非政府组织在应急管理中的作用

1、非政府组织在应急管理中的作用 文 沈荣华摘要：在应急管理中，如何充分发挥非政府组织的作用已受到现代各国的广泛重视。 文章根据国内外应急管理的实践，梳理了非政府组织在应急管理中的角色和作用，归纳总 结了国外鼓励支持非政府组织参与应急管理的流行做法和经验，探讨了提高我国非政府组 织参与应急管理能力的思路选择。关键词：非政府组织；应急管理；作用数量有限，而且有的人力物力需要“养 兵千日，用在一时”；而非政府组织则 属于志愿性、公益性组织，平时并不需 要财政供养，只要加以资源整合、培训 演练，就可以成为一支成本不高、平战 结合的辅助性应急力量，减少应急资源 闲置和政府成本。2第一时间进行自救互救的志愿

2、 组织。灾害事故发生后，在第一时间进 行应急处置最为有效，可以防止事态扩 大，尽量减轻损失，而且越早越快越好。 在实践中，政府专业应急人员到达事发 现场，再快也需要一段时间，在这一段 时间内，由社区组织、志愿者组织或公 民就近开展自救互救，可以起到事半功 倍的作用。比如说，地震后 小时内，是 抢救生命最佳时间，错过这一时间，抢 救效果将呈几何级递减，而这一时间段 主要是靠邻里、志愿者、社区的自救互 救；台风洪水一到，往往导致成百上千 处房屋倒塌、人员伤亡，到处都需要救 援，这时专业救援难免会顾此而失彼， 而由社区组织、自愿者组织进行的自救 互救，就显得格外珍贵。日本公众危机 意识较强，各地都成

3、立有防灾减灾非政 府组织，平时负责组织防灾教育、培训 和准备；灾情发生时就负责引导灾民自 救互救，在减轻灾害损失方面起到很大 作用。美国洛杉矶市于 1985 年建立了 “社区紧急应变队”（CERT），其目的 在于当大范围重大灾害发生后，在正 规救灾人员抵达灾区之前，由当地的 “社区紧急应变队”对受灾民众进行简 易救助，如灭火、救护伤员、排除救灾 道路障碍等工作，以期提高救灾效率、 减轻伤亡，并减轻正规救灾队伍负担， 这项措施在后来的几次重大灾害中产 生了预期效果。3进行防灾宣传教育的社会渠道。减灾防灾知识和方法的传播普及，是提高社会应急能力、减轻灾害损失的关键中图分类号：D261.4 文献标识

4、码：A文章编号：1006 0138(2005)05 0042 03在应急管理中，政府因其地位、职 责和手段之所在，必然要扮演主角，起 主导作用，但光靠几个政府应急部门和 专业人员的力量，是远远不够的，还必 须有社会力量的参与和支持，才能成功 应对危机的挑战。在许多国家中，非政 府组织（NGO）作为应急管理的参与主 体，在应对各种突发事件中发挥着积极 的作用，成为一支越来越活跃的力量。 本文主要从构建政府与非政府组织合作 互助关系的视角，探讨了如何在应急管理中充分发挥非政府组织的作用。组织。从国内外应急管理实践经验看， 非政府组织在应急管理中的作用主要体 现在以下几方面：1协助政府开展减灾工作的

5、依靠 力量。在应对突发事件的过程中，政府 应急部门和专业人员无疑是最主要的力 量，但这并不意味着政府唱独角戏，政 府不可能、也没有必要包揽所有的应急 管理事务，这需要与各种社会力量相互 配合和协作，共同开展减灾救灾工作。 在这方面，非政府组织的作用和优势在 于：第一，突发事件具有不确定性，人 们无法准确预测它会在什么时间、什么 地点、以什么样的规模发生，特别是在 发生大规模灾害时，往往会出现政府专 业应急人员不够、乃至捉襟见肘的情 况，这时就需要非政府组织积极参与， 就地协助政府开展救灾工作，以补充专 业应急力量的不足。例如，“9·11”事 件发生后，美国红十字会参与了一系列 的救援

6、活动。在纽约、阿灵顿、新泽西 州等地建立了许多庇护所和家庭援助中 心，开设咨询电话，帮助公众寻找家属 下落；提供了大量的救灾物资；组织精 神医生给救援人员和公众提供咨询和帮 助；社区血源中心全国协会也与军方联 系，向纽约市各大医院紧急输送了大量 的血源。1第二，非政府组织大多是依托 基层社区或特定群体组成，较为熟悉所 在区域内灾害事故现场的具体情况，可 以为仓促赶来的专业应急人员提供有关 信息、现场引导、人员疏散、心理抚慰、 宣传解释等工作帮助。第三，政府应急机构和专业队伍完全靠财政支持，不仅一、非政府组织在应急管理中的主要作用一般理解，广义的非政府组织包括 除政府和企业之外的所有社会组织；狭

7、 义的非政府组织如联合国所作定义，是 指在地方、国家或国际级别上组织起来 的非赢利性的、自愿公民组织，具有非 营利性、自愿性等特征。如志愿者组织、 慈善组织、社会团体、行业协会、社区 组织等社会自组织，都被看作是比较典 型的非政府组织。本文中，我们是从狭 义上使用非政府组织的概念，并将我国 的非政府组织分为以下几类：（1）社区 自治组织，如居民委员会、村民委员会 等；（ ）行业协会，如轻工协会、律师 协会、商会等；（3）学术团体，如行政 管理学会、灾害防御协会、地理学会等；（4）慈善组织，如红十字会、慈善总会、 福利基金会等；（4）志愿者组织，如民 间环境保护组织、青年志愿者组织、社区志愿服务

8、组织等。（6）其他社会公益422005.5 新视野公共管理科学受灾信息，另一方面向社区组织、志愿 者组织和公众提供灾害反应和恢复行动 的信息，以建立对话交流渠道，促进相 互支持。5德国联邦和城市政府都建有危 机信息系统和预警系统，集中向社会公 众提供有关灾害信息和预防办法，并允 许重要的社会减灾组织进入政府应急管 理信息系统，进行信息沟通。4构建社区应急合作体系。联合 国国际减灾组织总结 1 年减灾活动（199 年）的主要经验之一，就 是强调政府与社会建立合作伙伴关系， “发展以社区为核心的减灾战略”。世界 卫生组织自1989年起开始推广创建“安 全社区”的活动，宗旨为联系社区内不 同机构、组

9、织的资源，集各家之所长，共 同开展安全活动，以实现安全社区的目 标。该组织倡导的创建安全社区有 6 条 基本标准，可概括为“五有一参与”：（1） 有一个负责安全促进的跨部门合作的组 织机构和工作网络；（ ）有长期、持续、 能覆盖不同的性别、年龄的人员和各 种环境及状况的伤害预防计划；（3）有 针对高风险人员、高风险环境，以及提 高 脆 弱 群 体的 安 全 水 平的 预防 项目； （4 ）有记录伤害发生的频率及其原因 的制度；（5）有评估安全促进项目、工 作过程及变化效果的评价方法；（6）积 极参与本地区及国际安全社区网络的 活动。6 由此可见，世界卫生组织提出 的安全型社区概念，并非仅仅是为

10、了 提 供 一 套 评 价 社 区安 全 状 况 的指 标 ， 也不是仅仅局限于减少社区刑事案件， 而是以增强社区安全意识和社会参与 为基础，建立一套能够充分整合各种 资源、共同实现社区安全目标的应急 框架和机制。按照上述概念和标准进 行创建活动的社区，都可正式向“世界 卫生组织社区安全促进协作中心”提 出申请，经由该中心组织专家组现场 考察、评估合格后，可被正式命名为世 界卫生组织安全社区。目前，已有 3 多 个国家的 8 多个社区获得世界卫生组 织确认的“安全社区”。我国山东省济 南市青年公园社区也于 年正式向世界卫生组织提出创建申请。因素。在这方面，非政府组织有自己的 渠道和优势。一是非

11、政府组织作为跨部 门、跨行业的社会组织，都有自己的联 系网络和社会活动，可以迅速将有关的 灾害信息和预防办法传播到各自的成 员，起到早期预警、自我防护的作用。 二是非政府组织扎根于社会基层、扎根 于某些特定人群、扎根于所在社区，其 所组织的防灾宣传教育大多简便易行、 因地制宜、贴近实际，有时比政府部门 统一编制的宣传材料更有针对性，更易 于被特定群体所接受。4筹集民间慈善捐赠的组织者。筹 集救灾资金物资主要有两个渠道：一个 是政府财政拨款；另一个是民间捐赠。 而组织筹集民间善款善物的角色，主要 是由非政府组织来扮演的，这是因为社 会慈善捐赠不是强制性的，而是自愿 的、自发的，主要来源于民间企业

12、、社 会团体、家庭、个人或国际组织的民间 捐赠，更加适合由致力于慈善事业和公 益事业的民间组织来组织筹集，政府则 主要扮演倡导者和规范者的角色。由于 民间慈善捐赠动员的是社会财力物力， 用之于社会公益事业，减轻了政府的 财政负担，通常会得到政府的积极扶 持，在许多国家中发展很快。据有关部 门统计，美国非营利组织在 1945 年有1 万个，到 1997 年发展到 16 万个，年收入为 1 万亿美元，占国民收入总额的11% 左右；英国 199 年经正式认定的 慈善组织也有 7 万个，这些民间组织 筹集的部分款物用于赈灾，成为救灾 款物的重要补充。 在我国，近年来由 社会公益组织筹集救灾资金的比例也

13、 在不断提高，如 1991 年发生大水灾后， 中央财政预算救灾拨款为 1 亿元，同 年 海 内外 的 救 灾 捐 献 达 4 亿 多 元 。1998 年，中国又遭遇特大水灾，损失惨 重，当年中央财政的救灾拨款为 4 多 亿元，而来自社会各界的救灾捐款高 达 7 99 亿元。如果没有中华慈善总会、 中国红十字会等慈善团体的募捐和社 会各界的捐献，政府的财政支出压力 会更大。3 因此，对非政府组织筹集慈善捐赠的积极作用不可小视。着十分重要的角色，具有积极作用，因 而许多国家都对非政府组织参与应急管 理采取鼓励和支持的政策，充分发挥非 政府组织的作用。归纳起来，主要有以 下一些做法和经验：1与非政府

14、组织建立合作互助关 系。国外政府往往通过制定应急计划、 签定“互助协议”或者合同等形式，与 非政府组织建立合作互助关系，明确双 方在应急管理中的责任义务和工作分 工。在具体做法上，一方面，政府部门 在制定应急计划、财政拨款使用、建立 应急网络、组织培训演练时，都要将民 间组织、社区组织、志愿者组织考虑在 内，纳入到应急管理框架之中，以提高 非政府组织的应急能力；另一方面，非 政府组织要根据责任分工做好防灾减灾 工作，应急反应时提供必要的人力物力 智力支持，协助政府开展救灾工作或组 织自救互救。2对非政府组织进行紧急救助的 专门培训。组织对非政府组织的紧急救 助专业培训，使非政府组织成员掌握相

15、关的知识、技能和方法，是国际上加强 非政府组织应急能力建设的普遍做法。 以德国为例，目前德国共有 1 多个紧 急救助民间志愿者组织，其中最大的是 红十字会组织，大约有3 多万志愿者参 加，所有成员都得到过紧急救助的特殊 培训。4德国的经验是，民间志愿者组织 成员是否经过专业应急培训，结果会大 不一样。如果一个成员经过培训，在灾 难下就知道应当去做什么，如何做，通 常可以救助4 个居民；反之如果没有经 过培训，面对灾难就会不知道应当做什 么，就会站在边上干着急。3专门设置与非政府组织联系沟 通的渠道、部门或官员。许多国家十分 重视政府与非政府组织之间在应急管理 中的联系沟通。主要做法是：在政府应

16、 急决策议事机构和综合协调机构中安排 重要非政府组织的代表参加，在政府应 急机构中设置或者指定专门负责与社区 自治组织、志愿者组织、非营利机构联 络的部门或官员，建立旨在与社会进行 信息沟通的网站或咨询点。例如，美国 联邦、州和地方政府的应急部门为了与 社会各界建立有组织的联系，都专门设 置了与非政府组织进行联系沟通的部门或官员，一方面确保能得到高效可靠的二、国外政府鼓励支持非政府组织参与应急管理的做法经验鉴于非政府组织在应急管理中扮演三、提高我国非政府组织参 与应急管理能力的思路选择改革开放以来，中国政府一直十分2005.5 新视野 43公共管理科学重视培育和发展非政府组织，鼓励和支 持非政

17、府组织参与应急管理，如中国红 十字会已发展到 7 万多个基层组织，近 万会员，31 万多名志愿者；中国慈 善总会组织的团体会员已由 1974 年的 几家发展为现在的 137 家。在 1998 年抗 洪期间、 5 年印度洋发生海啸后，中 国各级慈善总会、红十字会、福利基金 会等民间慈善机构从海内外募集到大量 的赈灾款物，送往灾区帮助救灾。在 3年防治非典疫情过程中，各地基层 社会组织都被充分动员起来，形成了社 区为防、单位为防、村庄为防、人自为 防的群防群控体系，在有效控制疫情传 播蔓延方面起到了关键性作用，创造了 “群防群治”这一具有中国特色的应急 管理经验。但另一方面，我国非政府组织参与 应

18、急管理还存在着诸多的问题，发挥的 作用还不够令人满意。比如说，不少政 府部门、非政府组织和公众都以为应对 突发事件是政府和专业人员的事，对非 政府组织重视不够；非政府组织缺乏必 要的紧急救助培训，自救互救能力不 强；非政府组织与政府之间缺乏制度化 的联系沟通；志愿者组织、民间慈善组 织、社区组织发育滞后，应急功能不强 等。因此，非政府组织的应急管理能力 问题，仍然是我国应急管理中的薄弱环 节。强化非政府组织参与应急管理的能 力，涉及到非政府组织的培育和定位、 自身组织建设、社会参与渠道开拓、资 金来源、运作模式等诸多方面的改革， 不是一朝一夕可以解决的问题。在本文 中，我们仅从应急管理的角度，

19、提出一 些可供参考的思路措施。将非政府组织纳入社会动员机 制。将非政府组织纳入社会动员机制， 就是整合社会资源，调动社会力量中不 可缺少的一项内容和环节。（1）在有关 应急管理政策法规中明确非政府组织的 责任，在应急计划中界定非政府组织参 与应急管理的途径和分工，使非政府组 织成为应急体系建设的组成部分。（ ） 按照非政府组织发挥作用的规律，一方 面政府应当在经费安排、业务指导、安 全装备和培训演习等方面，为非政府组 织参与应急管理提供必要的帮助；另一 方面，应当减少非政府组织的官办色彩，拓宽非政府组织参与应急管理的渠道，提高非政府组织的社会动员能力。（3 ）必须加大对非政府组织的应急培 训力

20、度，因为缺乏应急知识和技能的 非政府组织，在紧急情况下是不可能 发挥多大作用的。（4）通过各种渠道及 时向社会公众提供有关灾害、风险和 预警的信息。如果政府与非政府组织 在获取风险信息方面不对称、不及时、 不充分，要求非政府组织在应急管理 中大有作为是不现实的。（5）根据慈善 事业的发展规律，改进慈善捐赠管理 模式，在筹集民间赈灾捐赠方面由红 十字会、慈善总会等社会慈善组织扮 演主要角色，政府则主要扮演倡导者、 规范者的角色。（6）对在减灾防灾、自 救互救、筹集赈灾款物、灾后重建中做 出 突 出 贡献 的 非 政 府 组 织予 以表 彰 、 奖励和宣传，以营造非政府组织参与 应急管理的社会氛围

21、。2构建政府与非政府组织无缝对 接的应急体系。应对紧急事件类似于准 军事行动，要求参与应急响应的各个部 门在政府的统一指挥下协调行动，形成 无缝对接的应急体系，避免出漏洞、断 档和矛盾。在应急管理中，政府部门之 间以行政隶属关系为依托，比较容易做 到统一指挥、协调行动，而非政府组织 种类较多、功能不一、组织化程度不高， 协调起来难度较大。可供参考的思路措 施有：（1）在政府应急机构中明确与非 政府组织联系沟通的渠道、部门或官 员，应急响应时向重要的非政府组织派 遣联络官员，一方面传达政府意图信 息，另一方面及时准确地向政府反馈信 息。（ ）在政府应急决策议事机构和协 调机制中应当有红十字会、慈

22、善总会、 社区组织、专业协会等重要非政府组织 的代表。这不仅有利于在应急决策中充 分听取和反映非政府组织的意见，而且 也有助于非政府组织了解政府的意图， 更 加 主 动 地 协 助 政 府 开展 减 灾 工 作。 （3 ）政府应急部门要加强对非政府组 织，特别是高危行业和社区非政府组织 应急计划（预案）制定的指导、协调和 检查，使之与政府应急计划相互衔接， 防止出现脱节漏洞或者职责不清。（4） 在政府组织的应急培训演习中要有非政 府组织参加，以发现、修正、弥补相互 之间的不协调之处，确保应急响应中无缝对接。3强化社区组织的应急管理功能。 改革开放以来，我国社会结构正逐步由 过去的“单位制”转变为“社区制”，这 种变化客观上要求社区组织承接以往由 “单位”负责的安全保障职能，强化社 区组织的应急