信息化条件下我国食品安全监管体制改革研究

1、信息化条件下我国食品安全监管体制改革研究董芬摘要:近年来,一系列食品安全事件的爆发对人类文明产生了重大的冲击,人们的健康以及经济的发展受到严重威胁。本文通过对现有体制的研究和国内外体制的分析,提出了我国食品安全监管体制的设计方案。理顺影响食品质量安全链条上的各种关系,并建立保证食品质量安全的有效监管模式,确保把食品质量安全问题落到实处。通过建立食品质量安全风险预警体系和食品质量安全可追溯体系来减少信息不对称,建立起一整套以预防为主,科学、高效、动态的食品质量安全监管模式。关键词:食品 信息化 监管1 绪论1.1 论文选题的理由和意义本文的主要目的是通过对我国食品安全监管体制改革的研究来探索中国

2、的食品安全监管的有效方法和手段。同时,研究如何将现代信息管理方法和信息技术应用于食品安全监管的各个环节,使监管者能充分的了解信息,科学的决策,对企业和消费者提供完备的服务。1.2 论文创新之处本文通过对食品安全监管体制和机构的研究,对食品安全监管的主体和客体进行了分析,设计了一套我国食品安全监管体制改革的模式。并对该模式进行了具体的阐述,设置了在信息化条件下如何运用该模式解决食品安全监管的信息收集问题。2 我国食品安全监管体制和机构的设置2.1 现行食品安全监管的机构设置根据2008年新的机构改革方案,农业部、质检总局、工商总局、国家食品药品监督管理局四个部门都具有相应的监管权,都是执法主体。

3、将卫生部在消费和餐饮环节具体执法权划归到其下属机构食品药品监督管理局,卫生部起综合监督、组织协调的作用。2.2 我国食品安全监管的主客体问题食品安全监管体系是一个系统。系统即关联要素的集合。影响监管有效性的既有外部因素,也有内部因素。2.2.1 我国食品安全监管的主体分析食品安全监管的主体除了政府以外,还包括了市场监管和社会监管等多个方面。食品安全监管主体目前存在的问题1、政府监管和检测部门一是仪器设备比较落后 二是检测方法落后 三是我国检测方法的标准化程度低2、市场监管一是我国相当一部分实验室是从属于一些政府部门下设的事业单位,一直以半官方的姿态出现在市场。由于行政和财务上的联系,机构很难在

4、市场中做到学术的独立性。二是还有一些实验室是企业内部实验室运行模式,虽然也是独立法人,但不真正具有管理权和人事权,不能独立承担第三方公正检测。三是目前我国第三方检测机构品牌意识不强,还没有承担相应的社会责任。四是我国第三方检测机构技术手段相对落后,技术更新和新产品及时跟进速度上有待提高。3、社会监管机构消费者监管:我国的消费者监管机构主要是消费者协会。对比国外消费者组织,我国的消费者组织由于其官方性质,先天存在不足,无法真正代表消费者的声音。行业组织监管:由于我国信息披露制度的不完善,监管“制度的不完善,行业监管往往成了企业之间互相勾结牟利的温床,甚至演变成行业的“潜规则”。公共媒体:在我国,

5、媒体起到了一定的作用,但是由于媒体的“官办”性质,一度导致在重大质量伤害面前集体失语。专业机构:专业组织声音的弱化,没有充分作为一个质量信号工具。2.2.2 我国食品安全监管的客体分析(1食品安全监管客体的现状我国食品安全监管的客体是食品生产、销售、进出口企业。(2食品安全监管客体目前存在的问题经过多年的整顿和治理,我国食品安全状况在总体上实现好转,但面临的形势仍然严峻。具体表现在: 食品源头污染问题非常严峻。 我国食品生产企业规模化、集约化程度不高,自身管理水平偏低。 食品工程技术与流通发展带来的食品安全问题。 食品流通秩序比较混乱。 食品工业一体化及食品贸易的全球化正在改变着食品生产及销售

6、的模式3 现行食品安全监管体制存在的问题及其成因3.1 我国食品安全监管体制存在的问题我国现行食品安全监管体制存在运行效率差,沟通不顺畅等问题,具体表现为:(1综合协调部门可使用的资源短缺(2部门之间的协调性差(3中央集权与地方专权并存(4地区之间的协查合作机制缺失,导致信息不对称(5行业自律机制不健全(6消费者的作用很难得到发挥(7市场监管和社会监管机构的发育不完全(8食品安全预警机制和快速反应机制不完善3.2 问题存在的原因现行体制提出了目前体制改革的三个重要问题:一是具体监管的方式,即分段监管为主,品种监管为辅;二是具体监管的原则,即一个监管环节由一个部门监管。这是采取具体监管方式的重要

7、前提;三是具体监管改革的实质,即进一步理顺食品安全监管职能,明确食品安全监管责任,提高食品安全监管水平。这三个方面是完整统一的整体,不可片面理解。但是,“分段监管为主”虽然从理论上避免了在一个监管环节上存在管理的重复和交叉,但目前许多生产经营企业是跨环节经营,因监管环节过短,仍然承受着多部门监管,政府监管成本巨大,企业负担过重。监管体制已经不完全适应跨环节经营的需要,在确立了“品种为辅”的提法中,品种监管体制尚未确立。4 我国食品安全监管体制的改革及其路径4.1 国外主要食品安全监管体制的参考和借鉴4.1.1 美国食品安全体系的启示 执法、立法、司法机构的权利分开,确保政策的透明性、科学性和公

8、众参与性。以严格、灵活、科学的联邦和各州法律为基础。遵循指导原则建立食品安全体系。将预防和以科学为基础的风险分析作为美国食品安全方针和决策的重要基础。4.1.2 欧盟食品安全监管体系的启示以消费者的健康和利益为原则,建立层次分明的食品安全法规体系以风险评估为科学依据,开展食品安全管理本着合作及透明性原则,建立部门间协调机制4.1.3 我国监管体制改革应遵循的原则(1安全监管与产业促进相分离(2风险评估与风险管理相分离(3检测管理与检测使用相分离(4行政许可与行政监管相统一4.1.4 我国食品安全监管体制的类型设置综合性体制是指在多个部门的体制下,实现从农田到餐桌的食品链中监管部门之间的协调和合

9、作,包括政策的形成、风险评估和管理、法律法规的制定、食品控制措施、监督执法以及教育培训。但是该机构不参与日常食品安全监督执法。这种管理体制的优点在于:保证了国家食品控制体系的一致性;没有打乱原有机构的调查、监督和执行工作,使该项措施更易于执行;有利于在全国所有食品链中实施统一的保护措施;将风险评估和风险管理进行分离,从而有目的地开展消费者保护措施,并增加国内消费者和国外购买商的信心;提供更好的设施以参与处理国际范围内的食品问题,如参与食品法典委员会,或卫生和植物检疫协定、技术性贸易壁垒协定的后继工作等;增加决策过程的透明度,使实施过程更加负责任;实现长期的成本效益。故笔者认为,我国的食品安全监

10、管体制应为综合性体制。4.2.3 我国监管体制改革制定的组织构成设定 图4-1 食品管理机构组织结构图(1国家食品安全监督管理机构的任务、组成及活动独立于任何特地的部门、政府各部以及食品产业之外。由一个包括主席和多个主任组成的管理委员会进行管理。管理委员会具有广泛的权力,包括制定食品控制政策以及向政府提出建议。为食品控制活动实施的一致性提供一种协调机制。采取贯穿整个食品链的战略性观点,与食品链中的所有部门和利益群体进行广泛的磋商,以保证公众参与决策的过程。使用开放和透明的决策过程,使其在食品安全、公众健康和食品控制相关问题上的观点为公众所知晓。以保护消费大众的健康状况为运行原则,并且提供能让消

11、费者做出知情选择的信息和建议。拥有诸多责任,包括确定立法需要,监督法律执行和食品监督活动的效率和效果,以及委托研究等。拥有协调、监督和稽查地方机构和省级食品控制活动(包括食品分析、检验、执法和教育的法定权力。拥有备用权力,在执行机构不履行责任或玩忽职守的情况下,这种权力将生效。(2管理委员会管理委员会履行对机构的集体领导。委员会确保在各个水平上恰如其份地行使其职能,采取相应的必要行动,并就与机构职能有关的所有事宜向有关的部长(们提出建议。在机构所有的活动及行为上,管理委员会通过有关部长向国务院或其他国家立法机构负责。管理委员会的成员应具有在下述一个或多个领域的工作经验或专业知识:公共健康和流行

12、病学、食品科学和技术、食品生产、农业科学和动物卫生、食品销售和贸易、人类营养学、食品法、公共行政部门、消费者权利和事务。管理委员会成员负责收集专家建议并开展广泛蹉商,以保证其决策是建立在目前最佳的科学和技术依据的基础上。其主要职责是对食品控制系统运行中出现的问题提出建议。在法律允许的范围内,该委员会将决定政策性事务并进行全面的协调。其应有权设立分委员会或小组,以处理关注的特定问题,并有权利为此增选新专家。食品管理机构的权利赋予管理委员会。管理委员会将决定首席执行官和机构职员的工作职责范围。最后,管理委员会应对机构的运转和行为负责。机构的首席执行官应由委员会任命或经委员会推荐由部长任命,其任期及

13、资格由委员会决定。负责机构的日常运作和领导机构职员,并直接向管理委员会主席负责。首席执行官的职责包括向委员会提出建议,起草法规以及作为代表参加有关食品标准的国际谈判。机构的内部结构反映了其加强食品控制体系基础的主要作用。其职责中的关键领域可以定义为计划,计划管理者负责向首席执行官报告。计划的典型领域包括了:食品分析和监督/食品研究、食品标准、食品检验、支持服务/交流。(3科学委员会委员会磋商的问题为:与食品安全和健康有关的科学和技术问题,包括风险评估;食品标准和操作规范;食品的营养价值、成分以及食品标签;食品检验服务的实施和管理;监督和评价工作,包括法规效应评估。(4咨询委员会通过“咨询委员会

14、“的建立,管理委员会与产业、贸易团体以及其他利益相关者的广泛磋商可以得到加强。咨询委员会的职责是根据要求召集会议,并就有关食品安全及贯穿整个食品链的法规问题向管理委员会提出意见和建议。5 食品安全监管体制的信息化设计5.1 我国食品安全信息系统存在的问题(1食品安全检测标准不明确(2信息交流体系的不完善(3数据收集不准确(4缺乏必要的科技支持体系(5缺乏协调机制5.2 建立我国食品安全信息化体系5.2.1 我国食品安全预警体系的构想我国的食品安全预警体系应该建立在信息网络平台的基础上,主要由食品安全信息收集渠道、食品安全预警评估系统和食品安全预警信息发布系统等构成,一个完善的构想构架如图所示。

15、INFOSAN GEM/FOOD监测和通报信息 RASFF系统或类似机构的通报信息 国外食品安全主管部门的通报信息 国外其他渠道（公益性技术机构等 进出口食品的检验检疫异常信息 食 品 安 全 预 警 评 估 系 统 国家食品相关监管部门日常监测信息 食 品 安 全 预 警 信 息 发 布 系 统 国家食品监管 相关部门 社会公众 相关企业 相关技术机构 企业上报或专项抽查信息 国内其他渠道（公益性技术机构等） 图 5-1 食品安全预警体系图 5.2.2 食品安全可追溯体系的构想 食品质量安全可追踪的思路是利用信息技术对食品生产过程中从“农田到餐桌”的全过程 的信息进行标识。对供应链中的产品属

16、性、加工属性、环境状况、参与节点属性等信息全过程 记录并在数据库中保存。对食品供应链中食品的原料、加工、包装、储藏、运输、销售等环节 进行自上而下的追踪，一旦出现食品安全问题，可以及时准确的进行溯源并采取措施遏制食品 的扩散。 食品质量安全可追踪系统 原材料 供应商 制造商 生产商 分销商 零售商 客户 供应商的 供应商 供应商 客户 客户的客户 核心企业 中央数据库 溯源 图 5-2 食品质量安全可追踪系统图 追踪 目前， 中国在食品安全领域对可追踪系统的应用还处于起步阶段， 食品信息追踪体制还 不健全。因此，在探讨食品质量安全可追踪机理的基础上，需要研究发达国家实施食品安全 可追踪系统的现

17、状，作为进一步建立和完善我国食品质量安全信息化的蓝本和借鉴。 A Study on the Reform of Food Safety Governance In China Under Informatization Trend Dong Fen Abstract： outbreak of food safety issues in recent years has dramatically impacted human An civilizations, significantly threatening peoples health and economic development. t

18、his paper provides a rational assessment of advanced practices adopted by foreign countries, and summarizes the supervision practices for food safety. In addition, it uses macro quality management and information asymmetry theories to analyze supervision mode and the causes of food safety issues. Aiming to build a scientific, effective and dynamic food safety supervision mode (with prevention as a major p