试论授权性执法主体的范围界定

1、试论授权性执法主体的范围界定宋飞【正文】在行政执法实务中，我们通常将行政执法主体分为三大类：职权性执法主体、授权性执法主体和委托执法主体。职权性执法主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在本机关依法成立时就拥有的相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。授权性执法主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律、法规及规章的授权规定而获得行政主体资格的组织。委托执法主体实际上不是法定执法主体，而是职权性执法主体的委托行为。要分清委托主体和受委托主体，本部门委托多个主体执法的要分别列明，并附有委托书，没有委托书的视为非法委托。三大行政执法主体中，授权性执法主体的范围在实践中相当广泛，可是我国

2、行政法律、法规、规章却仅仅对委托执法主体的条件予以明确，而对授权性执法主体的条件未予明确。因此笔者觉得授权性执法主体的范围界定应该是最难判断的。理清这个实践问题，有利于行政机关更好地开展行政执法工作，也有利于法院在审理民事、行政案件时更好地确定授权性执法主体的诉讼主体资格。因此，做好这项工作，意义深远。根据我国现行法律、法规、规章授权情况以及本地实际，笔者试图将常见的授权性执法主体大致归纳为下述几类：1、非行政机关。就就市辖区、县级市、地市级以下的县而言，主要是区(含市或县)乡(含镇)的以下四类机关(1)室内装饰行业管理办公室(原属轻工行业协会，现归建筑工程管理局)，授权依据应该是鄂政函(20

3、08)第98号文件，而非法律、法规、规章。(2)墙体材料革新办公室(原属建材行业协会，现归建筑工程管理局)，授权依据是湖北省推广应用新型墙体材料管理规定，也就是说是地方政府规章授权。(3)住房公积金管理中心(与房改办合署办公)，授权依据是住房公积金管理条例也就是说是行政法规授权。(4)肉食市场管理领导小组办公室(属商务局)，授权依据是生猪屠宰管理条例，也就是说是行政法规授权。地市一级还包括散装水泥办公室、无线电管理处、家电办等。2、行政机关的内部机构。就就市辖区、县级市、地市级以下的县而言，主要是区(含市或县)乡(含镇)的以下七类机关(1)交通局道路运输管理所(简称“运管所”，市一级叫“运管处

4、”)，授权依据是道路运输管理条例，也就是说是行政法规授权。(2)司法局公证处，授权依据是公证法。(3)城建办房管所(市一级叫“房管局”)，授权依据是房地产管理法。(4)政府扶贫开发办公室，授权依据是湖北省扶持老区建设条例、湖北省扶贫条例也就是说是地方性法规授权。(5)机构编制委员会办公室(与事业单位登记管理局合署办公)，授权依据是地方各级人民政府机构设置和编制管理条例、事业单位登记管理暂行条例，也就是说是行政法规授权。(6)地税各分局、公安各派出所、工商各分所。授权依据是国务院各部委提请国务院制定的各类规章。(7)交警大队(地市一级叫“交警支队”)。授权依据是道路交通安全法及其配套规定。地市一

5、级还包括城管支队、人防办等。3、社会团体。社会团体是各种各样的，如我国的总工会、共青团、妇联、残疾人联合会、个体私营经济协会、注册会计师协会等。此外，国外的律师协会、医师协会等力量也很强大。法律、法规授权社会团体行使某种行政执法职能，办理一定行政事务的情况是大量的、常见的。4、事业与企业组织。法律、法规授权事业组织行使特定行政执法职能的情况是较多的。例如，高等教育法、学位管理条例等教育法律法规授予公立学校(主要包括高等院校)及其他公立教育机构招生、颁发学位证、对学生进行包括开除学籍在内的处分、聘任教职工及对其实施处分等职能。相对于事业组织来说，法律、法规较少授权企业组织行使行政执法权。因为企业

6、组织主要以赢利为目的，从而往往与一定的行政执法职能行使具有利害关系。但这种情况也不是绝对的，某些企业可能不适于授权其行使某类行政执法职能，但并非不能授权其行使任何行政执法职能。在我国目前体制转轨的非常时期，一些国有的公用企业、金融企业和全国性总公司在一定时期内还是法律、法规授权的对象。它们包括烟草公司(与烟草局合署办公)、盐务公司(与盐务局合署办公)、电信公司(与电信局合署办公)、供水公司、天然气公司(也包括以前的煤气公司)、铁路运输公司(与铁路局合署办公)、鞭炮公司(与供销社下属的鞭炮专营办合署办公)等。5、基层群众性自治组织。基层群众性自治组织是指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会

7、和村民委员会。其与国家基层政权有着极密切的联系，它们根据相应组织法的授行使多种行政职能。其授权依据是村民委员会组织法和城市居民委员会组织法。6、有关的专门技术机构。行政机关在行使行政职能时，往往涉及一些需要运用专门知识、专门技能、专门设备进行检验、鉴定的问题。对于这些技术检验、鉴定事务，法律、法规有时授权有关技术性机构办理。例如常见的价格认证中心、植物检疫站、计量监督检定测试所、纤维检验所、产品质量检验所、农机安全监理站、渔政船检港监管理站、动物卫生监督检验所、药品检验机构、建筑工程质量监督管理站、环境监测站、出入境卫生检验检疫机构、进出口商品检验鉴定机构、定点屠宰检疫点(与食品公司合署办公)

8、等。另外，有些非行政组织还存在曾经获得过授权但现在被取消的情形。比如说早先公布的价格管理条例曾经规定授权物价监督检查所进行价格监督检查和对价格违法行为进行行政处罚的职权，后来公布的价格法不再有这样的授权规定，上述授权也就不再存在。以前的食品卫生法授权卫生防疫站、食品卫生监督站对食品卫生领域进行检查监督，并可对违法行为行使行政处罚权。现在食品安全法取代了食品卫生法，将上述部门的行政处罚权集中赋予给食品药品监督管理局了，因此之前的授权也就取消了。供电公司以前叫电力局，拥有对电力领域的行政执法权。电力法出台后，各地相继将其职能移交给了经济局，因此以前的授权就作废了，现在的供电公司只能与用户签订民事性

9、质的供电合同，对电力违法行为仅仅只能将检查结果上报经济局，由后者正式行使行政执法权。邮政公司(与邮政办、邮政局合署办公)以前也有一定的行政执法权，现在其只能也逐渐淡化了。以前湖北省农村集体经济审计办法这一地方政府规章，曾授予农村合作经营管理局派驻各乡镇办的农村集体经济审计站以对村集体的审计职能，现在乡镇财政所与之合并，统归财政局，上述授权也就名存实亡了。这样的例子还有很多，我就不再一一枚举了。城管的痼疾在哪里刘建昆本来已经十分懒于就这个问题发表意见了，但是得知近来网上热传的“城管秘籍”源于一个网友“桥上人家”，觉得还是有些话要说。城市管理问题无论是在理论上和实务上都是一个敏感问题，过于专业的阐

10、述无异于对牛弹琴，而为城管辩解则容易激起民愤。不管怎么说，炒作“执法秘籍”的桥上人家，在我眼里他还是一个有想法的青年。首先要明确的是，城市管理权是一种公物警察权。公物，是国家和政府所有的、供给普通市民使用的公共财产和公共市政设施。不深究的话，你可以把城市里一切政府投资建设的包括绿地，树木，路灯，人行道路，车行道路，以及其他附属，都作为公物。城管执行的是公物警察权，也就是说，作为首先要基于公物所有权，对公物进行保护。这种保护类似于私有财产上的物权，但是又不可能完全一样。因为公物的直接所有者是政府。政府的一个特点就是，使用行政权力。所以，城市管理公物警察权，必定要以行政执法的面貌出现。在我看来，城

11、管有两个痼疾。一是，局部目标的设置不科学。城市管理，保护公物的整体目标具有合理性，宪法上“社会主义共有财产神圣不可侵犯”与现实中一些不自觉者“攀枝折花”做法，始终是矛盾的。公物警察权的任务一个是保护城市公物不受破坏、打击破坏行为，这一点还好理解，我就不多说了。第二个任务就比较复杂，就是维护公物的正常利用秩序。一般来说，政府设置城市公共设施，目的性是很明确的和排他的，比如车行道就是供车辆行驶的，你在利用车行道上盖房子，肯定是不行的。问题的关键是，哪些利用是合理利用，哪些利用是需要许可的特别利用，哪些利用是必须禁止的利用?这两年理论界有个别研究公物硕士生研究过，我也看，可惜几乎都是“卑之无甚高论”

12、。城管与小贩的矛盾之本质，其实就是摊贩利用马路等公共设施经营，对公物利用秩序是否有冲击的问题完全将之归入禁止的利用，就是那么天经地义吗?可以说，合理利用，特别利用，禁止利用，这三者的边界一日不清，城管就一日没有好日子过。二是，执法目标和执法手段的背离问题。作为公物警察权来说，如果作为一种完整的行政权，他应该配套完整的行政强制措施和处罚措施，比如现场驱逐，比如对严重破坏公物者的行政拘留乃至追究刑事责任。但是，问题在于，涉及到人身权利的行政强制措施和行政处罚权，是公安机关的专属权力。这就意味着，无论如何城管是不该驱逐摊贩、抓捕相对人的。城管使用暴力绝对非法，却又屡屡使用暴力，这就形成了城管千夫所指的局面。正如不能因为