华容污水处理PPP项目

1、华容县污水处理设施“厂网一体”PPP项目实 施 方 案（初稿）2015年11月摘 要一、项目名称华容县污水处理设施“厂网一体”PPP项目二、项目地点华容县城区河东片区、工业集中区的三封工业园和洪山头工业园三、资产范围项目规模：已建成污水处理厂1 座、处理能力 1.1 万吨/日（三封污水处理厂），已建成配套管网21102m；新建污水处理厂2 座、处理能力 2.5万吨/日（桥东污水处理厂2万吨/日、洪山头污水处理厂0.5万吨/日），新建配套管网44449m，合计3.6 万吨/日污水提升能力。项目总资产：共计 2.8 亿元，其中出售资产0.8 亿元。四、风险分配项目设计、建造、财务和运营维护等商业风

2、险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。五、运作方式已建成污水处理设施（三封污水处理厂及配套管网）采用“收购+TOT”模式，新建污水处理设施（桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网）采用“BOT”模式。具体运作方式如下：首先，政府与社会资本方组建PPP模式混合所有制合资公司，以合资公司作为本项目的承接实体，项目公司注册资本1.4亿元（占资产总额的50%），其中：政府出资0.28亿元，占20%股份；社会资本出资1.12亿元，占80%股份，政府与合资公司签订特许经营协议。其次，由合资公司对三封污水处理厂及配套管网全部资产进行TOT模式收购

3、，收购价为0.8亿元（以政府审计部门最终审定价格为准）。最后，合资公司采用BOT模式，总投资2亿元完成新建项目（桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网）投资、建设、运营，并获取适当回报。建设资金来源为注册资金的剩余资金（完成已建成资产收购后）商业贷款或其他方式融资，由社会资本负责融资，融资主体为合资公司，综合融资费用不高于银行同期贷款利率的1.3倍，政府和社会资本按照股权比例提供相应担保。六、投资回报政府向合资公司支付污水处理费，社会资本按股份比例获得污水处理经营性收益，项目全投资财务内部收益率暂定为8%。七、合同体系主要包括股东协议、特许经营协议、资产转让协议八、主要边界特许经营内容：依

4、据特许经营协议，获得华容县河东片区、三封工业园、洪山头工业园范围内的污水处理25年特许经营权，提供污水集中处理服务，实现达标排放，并获得污水处理费收入。出水水质标准：三封污水处理厂执行国家一级B标准、桥东污水处理厂执行国家一级A标准、洪山头污水处理厂执行国家一级B标准。政府付费机制：华容县政府应就正式商业运营期间内的每季度向乙方支付污水处理费。由于本项目三个污水处理厂的投资规模、处理工艺等显著不同，因此本方案建议采用不同的污水处理费单价，三封污水处理厂、桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂的污水处理服务费单价分别为 、 、 元/立方米。基本水量设定：由于本项目三个污水处理厂的投资规模、处理工艺等显

5、著不同，因此本方案建议采用不同的基本水量设定值。表：各运营年适用的基本水量数值单位：万立方米/年商业运营年基本水量备  注三封污水处理厂桥东污水处理厂洪山头污水处理厂第1年按最大设计处理能力的60%计算第2年按最大设计处理能力的70%计算第3年按最大设计处理能力的80%计算第4年至之后按实计算超额水量计算：大于设计处理能力的超额出水量如达标排放，按 元/立方米；如不能达标排放的按 元/立方米（只计算电费），如遇暴雨天气，进水水质已达到排放标准，只计取 元/立方米（只计算电费）。调价机制：污水处理服务费的调整调价前提是基于动力成本、药剂成本、污泥运输成本、人工成本、CPI（华容县统计部

6、门发布的权威数据）五个因素的变化。污水处理服务费单价自正式开始商业运营日起前两年一般不调整；自正式商业运营日开始后第三年政府、社会资本双方均有权申请进行调整，一般每两年调整一次，通过政府物价管理部门审批及召开听证会，按调价程序调整收费价格。九、采购方式拟采用竞争性谈判方式。十、社会资本方的甄选具有与本项目相适应的生活污水和工业废水处理专业资质、实力、能力、业绩、信誉和融资能力。十一、招商工作安排拟从2015年11月开始项目立项至2016年4月完成采购招标、签约及项目公司成立。十二、有关建议- 60 -目 录第一章 项目概况11.1项目基本情况11.2经济技术指标31.3项目公司股权情况81.4

7、政策和法律依据8第二章 风险分配基本框架112.1风险因素识别112.1风险分配机制15第三章 项目运作方式173.1项目范围173.2合作模式173.3运作方式193.4项目融资203.5运作流程21第四章 交易结构234.1投融资结构234.2回报机制244.3相关配套安排31第五章 合同体系325.1合同结构325.2权利边界335.3交易边界385.4保障边界435.5衔接边界46第六章 监管架构476.1政府监管486.2金融机构监管486.3其他利益相关者监管486.4公众监管49第七章 采购方式的选择507.1社会资本方的甄选507.2采购项目主要内容527.3潜在投资人资格要求

8、537.4评分标准547.5招商工作安排55附件1：股东协议附件2：特许经营协议附件3：资产转让协议第一章 项目概况为贯彻落实党的十八大精神，建设环保型、节能型社会，深化城市市政公用行业改革，拓宽投融资渠道，防范和化解政府债务风险，华容县人民政府拟采用 PPP 的方式实施华容县污水处理设施“厂网一体”项目（以下简称“本项目”或“项目”），特制订本实施方案。1.1项目基本情况1.1.1项目提供的公共产品内容本项目所涉及的资产范围包括华容县河东（第二）污水处理厂、三封工业园污水处理厂、洪山头工业园污水处理厂及配套管网，主要对华容县城区河东片区生活污水以及华容县工业集中区的三封工业园、洪山头工业园的

9、工业废水进行收集并分别集中处理后实现达标排放，降低环境风险，保护华容河和洞庭湖流域的生态安全。1.1.2项目采用PPP模式的必要性1、项目实施有利于解决华容县在投资建设方面面临的资金问题。随着城市经济快速发展，对排水基础设施的要求越来越高，靠政府单方面投入难以满足巨大的排水基础设施建设资金需求。本项目采用PPP模式，通过引入社会资本参与排水基础设施投资、建设和运营，由社会资本投资人筹措建设资金，负责污水处理投资建设运营，政府无需支付污水处理厂建设资金,减轻政府财政负担有效的缓解项目建设的资金压力。2、污水处理设施PPP市场化后，有利于运用社会资本的先进技术和管理经验，有助于降低总体项目成本，大

10、大减轻政府的财政负担；同时保证了污水厂的建设质量和整个污水处理厂的运营管理水平。3、项目实施可以引进先进的经营和管理理念，强化市场拓展能力。通过引进社会资本，可以充分利用投资者在技术、管理、经营、人才方面的优势，提升企业经营和管理整体水平，增强企业核心竞争力和创新能力，进而带动华容县供排水服务整体水平上升。4、污水处理厂PPP市场化运作后，可提高政府环境监管效率，保护当地环境和经济社会可持续发展。5、污水处理厂PPP市场化运作后，征收的污水处理费实行专款专用，用以支付污水处理服务费，不造成政府财政负担。6、通过PPP实践为华容县市政公用事业投融资体制改革积累经验，进一步提高市政公用事业的市场化

11、程度。1.1.3项目运作的目标和意义1、实现华容县污水处理统一运营管理，彻底解决环境污染等问题，为华容县县经济可持续发展提供支持。2、将合资公司推向资本市场，推动华容县水务环保产业变革；将合资公司建设成为华容县及周边地区水务和固废发展的技术平台、产业平台、建设平台、运营平台、融资平台，并成为华容县县及周边地区改善生态环境的可靠骨干力量。3、由合资公司出资承担华容县水务项目的投资、建设和运营业务，解决政府资金短缺。4、利用社会资本的先进技术和产品优势，推动当地环保产业向高新化、高技术、高附加值方向发展，并利用协同效益带动其他相关产业的发展与技术创新。5、为十八大提出的“混合所有制”及“PPP”机

12、制提供改革试点和示范。1.2经济技术指标1.2.1项目区位本项目河东污水处理厂位于华容县城区，三封污水处理厂、洪山头污水处理厂位于华容县工业集中区的三封工业园、洪山头工业园。华容县隶属于湖南省岳阳市，位于湖南省北陲，岳阳市西境，北倚长江、与湖北省相接，南滨洞庭，是长江经济带、环洞庭湖经济区的重点区域，是国家现代农业示范区和湘北重要的新型工业化产业基地，2014年，全县GDP达到 亿元，增长 %。近年来，华容县城镇化建设不断加快，2015年7月被纳入湖南省新型城镇化试点县，预计到2015年，华容县县城区建成区面积16.5平方公里，城区常住人口16万人规划到2020年，县城区面积20平方公里，城区

13、人口将达20万人。华容县工业集中区由“一区三园”组成，包括三封工业园、洪山头工业园和石伏工业园，规划总面积9.8平方公里。华容县工业集中区是全国农副产品加工基地、省级工业集中区、省新型工业化产业示范基地。2014年，华容县工业集中区规模以上企业达到 家，总产值 亿元。1.2.2项目内容本项目的资产范围包括：三封污水处理厂（已建）和城区第二（桥东）污水处理厂、洪山头污水处理厂（新建）及配套管网工程，合计污水提升能力为3.6万吨/日，管网总长77549m，总投资2.8亿元，分别如下：1 三封污水处理厂及配套管网项目（已建）三封污水处理厂位于华容县三封工业园，该项目设计处理规模为1.1万吨/日，配套

14、建设污水管网总长度为 21102m，总用地面积 33100m2（49.6亩），接纳污水主要为华容县三封工业园的工业废水和少量生活污水，纳污面积 公顷，服务人口 万。本工程采用 A2/O 工艺，出水水质执行国家一级B 标准。该项目总投资8129万元（其中污水处理厂工程3815万元、管网工程4314万元），全部由财政性资金投入。本项目收益来源于政府支付的污水处理服务费，按全投资口径测算，项目建成达产后，预计可实现税后财务净现值1233.92万元、税后投资财务内部收益率7.46%、静态投资回收期11.79年。该项目由华容县工业园管委会负责建设和运营，项目承担主体为华容县海源建设投资有限公司（该项目的

15、项目公司，由华容县财政局全资投资的国有企业），2013年1月开始建设，2014年底基本建成，现已初步具备试运行条件，正在办理决算手续。2 城区第二（桥东）污水处理厂及配套管网项目（新建）华容县城区第二（桥东）污水处理厂位于华容县石伏村（县城河东片区），设计处理规模为2万吨/日（一期，远期4万吨/日），配套建设30553m污水管网，用地面积13333.3m2（20亩），接纳污水主要为华容县城河东片区产生的生活污水，纳污面积850公顷，服务人口8.5万。本项目采用改良型氧化沟工艺，出水水质标准执行国家一级A标准。该项目估算总投资12070万元（其中污水处理厂工程5643万元、管网工程6427万元）

16、。本项目收益来源于政府支付的污水处理服务费，按全投资口径测算，项目建成达产后，预计可实现税后财务净现值123.64万元、税后投资财务内部收益率4.22%、静态投资回收期16.84年。该项目由华容县住建局负责，项目承担主体为华容县城市建设投资有限责任公司，从2014年6月开始启动，已完成规划选址、可研、环评、能评等手续，2014年9月，华容县发改局出具了核准项目建设的批复文件。3 洪山头污水处理厂及配套管网项目（新建）洪山头污水处理厂位于华容县洪山头工业园，设计处理规模为0.5万吨/日（一期，远期2.4万吨/日），配套建设13896m污水管网，总用地面积26670（约40亩），接纳污水主要为华容

17、县洪山头工业园的工业废水和少量生活污水，纳污面积622.5公顷，服务人口2.32万。本项目采用卡鲁塞尔氧化沟工艺，出水水质执行国家一级B 标准。该项目估算总投资7824万元（其中污水处理厂工程5268万元、管网工程2556万元）。本项目收益来源于政府支付的污水处理服务费，按全投资口径测算，项目建成达产后，预计可实现税后财务净现值637.28万元、税后投资财务内部收益率3.72%、静态投资回收期17.3年。该项目由华容县工业园管委会负责，项目承担主体为华容县海源建设投资有限公司，从2014年7月开始启动，已完成规划选址、可研、环评、能评等手续，2014年11月，华容县发改局出具了核准项目建设的批

18、复文件。1.2.3项目主要经济技术指标详见表1：项目技术经济指标表。表1 华容县污水处理设施PPP项目技术经济指标表序项目内容单位三封污水处理厂桥东污水处理厂洪山头污水处理厂一基本指标1地理位置三封工业园城区桥东片区洪山头工业园2项目性质已建新建新建3处理规模万m3/d1.120.54用地规模亩49.620405配套管网m2110230553138966污水来源工业废水为主生活污水工业废水为主7纳污范围公顷850622.58服务人口人8.52.329处理工艺 A2/O 改良型氧化沟卡鲁塞尔氧化沟10出水水质国家一级B标准国家一级A标准国家一级B标准二投资规模1总投资万元812912070782

19、4其中：污水处理厂万元381556435268 配套管网万元4314642722562资金来源财政性资金三投资回报1污水处理服务费元/吨1.951.94.982税后投资财务净现值万元1233.92（Ic=4%）123.64（Ic=4%）637.28（Ic=3%）3税后投资财务内部收益率%7.464.223.724投资回收期（含建设期）年11.7916.8417.3数据来源：以上各分项目的可行性研究报告1.3项目公司股权情况本项目拟由择优选择的社会资本投资人与政府方股东合资设立项目公司。此次PPP项目资产总额拟为2.8亿元，根据项目的实际需要，合资公司的注册资本金应暂定为1.4亿元（约占项目总资

20、产规模的50%）。合资公司股东应按照约定的占股比例，根据初期项目的建设资金计划分期落实的资本金注资。政府方向项目公司注资0.28亿元（华容县人民政府投入的前期费用、施工准备工程费等各项费用可折算为出资），占合资公司股份比例的20%；社会资本方以现金方式向项目公司注资1.12亿元，占合资公司股份比例的80%；社会资本方负责对资金缺口部分进行投融资；项目超出概算部分均由社会资本方投融资。双方的资本金比例可根据出资规模和建设资金需求调整。合资公司采用有限公司形式，实行董事会领导下的总经理负责制，采用现代化企业管控机制。合资公司股东按照出资比例推荐相应席位董事。合资公司重大事项将根据相关法律法规和公司

21、章程决策实施。1.4政策和法律依据2002年底，国家建设部发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见（建城2002272号），要求尽快在市政公用行业中引入竞争机制，建立政府特许经营制度，鼓励外资和国内各类社会资本投资城市市政公用事业，参与改 组改造市政公用存量资产，逐步建立起多元化的城市市政公用事业投资机制。2004年3月，建设部又发布了市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126 号），对市政公用事业的特许经营进行了规范，此后又对市政公用行业的政府监管提出了具体要求。2013年9月，国务院办公厅发布了国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发第96 号），明确要求在公共服务领

22、域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度。2014年9月，财政部发布了关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金第76号），要求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模 式（Public-Private-Partnership,PPP）发展的制度体系。2014年11月，财政部发布了关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知，PPP项目实施机构应组织编制项目实施方案并提出了具体的要求。2014年12月，财政部发布了政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知，提出PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争

23、性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。2015年2月，财政部、住建部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知提出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，提高服务质量。2015年4月，国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行等六部门出台了基础设施和公用事业特许经营管理办法（第25号令），政府对采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。国家出台的一系列政策性文件，为本项目实施提供了基础性的政策

24、支撑。在具体操作层面，目前国内对 PPP 这种新型的投融资项目尚未通过明确的法律、法规予以规范。各地在实施这类项目时，一般都以我国现行法律（包括公司法、担保法等）以及有关 PPP 等投融资项目的国际惯例、行业普遍做法等为依据。在实施华容县污水处理设施 PPP 项目时，也需要遵循这些基本原则。第二章 风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。2.1风险因素识别2.1.1关键性风险因素政府决策风险、招标投标与合同风险、项目完工风险、技术风险、污水与垃圾供应量风险、处理费支付风险

25、、市场变化风险、环境风险（处理与排放风险）、民意风险、信用风险等10项风险为污水处理行业引入社会资本时面临的关键风险，政府与项目公司在特许权协议中应重点考虑，合理分担。(1)政府决策风险。主要包括项目规划选址决策风险和项目基础数据失真风险。项目规划选址决策风险主要是在项目规划选址时，可能因环境污染问题导致居民反对，甚至导致项目迟迟不能推进或取消。(2)招投标与合同风险。招标投标风险主要是地方保护主义引起的不合格企业的恶性竞争，招投标不规范、不公平，招标方案中的经济、技术指标确定不准确导致无法准确投标或投机投标。合同风险主要是政府与项目公司之间的特许经营协议签订不合理、不全面，权利义务边界不明晰

26、，责任不明确等，导致在履行过程中产生纠纷。(3)项目完工风险。主要包括三个方面，一是项目不能按时完工，不能准时投入运营。二是受到特殊因素的影响，项目无法完成等。三是项目建设成本超出预期值，影响投资收益率。(4)技术风险。主要表现在两个方面：一是设备选型、处理系统选择不合理，导致处理效果不好。二是在长达几十年的运营期中，国家的技术标准尤其是环境方面的标准可能会发生变化，污水处理与排放水质的标准可能会提高，这会对项目及项目公司的运营带来较大影响。(5)污水供应风险。主要指污水供应的数量和质量不满足协议中的规定。数量方面，污水供应量不足，远远达不到设计处理能力要求，给项目运营带来影响。质量方面，进水

27、水质是否满足要求，是否为不可接受的污水等。(6)处理费支付风险。主要包括污水处理费不能及时结算、政府补贴不能及时到位等风险。(7)市场变化风险。主要指项目在建设和运营中，市场条件发生变化，导致建设与运营成本增加较多，影响项目的建设和运营，如材料、人工、机械等费用的大幅度变化等。(8)环境风险（处理与排放风险）。主要指项目在建设运营中，因为处理技术不过关、设备故障等原因导致排放物不达标，产生二次污染，对周边环境造成影响。(9)民意风险。主要来自两个方面：一是项目选址距离居民区较近，污水处理中产生二次污染，导致周边居民反对，出现各种抗议活动影响项目建设运营，甚至不得不取消；。二是在运营中项目管理不

28、到位，造成一定的污染，周边居民投诉甚至产生过激行为，这些都可能给项目的建设运营带来较大风险。(10)信用风险。包括政府信用风险和项目公司信用风险两个方面。政府信用风险主要是政府不履行协议中的承诺，例如，配套管网不按时提供，处理费不按时支付，政府单方面毁约。项目公司信用风险主要是建设中偷工减料，例如，运营中偷排污水，不提供合格的服务，不认真履行合同等。2.1.2非关键性风险和其他风险一些风险尽管会经常出现，但对污水处理行业来说并不一定是关键性的风险，如政策法律风险、设计风险、金融风险、不可抗力风险、项目移交风险及其它风险等。(1)法律风险。主要是指污水处理设施项目在建设和运营中，由于周期长，可能

29、面临着法律的变更、废除和新的法律出台，可能对项目的建设运营产生影响。这需要政府和项目公司建立协商机制、制订措施来应对。(2)政策风险。主要指国家政策变动可能给项目的运营带来影响。(3)金融风险。包括利率、汇率变化和通货膨胀导致的成本上升、项目收入减少的风险，以及金融政策变化对融资的影响等。(4)竞争不充分风险。主要指项目建设完成后，可能存在与项目竞争的另外的项目，这样就不能保证项目公司的运营的垄断性而影响项目收益。(5)配套基础设施不完善风险主要指与项目配套的基础设施建设落后或由于某种原因不能使用，导致项目无法正常运营。(6)设计建设风险与工程变更风险。主要指项目工艺流程、设备、各个部件及辅助

30、设施等设计不合理给运营带来一定影响。项目建设质量没有达到设计和规范要求，影响项目的使用周期、影响处理效果。工程建设中遇到一些不可预见的地下障碍物、特殊地质条件等，必须对工程进行变更从而带来投资的增加，影响项目的完工，影响项目正常投入使用。(7)经营管理风险与生产安全风险。这两种风险主要指项目公司在项目的建设与运营中，可能管理不到位，会出现成本超支、工人违规作业、项目不及时检修、安全管理不到位等。(8)意外风险。主要指项目在建设运营中碰到如意外火灾、遭雷电袭击、电线短路引起安全事故等情况。(9)项目移交风险。污水处理特许经营项目特许期几十年，目前国内没有一个项目移交，未来在项目移交中会遇到什么样

31、的情况，没有先例可以借鉴。双方在移交时要履行什么样的具体义务等，现在无法准确预测。(10)不可抗力风险。指项日在建设与运过程中，出现了政府和项目公司都无法预见、无法克服和无法避免的客观情况，如战争、地震、洪水等事件，对项目产生重大影响。2.1风险分配机制本项目风险分配的基本原则为：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目主要风险分担机制如下表所示：表 2 项目主要风险分担机制示意表风险类型风险描述分配风险方式与降低风险措施政治风险1社会稳定性风险在社会稳定性方面，政府具有较强的控制力，可以主动承

32、担此风险。2土地取得风险本项目中土地由政府划拨且审批手续复杂，因此未来应主要由政府承担土地取得风险。3其余政治风险其余风险由于涉及到国家乃至国际的宏观形势，较难把握与操控，因此主要由政府承担。法律风险4可预测的法律风险政府与项目公司共同承担。5不可预测的法律风险由政府承担。建设风险6建造风险主要包括：设计变更方面的风险、工程质量方面的风险、进度滞后方面的风险、第三方责任的风险由于项目公司引起的由项目公司承担，政府方股东在其股权范围内承担一部分的风险；由于政府方引起的风险由政府承担。由于政府方股东的参与，可以将政府收回特许经营权等风险降低，提高项目整体的风险承担能力。融资风险7融资风险主要指融资

33、期限 过长等风险，导致融资成本 增加由项目公司承担，政府方股东在其股权范围内承担一部分的风险。自然风险8.包括：可保不可抗力风险， 不可保不可抗力风险，自然环境破坏风险，环境标准提高风险等双方共同承担。经济风险9包括：利率风险、汇率风险、市场风险、通货膨胀风险等由项目公司承担，政府方股东在其股权范围内承担一部分的风险。运营风险10指项目运营过程中成本变动、设备更新需求带来的运营风险主要由社会资本承担。为了增加项目的吸引力和保证项目顺利实施，相关公共部门有必要结合项目的具体情况，为社会资本提供长期的贷款及运营成本方面的补贴等优惠政策，降低其资金压力，保证项目的顺利实施。第三章 项目运作方式3.1

34、项目范围华容县污水处理设施资产范围包括污水处理厂设施和管网设施，污水处理设施中包含已建和未建设施，具体如下：表3 华容县污水处理设施资产范围序项目内容单位三封污水处理厂桥东污水处理厂洪山头污水处理厂1地理位置三封工业园城区桥东片区洪山头工业园2项目性质已建新建新建3处理规模万m3/d1.120.54用地规模亩49.620405配套管网m2110230553138963.2合作模式PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括但不限于TOT、BOT、BOO、BOOT等形式。由于华容县污水处理厂

35、及配套管网PPP项目的内容包括规划新建污水处理厂及配套管网+已建成污水厂及配套管网，本方案建议采用 “PPP”模式中的“新建污水处理设施BOT+已建成污水处理设施TOT”模式对该项目进行市场化操作。（1）TOT模式TOT(transferoperatetransfer)即“移交-运营-移交”，是指政府将已建成污水处理设施的一定期限的特许经营权，有偿转让给项目公司，由其进行运营管理，企业在特许经营期内，通过提供污水处理服务收回全部投资和得到合理的回报，特许权期限届满时，将污水处理全部设施无偿移交给政府或其指定部门。（2）BOT模式BOT(buildoperatetransfer)即建设经营转让，

36、是指政府通过特许经营协议授予项目公司以一定期限的特许经营权，许可其投资建设和运营污水处理设施，并通为政府提供污水处理服务，回收投资成本并获取合理利润；特许权期限届满时，将污水处理全部设施无偿移交给政府或其指定部门。表4 华容县污水处理设施PPP合作模式序项目内容建设性质处理规模投资模式1三封污水处理厂及配套管网已建成1.1万吨/日收购+TOT2桥东污水处理厂及配套管网新建2万吨/日BOT3洪山头污水处理厂及配套管网新建0.5万吨/日BOT社会资本PPP公司资产转让协议特许经营协议合资协议县政府/授权机构贷款协议政府部门提供污水处理服务行业监管转让资产支付转让价款银行提供贷款还本付息图：污水处理

37、PPP项目合作模式3.3运作方式本项目包括3个污水处理厂及配套管网，合作项目的建设性质、建设阶段和实施条件存在较大差异，因此本方案确定以PPP合资公司为核心，分期分步落实各个项目建设。首先，政府与社会资本方组建PPP模式混合所有制合资公司，以合资公司作为本项目的承接实体，由政府与合资公司签订特许经营协议。政府（或政府授权机构）不但作为行政管理者监管项目实施运作，更是合资公司的股东，全面参与合资公司运营管理，并获得公司经营收益。其次，按照相关法律政策的规定，对三封污水处理厂及配套管网资产采用TOT模式，按照国有资产转让程序，由合资公司完成转让收购，收购价为0.8亿元（以政府审计部门最终的审定价格

38、为准）。最后，根据合作项目的投资建设情况，合资公司将依靠资本金出资（完成已建成资产收购后的剩余资金）和融资，采用BOT模式，总投资2亿元完成新建项目（桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网）投资、建设、运营，并获取适当回报。合资公司通过市场化的运作方式，优化本地区的水务和环保基础设施，逐步发展成为华容县水环境治理环保项目的实施主体。3.4项目融资为满足桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网建设项目所需投资2亿元，除项目公司注册资金1.4亿元外，还有1.4亿元需要通过融资解决，此部分所需资金以合资公司为融资主体，由社会资本负责融资。项目所需融资资金可以通过固定资产、经营权、收费权的抵押、

39、质押向金融机构申请贷款。双方共同为贷款提供担保。另外，作为基础设施项目，初期项目的融资可以吸收侧重于长期性投资的信托、保险资金，也可以与专业行业基金进行股权合作。政府和社会资本双方利用合资公司平台所争取到的商业信贷资金，只能用于华容县污水处理设施前期费用、建设及运营维护，商业信贷资金所产生的商务费用、利息费用，按照双方所占股份比例承担相应费用。政府和社会资本双方签订本合同后利用合资公司平台所争取到的各级政府项目专项资金，只能用于华容县污水处理设施建设及运营维护，同时在争资过程中所产生的费用也按照双方所占股份比例承担相应费用。政府和社会资本成立的合资公司可以以本项目特许经营权对外进行质押融资，除

40、此之外，合资公司不得以任何目的将本项目的资产、土地使用权对外进行抵押、质押。合资公司融资时须报政府方书面批准，如政府方发现合资公司有违法、违规融资行为，有权采取措施制止。3.5运作流程1、成立项目领导小组和工作组。为在操作过程中理顺工作关系、提高工作效率，使决策过程更为科学，建议成立华容县污水处理设施PPP项目领导小组，负责决定项目实施过程中的重要事项，项目领导小组由项目涉及的相关职能部门等有关部门参与。该领导小组负责决定项目实施过程中的所有重要事项，包括：项目前期工作：包括：立项、可研、三通一平等配套建设；商务谈判工作：对社会资本方递交的谈判文件进行审批，谈判文件主要包括：特许经营协议、污水

41、处理服务协议；重点谈判内容为：特许经营权转让价款、污水处理服务费单价、保底水量等。协议签订及运营监管。华容县人民政府或其授权部门与合资公司签订特许经营协议、污水处理服务协议；在协议签订后，政府方按协议约定履行监管权利，并按期支付污水处理服务费。2、政府授予合资公司污水处理设施的特许经营权，并与合资公司签订特许经营协议、污水处理服务协议、资产转让协议。3、由项目公司完成项目的资产收购、融资、建设、运营和移交等工作。4、由项目公司按污水处理服务协议负责特许经营期内污水处理设施的运营、管理和维护，并获取污水处理服务费。5、待特许经营期满，项目公司按特许经营协议规定，将污水处理设施无偿移交给政府或其指

42、定单位。第四章 交易结构4.1投融资结构根据PPP项目投融资结构的一般安排，以及华容县污水处理设施“厂网一体”项目的具体情况，本方案设计的项目投融资结构如下：1、融资安排：项目融资安排方面，该项目的初始资金组成包括债务资金和权益资金。权益资金：项目公司初始投资主要项目公司注册资金1.4亿元，其中：政府方出资0.28亿元，社会资本方出资1.12亿元。债务资金：由社会资本方以项目公司的名义融资1.4亿元，融资费用不超过银行同期贷款基准利率的1.3倍，初期项目所需融资资金可以通过固定资产、经营权、收费权的抵押、质押向金融机构申请贷款，双方按在合资公司的股份比例共同为贷款提供担保。另外，作为基础设施项

43、目，初期项目的融资可以吸收侧重于长期性投资的信托、保险资金，也可以与专业行业基金进行股权合作。2、投资安排：由项目公司对三封污水处理厂及配套管网资产进行收购，收购价暂为0.8亿元（以政府审计部分最终审计结果为准），并投资2亿元建设桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网项目，项目公司将获得华容县城区河东片区、三封工业园、洪山头工业园的污水处理特许经营权。污水处理设施PPP建设过程中，除双方另有约定外，无论因何种因素导致污水处理设施实际建设成本超出预算的投资额，则对超过项目总投资额部分的金额，社会资本方不得向政府方要求和提出任何补偿（包括要求提高污水处理服务费的单价等）4.2回报机制污水处理带

44、有一定的公益性，对消费者的收费价格受到政府管制，投资项目往往难以自身收费产生合理的投资回报。污水处理行业要引进社会资本、实行投融资市场化改革，关键是解决资本的投资回报问题，要通过建立合理的定价收费机制和政府财政补贴机制，保障社会资本的合理回报，以增强项目的吸引力。定价机制的建立要从保证PPP项目分担风险的合理性、投资回报的适度性、市场预测的科学性等方面进行考虑，以达到引进社会资本、提高服务质量与效率的目标。1、污水处理特许经营定价的基本原则污水处理定价涉及到向污水排放单位或家庭的服务收费和政府的财政补贴。政府的财政补贴是在收取的污水处理费不足以弥补污水处理设施的投资、运营成本和合理利润情况下，

45、由政府利用公共财政对差额部分进行的弥补。在确定污水定价时，应该坚持以下原则。社会效益原则城市污水处理设施具有很强的社会公益性特征和垄断特征，在没有任何外部约束机制的情况下，实行市场自由定价，特许经营企业很可能会为了获得更高收益而制定高价，损害消费者利益。这就要求在特许权经营模式下，政府对具有自然垄断性质的城市污水处理行业特许经营进行价格管制，对污水处理的价格确定必须充分考虑项日的社会效益，不允许特许经营企业凭借其垄断地位获取超额利润，维护公众利益。成本补偿原则污水处理特许经营价格是特许经营企业向消费者收取的污水处理服务单位价格（包括政府补贴），它是特许经营企业回收投资、运营成本，获取资金以维持

46、简单再生产和扩大再生产的主要资金来源。城市污水处理价格的确定和形成首先是对生产成本的补偿，污水处理价格必须充分反映污水处理的生产和运营成本。合理投资回报原则获取一定的盈利和投资回报是社会资本进入污水处理行业的主要目的。污水处理作为一种服务，特许经营企业有权利为提供这种服务而获得合理的投资回报。如果没有合理的回报，无论社会和政府怎么欢迎和宣传，社会资本也不会愿意进来。因此，污水处理价格的确定，需要考虑社会资本的合理利润。公平负担和消费者可承受原则污水处理是保障居民基本生存和生活条件、保护生态环境、实现可持续发展的要求，具有明显的环境效益和社会效益。污水处理既要坚持“谁污染、谁付费”，也要坚持“谁

47、受益、谁付费”，必须考虑公平负担，不能由区域消费者完全负担污水处理的全部成本。同时，也要考虑到消费者的经济承受能力，服务收费价格不能太高，超出居民的消费能力会影响居民的缴费积极性或者产生抵触情绪，实行起来会很困难，收费率会很低。提高资源配置效率原则污水处理收费价格的确定不仅要保护消费者利益，也要激励污水处理企业优化生产要素组合，实现规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力提高生产效率。污水处理特许经营价格制定需要建立一种既能吸引投资又能约束企业粗放经营行为的有效机制，激励企业不断提高经营效率，努力降低处理成本。反映市场变化、及时调整价格原则污水处理项目投资大，投资回报期长，随着经济发展、城市

48、化水平提高和技术进步，污水处理成本会不断变动。污水处理成本可能会因物价上涨、工资提高、环境标准提高而导致成本上升，也可能会因市场扩大的规模经济效益、技术进步而使成本不断下降。这就需要对价格及时进行调整，以反映成本的变化。2、污水处理特许经营成本定价方法平均成本加成定价法平均成本加成定价是指污水处理价格由污水处理的平均成本加合理投资回报，是确定污水处理价格最常用的方法。确定污水处理单价（产品的价格）一般分三步。首先要估计测算污水处理单位产品的变动成本，即运行成本（如直接材料、直接人工费、管理费等）；其次，测算固定资产折旧以及融资成本，估计固定费用，然后按照设计污水处理能力，把固定费用分摊到单位污

49、水处理量上，求出全部单位成本；第三步，将全部成本加上按目标利润率计算的利润额，得出价格。这种方法的模型为：P= (C1+ C2+ C3+T) /Q× (l+r) 式中：P污水处理单位价格（元吨）；C1污水收集管网在内的固定资产年折旧成本（元）；C2污水处理年运营成本（元）；C3一特许经营企业的年融资成本（元）；Q 污水处理厂的设计年处理能力（吨）T企业年内应缴的各项税费；r特许经营企业的投资回报（投资利润）。平均成本加成定价需要估算出特许经营企业真实的运行成本和固定费用。而企业真实的运行成本并不能以企业的实际成本来确定，因为不同的处理规模、不同的处理方法，实际运行成本会相差较大，而且

50、企业发生的直接材料和直接人工费、管理费是否是企业生产经营活动中合理的、真实的需要，也难以确定和估算。如果按企业实际发生的成本列支，企业会采取不合理的方式扩大直接人工成本和管理费，如增加人员，提高工资水平，也不会利用先进技术减少直接材料的消耗，这可能会削弱企业改进经营管理、降低成本的积极性，从而弱化特许经营企业降低成本和促进技术进步的激励作用。固定资产的年折旧成本取决于固定资产投资额，但对于BOT模式下的新设施的建设投资，如果按实际投资计算，则企业可能会不合理的扩大投资甚至过度投资，增加一些不必要的设施或不必要地提高建设标准。因此，真实成本的测算一方面要聘请专业化的中介机构进行测算和评估，另一方

51、面要通过对行业同规模或相近规模污水处理厂的平均投资成本进行比较来确定。而对于TOT模式下的实际投资，则以政府特许经营协议确定的项目设施转让费为准，因为这是企业实际且真实发生的投资成本。在利用平均成本确定污水处理服务单位价格时，还要考虑到处理厂设计处理能力与实际污水供应量和处理量间的不一致情况。因为由已经发生的建设投资额计算的折旧费与污水处理量无关，直接人工费和管理费在一定处理量变动范围内也并不随处理量的增减而同比例增减。通行做法是在污水处理合同中确定一个最低污水供应量标准，保证最低污水供应量。如果污水进水量低于此标准，则政府依此标准计算的污水量及确定的价格向经营企业支付污水处理费。而超过设计能

52、力100%时，其超过部分仅支付污水处理的变动成本。最低污水供应量需在特许经营协议中明确。一般来说，进水达到设计能力的80%左右属于正常情况。投资回报率的确定确定污水处理服务价格时，平均成本测算只是考虑到成本部分，并未考虑投资回报。投资回报率可综合考虑污水处理设施的服务市场增长情况、公用服务事业的保本微利原则、提高社会资本进入污水处理行业的投资积极性、增强企业自我发展能力等因素后确定。根据当地污水处理行业的盈利状况，结合本项目实际，建议本项目的投资回报（全投资财务内部收益率）暂定为8%。服务期内价格调整机制在特许经营合同期限内，物价变动、工资成本上升、技术进步、国家污水理水质标准等因素的变化，会

53、引起污水处理中材料、能源、员工工资等生产成本的变化。因此，为保证企业的合理收益，促进技术进步和资源配置效率提高，应适时对价格进行合理调整。在调整时，除了要考虑材料、能源、员工工资、环境标准提高带来的成本上升因素外，也要考虑技术进步带来的成本下降。因此，可以建立下列污水处理服务费价格调整公式，对服务费价格进行必要的调整：Ct=Ct-1(A×B+C×D+E×F+G×H+I) × 式中：Ct调价后的污水处理服务费单价； Ct-1最近一次调价的污水处理服务费单价； A调价后电价与前一次调价年度的电价比值； B电费占总成本费用的权数； C商品现零售价格指

54、数与最近一次调价年度的商品价格指数的比值； D材料、大修及维护费等等直接成本费用以及管理费可调整部分总和占总成本费用权数； E在岗职工调整后的年平均工资与最近一次调价年度的在岗职工年平均工资的比值； F人员工资及福利费占总成本费用权数； G一贷款利率与最近一次调价年度的贷款利率的比值； H利息费用占总成本费用的权数； I管理费不可调整部分及折旧部分总和占总成本费用权数； 技术进步引起的成本下降比率。 其中，B+D+F+H+I=l污水处理服务费价格的调整不能过于频繁，也不能长期不变，一般以5年为一个调价周期比较合适。同时，如果价格变动幅度不大、调整幅度在10%以内，也应尽量不做调整，以保持价格的

55、相对稳定。如果某一时期物价变动过大，引起污水处理成本上升较多，导致企业经营极度困难，可以进行临时调价，或增加政府的财政补贴，以使企业度过困境，保证处理设施正带运行。4.3相关配套安排污水处理系市政公用事业，按照国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业发展的意见（计投资20021591号），新建城市污水处理厂项目允许采用行政划拨方式的提供项目用地，而不需要进行土地出让的挂牌、竞标，从而可以大大降低土地使用成本，节省投资，并最终有助于降低污水处理服务费。本项目由政府方以划拨方式供给项目公司使用。在特许经营期满或被提前终止后，该部分土地使用权由政府方无偿收回。在特许经营期间，项目公司拥有项目用地土地使用权，但未经政府方书面同意，不得变更污水处理厂的土地用途，更不得处置上述土地使用权。第五章 合同体系5.1合同结构本项目合同结构包括特许经营协议和其他合同（协议）及支持性文件。特许经营协议作为特许经营项目的必备合同，在本项目的合同结构中起统领作用，其他合同（协议）及支持文件为政府在设计项目合同结构时根据项目各具体参与方所设计的除特许经