674-831X (2010 01-0131-04以进城农民工子女为主体的流动少年儿童教育问题是 当前社会工作的重点和难点 。 纵观流动人口子女教育政策 的演变过程, 可清晰地看出教育政策理念的变迁:由 20世 纪 80年代中后期的

3、 “ 限制 ” , 到 90年代 “ 差别对待 ” , 再到新 世纪以 关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育 工作的意见 为标志的新政策突出 “ 以人为本 ” 的核心思想 。 政策的新理念凸显了国家对流动人口子女教育问题的关 注, 体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心 。 但必须冷静地看到, “ 以人为本 ” 政策理念的树立, 只是使流 动人口子女教育问题的解决具备了一个必要条件 。 从政策 学视角来看, 问题能否真正解决 、 解决到什么程度, 还要依 赖切实可行的政策体系的确立以及对相关政策的有效执行 过程进行监控与评估 。一 、 流动人口子女教育政策执行中的主要问题 中央政

4、府 “ 工业反哺农业, 城市支持农村 ” 的政策导向, 决定了由流入地政府解决流动人口子女教育问题的政策明 确而清晰 。 而流入地有没有足够的能力做到又是另外一回 事 。 从执行的情况来分析,观念已经不是关键性的制约因 素, 规划和经费的困难成为了问题的关键 。我国当前流动人口呈由不发达地区向发达地区流动的 整体趋势, 在城市免费义务教育政策推行之后 , 不可回避的 一个难题是流动人口子女大量涌入的问题 。 流入地接纳流动人口子女的能力是有一定限度的 , 这种限度突出地表现 在流入地执行政策的经费 、 人力资源的有限性上 。 在义务教 育“ 以县为主 ” 的背景下, 作为政策执行主体的流入地政

5、府 很难得到中央政府所给予的相应补偿 。 虽然 流动儿童少年 就学暂行办法 指出 “ 流入地政府和流出地政府要互相配 合, 加强联系, 共同做好流动儿童少年接受义务教育工作 ” 。 但由于国家教育经费转移体制还不健全,每年仍以户籍为 准给流出地划拨义务教育经费,而流入地政府不仅要把教 育经费用于当地学校的发展,还要在教育经费本来就不足 的情况下支付流动儿童的教育费用,双重的经费压力使流 入地政府陷入困境, 因此不少地方抱怨财政困难 , 难以接受 更多的流动儿童入学 。 有的地方认为由流入地政府单独承 担流动儿童的教育费用不合理 , 提出应让其原籍政府承担 或分担部分教育费用 。 在这些违背政策

6、初衷说法的背后, 可 以透视流入地政府经费资源不足的尴尬 。 实际上 , 在现行的 政策背景下 , 流入地政府的教育财政支出困难所引发的直 接后果就是:谁招收了流动人口子女, 谁就得自己解决办学 经费问题 。流入地政府解决这个问题投入越多 , 问题解决越 好 , 就往往引来更多的流动人口子女入学, 流入地政府的财 政压力就越大 。 流动人口子女教育政策的落实没有充足的 财力 、 物力投入 , 流入地教育主管部门就无法有效配置资 源 , “ 流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女 较多的学校给予补助 ”“ 切实减轻进城务工就业农民子女教 当前流动人口子女教育政策的执行困境与出路13120

7、10年 2月 第 10卷第 1期Feb.2010Vol.10, No.1湖南 学院学报Journal of Hunan First Normal University育费用负担 ” 1等规定就无法得到根本落实 。尽管流入地政府也在下大力解决流动人口子女的入学 问题, 但是相对于流动人口子女的总数来说, 流入地中小学 对流动人口子女的吸纳率仍然偏低 。 导致吸纳率偏低固然 有流动人口子女总数较多的客观原因,但流入地办学规模 难以预测 、 现有中小学承受能力有限是最主要的 。 城市免费 义务教育政策的推行, 从制度上和经济上为 “ 留守儿童 ” 进 城入学打开了大门, 迫切要求城市学校为其提供学位

8、 。 城市 学校的学位供求矛盾变得日益严峻 。 目前许多城市教育行 政部门事先没有进行学校的科学规划和布局调整,现有公 办学校不能提供充足的学位, 造成许多学校 “ 人满为患 ” 、 班 额陡然增大的现象 。 新建学校 、 扩大城区学校的办学规模, 为进城儿童提供足够学位,已成为城市政府不容推卸的一 项重任 。 而流动人口及其子女的变数太大, 教育行政部门无 法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数字,又是困扰 教育部门的一大难题 。 同时,流动人口居住分布也很不均 衡 。由于许多外来农民工没有相对稳定的工作, 工作地点经 常更换, 子女也跟着转学, 这一问题使得教育部门难以进行 学校布局和事业

9、规划, 难以预测教师需求 。由于地方政府尤其是流入地政府执行政策的积极性不 高,流动人口子女义务教育政策在许多地方陷入执行中断 和政策失真的境地 。 对流入地政府而言, 落实流动人口子女 教育相关政策确实责无旁贷 。 但流动人口子女接受教育已 经演化成了一个社会问题, 作为政策落实的主体, 教育主管 部门一方面难以独自承担政策落实之责,另一方面又没有 能力协调其他部门的行为 。 结果往往造成政策执行过程中 政策行为表面化, 实际上处于中断的状态; 对流入地公办学 校而言, 既要保证教学秩序不受影响 、 质量不下降, 又被强 令必须接受流动人口子女入学, 同时还要面对经费不足 、 师 资不足和基

10、本办学条件不足的问题 。 加上农民工家庭频繁 流动的特点导致其子女不易管理,许多学校在对待接受流 动人口子女入学这个问题上一直态度消极 。二 、 教育政策执行中变形的原因分析“ 对政策执行因素的分析和控制是决定政策执行效果 的关键 ”, 2在教育政策实施过程中, 出现变形的情况是普遍 的, 但应该控制在最小的范围内, 否则会造成巨大的危害, 削弱教育政策的有效性, 导致教育政策的失败 。 在现实生活 中,影响我国流动人口子女教育政策执行的因素是纷繁而 复杂的:(一 政策实施主体不明确, 利益机制不均衡政策的存在总是表现为一定的利益关系,由于利益追 求的内在驱动力, 引起了府际间利益分配的失衡

11、。 就中央与 地方政府以及地方与地方政府之间的关系而言,需要进行 事权的划分, 落实各级政府的责任, 划清中央与地方政府之 间 、 地方政府不同层级之间的事权 、 财权 。 流动儿童少年就 学暂行办法 与 关于进一步做好进城务工就业农民子女义 务教育工作的意见 都规定了流动人口子女义务教育以流 入地为主, 这样的职责划分是明确的 。 但是问题在于, 国家在给予流入地政府主要职责的同时,并没有对中央政府和 流出地政府的责任予以规定,尤其是缺少中央政府对流入 地进行财政补偿的相关规定 。 也就是说, 教育经费的拨付, 没有因为受教育者的增多而有所增加 。 这样就给流入地政 府造成了经费压力 。我国

12、义务教育经费是由地方财政支出的 。 农村的学龄 儿童随父母流出后,流出地政府可用支出的教育费用随着 转出人数的增加而变得相对宽松 。 而流入地政府则要利用 地方财政划拨的教育经费来满足城市和农村两个群体 “ 孩 子 ” 的教育需求, 同时认为流入的儿童不仅仅占有了城市的教育资源, 而且对城市的“ 教育 GDP ” 也产生不利影响, 3城 市流入地政府在政策的执行过程中,发现政策本身带给自 己的收益远远要低于自己的预期,利益受损的心理感受使 流入地政府感觉到一种 “ 相对剥夺 ” 的不平衡心理状态 。 4就当前的教育现状而言,府际间利益分配不均最主要 的症结在于教育经费的平衡上 。 在经费所带来

13、的冲突和资 源的竞争中, 府际间都竭尽全力使自己的利益最大化, 经费 原本的不足和国家政策的倾斜使这种不平衡的利益矛盾激 化,从而导致政策执行的效果不尽人意,甚至出现失灵现 象 。政策是对全社会价值所进行的权威性分配, 即通过政策 实施,让一部分人享有资源而排斥另一些人对该资源的享 用 。 5正是利益因素构成了政策执行变形的最为深层的原 因 。(二 政策缺乏整体性构建, 可操作性不强教育政策体系的整体性是指解决同一问题的众多类 型 、 层次不同的教育政策需要配套设置, 相关教育政策组成教育政策体系并发挥整体作用 。 6流动人口子女教育政策执行的复杂性 、 相互交叉性在客观上要求相关教育政策必须

14、 统筹安排 。 在这一方面目前的政策无疑有所欠缺 。 首先, 几 年来解决流动人口子女义务教育所必需的经费保障 、 人口 管理改革等配套政策并未及时出台,政策体系的完善工作 并不尽如人意; 其次, 除了上述专门政策文本外, 近年来国 家及各部委出台的政策一方面数量有限,另一方面并非专 门性政策文件,只是在制定相关政策时对流动人口子女教 育问题有所涉及 。 由于政策制定部门利益的差异, 这些政策 一定程度上缺乏横向的有效协调, 其系统性 、 层次性都没有 达到政策整体性的要求, 未能形成有机结合, 这对于政策执 行的消极影响不可忽视 。为了能顺利执行,教育政策就决不能仅仅勾勒模糊的 政策轮廓,

15、而是要形成实用的 、 具体的 、 具有可操作性的政 策方案, 或者制定相应的具体实施细则 。 我国几部教育政策 出台后一直没有实施细则跟进 。 这种政策的模糊性和不明 确性, 易于导致两种情况:一是政策执行人员或机构可以利 用自己的权力, 通过政策执行为自己或本部门谋利 。 教育政 策的模糊性造就了一个政策执行的灰色地带,在这个灰色 地带中, 地方利益 、 个人利益 、 小集体利益等都会通过自己 拥有的资源, 力求在政策运行过程中拓展利益空间; 二是政 策执行人员因政策不明确 、 职责不清晰而采取规避的态度, 造成政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致,事实第 1期2010年湖南 学院学报1

16、32上却背离原政策精神的问题, 出现的各种执行偏差, 影响政 策执行效果 。 关于进一步做好进城务工就业农民子女义务 教育工作的意见 在倡导 “ 以流入地政府为主 ” 中, 要解决的 关键问题即经费问题没有形成具体的机制,第五条规定:“ 建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保 障机制 。 流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民 子女较多的学校给与补助 。 城市教育费附加中要安排一部 分经费, 用于进城务工就业农民子女义务教育工作 。 积极鼓 励机关团体, 企事业单位和公民个人捐款 、 捐物资助家庭困 难的进城务工就业农民子女就学 。” 在这一规定里, 没有明 确规定 “ 较多 ”

17、 具体是多少, “ 补助 ” 如何补, 拿什么 、 以何种 方式补 。 对于流出地政府要积极配合流入地政府, 意见 也 只是提出了总要求, 至于怎么配合, 比如责任分担, 协调管 理等内容没有明确设计, 也没有出台具体的实施细则 。 这样 “ 以流入地政府为主 ” 就演变成了 “ 流入地政府是唯一责任 者 ” 的局面 。(三 执行主体监控机制不力, 政策实施缺乏强制性保 障两个 意见 的出台以 “ 补偿和维护 ” 处于弱势地位的流 动人口子女教育权益为核心,这种权益的维护需要流入地 政府对当地的教育资源重新做出调整和分配, 7显而易见, 流动人口子女的进入将打破城市的教育供求平衡,从而造 成城

18、市教育资源的紧张和过度消耗 。 因此, 解决流动人口子 女教育问题的 “ 两为主 ” 原则必然要求政策本身具备一定的 强制性 。 但政策文本对 “ 流入地 ” 政府的相关工作都只是一 般要求, 没有明确如果政策目标未达到, 相关人员责任如何 追究的问题 。 尽管涉及了教育 、 公安 、 财政 、 劳动保障甚至城 市社区等相关部门, 但没有规定具体责任的分割, 也没有相 应的约束机制 。 强制性的缺乏必然导致政策执行力的减弱, 各部门在执行政策时也就会随之产生 “ 随意性 ” 偏差, 甚至 “ 不作为 ” 。 这不仅影响到国家教育政策的权威, 也在一定程 度上会导致政策执行乏力 。“ 政策执行过

19、程中的对政策执行进行的监督检查是当 代政策活动的重要方面和重要部分,是社会政策运行的自 我保障机制 。 ” 8有效的政策监督是纠正政策执行偏差 、 消除 政策执行梗阻,保证政策预定实施目标与实际执行过程中 所要达到目标的一致 、 统一的重要保障 。 监督机制的功能在 于通过对执行主体执行行为和执行过程的监督,及时发现 政策执行过程中所存在的偏差行为, 采取必要的补救措施, 及时纠正执行主体违反行政伦理的 、 有悖于政策目标的错 误行为 。 然而在流动人口子女教育政策执行过程中, 因为执 行主体监督机制不力而造成政策执行变形的案例却层出不 穷 。三 、 改进流动人口子女教育政策的几点建议流动人口

20、子女教育政策的执行困境,都可以还原为政 策和制度问题 。 因此, 提高政策的有效性, 形成切实可行的 政策体系和良好的政策执行环境是当务之急 。首先, 要明确中央与地方的责任, 协调地方政府部门的 利益十一届三中全会以后,我国的教育投资体制发生了很 大的转变, 特别是对义务教育开始实行 “ 地方负责 、 分级管 理 ” , 地方政府成为筹措义务教育经费的直接责任者 。 也就 是说, 作为公共物品的义务教育, 中央政府在没有增加自身 成本的前提下 “ 强加 ” 给了地方政府, 而地方政府并没有因 此获得更多的来自中央的财政转移支付 。 据国务院发展研 究中心调查, 中国的义务教育经费 83%左右

21、由县乡财政负 担, 省里负担 11%, 中央财政负担不足 2%。 9从价值取向上 来说,中央政府对有利于增加全民福祉的义务教育非常重 视, 其价值取向是国家和全民利益的增加 。 但是对相对独立 的利益主体 地方政府来说,行为的取向当然是自身利 益的最大化 。 相对于其他投资而言, 对教育的投资是一种长 期的 、 效益滞后并且政治利益不明显的投资, 地方政府对于 中央流动人口子女义务教育政策的执行必然会避重就轻消 极而为 。 因此, 应改革义务教育财政拨款制度, 打破户籍制 度的限制, 以实际在校学生数为基数划拨义务教育经费 。 建 立起一套完善的各地区儿童流动情况的管理机制,至少做 到在一个年

22、度计划中实行按学生人数分配资金,以保证资 金随学生流动, 使流动人口子女教育资金有的放矢, 解决因 为学生的频繁流动而无法准确分配流动人口子女教育投入 的问题, 也就解决了地方政府之间的利益之争 。 同时应提高 中央财政在义务教育投资中的比重,实现城乡义务教育的 协调发展 。其次, 要完善流动人口子女教育政策的监控 、 评估与问 责机制建立政策监督 、 评估和问责机制能够防止政策目标的 偏离, 促进政策的及时调整, 防止不良政策的惯性和自由发 展给教育现实造成巨大的损失和代价 。 要通过政策监控, 约 束政策执行主体的行为,约束流入地政府和流出地政府在 共同解决流动人口子女教育问题上的责任,防

23、止相互之间 推诿责任;要监督公办学校在招收流动儿童就学上发生的 不合理的收费行为和管理行为,使之真正能够为流动人口 子女提供一个宽松的入学条件;监督社会保障部门在对待 流动人口子女这一弱势群体上的措施是否完备,使其切实 建立起弱势补偿的社会保障制度 。 在政策执行过程中进行 阶段性的评估, 应及时搜集来自政策主客体的信息, 及时发 现政策中的漏洞和瑕疵, 并将其反馈到决策层面, 使政策主 体在必要的时候采取应急性的补救措施,或者长期采取渐 进式的决策模型, 不断对政策进行调整和完善, 避免政策决 策短期行为可能对潜在的 、 突发的后果的忽视, 提高政策的 环境使用性能, 保证政策的有效性, 使

24、政策真正为解决流动 人口子女教育问题服务 。由于中央颁布的流动人口子女教育政策具有宏观性, 它又赋予了地方政府制定符合当地实际的地方政策的权 力, 给了他们很大的政策空间, 因此在政策权力监督上要建 立一种政策有效执行的问责机制,在执行流动人口子女教 育政策过程中, 问责机制能够防止政策执行主体滥用职权, 建立权力和责任统一的机制,使他们内在的自我约束行为 接受政策相关人群的监督和必要的质询 。 比如, 政策明确要孙中民:当前流动人口子女教育政策的执行困境与出路第 1期 2010年 133求解决进城农民工子女教育问题要以流入地政府为主, 以 公办学校为主,那么在给予他们责任的同时也给予了他们

25、一定的政策权力, 他们出台流动儿童就学的具体程序 、 规定 公办学校收取就学额外费用的数目 、 规定打工子弟学校的 办学资格 、办学程序 、 办学条件, 并且获得了一定的下拨教 育经费, 那么他们就应该有责任使这些规定和资源公开化, 让民众具有一定的知情权;一旦在承担相应责任的同时出 现有违政策规定 、 歪曲政策 、 政策变通的行为, 就应该受到 民众的质疑和询问, 并受到相应的处理 。第三, 要营造良好的社会氛围, 构建流动人口子女教育 的社会支持网流动人口子女教育问题是一个复杂的社会问题,需要 有关部门统筹协调,相关教育政策应放在社会大环境中加 以充分的论证 、分析, 要和解决好流动人口的

26、管理问题相协 调 。 要提高教育政策的有效性, 就要进行流动人口管理制度 改革和政策的创新,进而为解决流动人口子女教育问题提 供良好的政策环境 。为此, 应进一步强化地方政府的领导, 加强执政能力建 设, 认真贯彻和执行中央制定的政策, 充分发挥政府宏观管 理职能, 明确发改委 、 教育 、 公安 、 工商 、 人事 、 财政 、 物价 、 民 政 、 卫生 、 劳动 、 房管等各有关部门的职责, 真正把流动人口 纳入城市管理与服务的范畴, 建立由专门机构统筹规划 、 各 职能部门齐抓共管解决流动人口子女就学问题的有效工作 机制 。 10尽快将流动人口及其子女教育问题纳入流入地政 府的公共管理

27、与服务范畴 。 政府作为各种利益群体的平衡 者, 有责任通过掌握的公共财政资源, 在不违背基本的机会 平等的原则下, 给予社会弱者以补偿, 使他们不因为先天的 或非个人的因素,而失去与社会强者同等的生存和发展机会 。 因此必需在分配教育资源时进行弱势倾斜, 把公共教育 资源分配到最需要的群体中;以公共财政支付弱者自身难 以支付的教育成本, 以公立教育保障弱者的受教育权, 逐步 实现公立教育全民化 。 另外, 在社会保障制度 、 社会救治制 度等社会制度安排上都应实行对弱势群体的 “ 优先扶持 ” , 充分地尊重他们的利益需要,最大程度地满足他们的现实 需求, 以平等的眼光看待他们, 逐渐消除歧

28、视 、 消除社会排 斥和文化排斥, 引导和促进他们与主流社会文化的融合, 真 正实现城乡在思想 、 文化 、 意识观念等方面和在经济发展方 面的和谐统一, 共同构建美好幸福的和谐社会 。 参考文献:1国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城 务工农民子女义务教育工作的意见 , 第 6条 、 第 7条 . 2吴志宏 , 陈韶锋 , 汤林春 . 教育政策与教育法规 M.上海 :华 东师范大学出版社 ,2003:75.3杨东平 .2005年 :中国教育发展报告 M.北京 :社会科学文 献出版社,2006:26.4王国红 . 论政策执行中的政策规避 J.唯实 ,2003,(2:68.5戴维

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