论新形势下县级人防职能的转变

1、论新形势下县级人防职能的转变以“两防一体化”为视角(齐鲁民防杂志已刊发）    人防向民防转变，实现防空防灾一体化，是人防事业发展的必然趋势，是城市发展和社会进步的客观要求，是适应国家安全发展形势的现实需要，是人防部门履行战时防空、平时防灾双重任务的具体体现。进入新世纪，随着农村城市化步伐的日益加快，县级城市的经济和社会事业的进入了高速发展的阶段，城市经济实力不断提高，城市规模不断扩大，与此同时各类传统和非传统突发性事件和重大事故时有发生，危害程度并随着交通、信息高速快捷的传播呈现出明显的“放大效应”，给县级城市安全带来严重的挑战。县级人防部门如何响应“人防向民防

2、转变”的号召，树立“两防一体化观念”，将把人民防空应急管理与突发公共事件应急管理紧密结合起来，逐步实现平时、战时两种体制的灵活转换和有机衔接，探索防空防灾一体化的新路子，是当前摆在县级人防面前的重大课题。一、县级人防职能转变是时代发展的要求   从客观上来看，县级人防产生的初期主要担负空袭时组织群众疏散掩蔽，防护和抵御战争灾害造成的后果和影响的任务。冷战结束后，国家安全更多的是面临经济全球化带来的冲击与挑战。1994年，国际民防组织在安曼召开了国际公民保护大会指出：“应当确认民防这一概念，应含人类为抵抗各种事故和灾害保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”而后，各国积

3、极推动民防体制由单一的战时防空向防空防灾一体化改革的转型。目前除以色列等少数国家外，大多数国家都建立了以政府管理为主体的防空防灾一体化的应急管理体制。我国第五次全国人民防空会议明确提出，人防建设要由单一的防空体制向防空防灾相结合的体制转变，并加快构建“战时能力强、平时作为大”的中国特色现代人民防空体系。国务院、中央军委联合出台的关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见国发4号文件要求：“要按照平战结合方针，进一步完善人民防空系统防灾功能，建立健全防空防灾相结合的工作机制。县级以上地方各级人民政府要把人民防空部门作为本级政府应对突发事件的重要力量，赋予相应的防灾救灾职责任务，切实发挥人民防空部门

4、的作用。”这不仅为县级人防向民转变转变指明了方向，而且为改革县级人防体制，充分发挥平战双重职能，实现全面协调可持续发展提供了政策和法律上的支持。   古人云:“郡县治，则天下安”。和平时期，县级人防的基本任务是开展民事防护。提高县级城市的整体防护能力，防范和减轻灾害事故的危害，保卫人民群众生命和财产安全，这些都是县级人防向民防转变的题中应有之意。为此，我们应从三个方面给予县级人防功能定位：一是加强县级城市防空防灾一体化建设，建立和完善县级城市战时防空平时防灾相结合体系，既是国家安全战略角度出发，构建县级城市安全保障体系，维护整个国家安全利益的要求，也是也是让人防服务县域经济

5、建设、保障社会安全稳定和战争形态变化的要求。二是实行县级人防职能向民防转变，走防空防灾相结合之路，建立反应迅速、指挥顺畅、行动协调、救助有力的县级城市公共应急处理机制，提高人防部门协调处置突发事件遂行任务能力，既是人防平战结合方针的具体体现，又是贯彻落实科学发展观的要求，并在平时防灾救灾实践中锻炼人防队伍、增强人防生机和活力的有效途径。三是实行县级城市防空防灾一体化建设是适应国际大环境，逐步与国际民防接轨的要求。二、搭建“两防一体化”的县级应急资源共享平台县级城市的防空防灾一体化资源，主要包括人力资源、物力资源、财力资源和信息资源等。实现县级城市防空防灾一体化综合管理，要对县域内的防空和防灾资

6、源进行有效整合，使防空和防灾资源在结构、布局、信息等方面形成整体效力。要实现县域内的防空技术、防灾技术相互兼容，要实现县域内的防空人才、防灾人才相互通用，在更广范围、更高层次、更深程度上实现域内的防空、防灾、应急救援的资源共享。   目前，我国县级城市的应急管理体制还很不完善，政府职能部门和全社会参与的机制尚未健全，缺乏对灾害全过程的科学管理，应急管理所依赖的技术支持和资源支持严重不足，由于缺乏统揽全局的防灾、救灾体系及指挥机构，没有系统的抢险救灾预案，灾害来临时，靠临时紧急动员行业、部门各自施救，没有专业培训、演练，缺乏实际操作能力的人海战术，资源、信息不能共享，给防灾救

7、灾造成了混乱和困难，甚至是挽救灾难损失的成本远远大于灾难造成的损失。不仅如此，由于我国县级城市防灾救灾领域，缺乏统一的整体协调，经常出现各灾种间重复建设的现象，不仅严重影响了应急管理的工作效率，还造成了有限防灾救灾资源的严重浪费。  值得一提的是，县级人防体系经过多年的建设，基本形成了一整套独立高效的组织指挥体系、初具规模的工程保障体系、稳定可靠的通信警报系统，以人防专业技术分队为骨干的应急救援队伍，动员机制比较完善，基础设施已成规模化、体系化，具备了处置县级城市各类突发事件的条件。而这些经过长期投入建设、健全的人民防空组织体系和庞大的人民防空资源，长期处于闲置状态，而同样

8、，承担应急处置任务的相关部门和行业，如交通、防汛、地震、消防、疾病防控等许多专业领域，也都建立了各自领域的应急信息管理和应急通信系统。人民防空与各类应急处置多套信息系统在通信平台、数据接口、运行平台、数据库结构、功能要求等方面缺乏统一标准，无法实现互联互通和资源共享。这种资源配置格局，一方面造成资源浪费，另一方面也不利于防空防灾资源形成良性互动，统筹使用。    因此，县级城市要实现防空防灾一体化建设，应在资源配置上实现一体化，发生灾情时，吸收相关职能部门，搭建各类应急与防空资源共享平台，及时为各级地方政府、军事机关提出建议和意见，军地共同参与，情报实时传输，行动

9、同步指挥，迅速组织、集结广大人防专业队伍和民兵、预备役人员，应对公共突发事件。同时，可以充分发挥人才优势，利用先进技术和手段，参与处置公共突发事件，适应未来公共突发事件专业性强、技术含量高的特点，有效节约成本，最大程度地减少损失，使人、财、物等各种资源在危机处置中发挥最大的配置效益。三、构建“两防一体化”县级城市应对突发事件的预案体系近年来，各地县级城市的应急和防灾领域，都建立了由城市总体应急预案、城市专项应急预案、城市部门应急预案和乡镇、街道应急预案组成的应急预案体系。但是，这些预案、计划大都条块分化、自成体系。而县级城市人民防空预案体系，是针对战时突发事件而建立起来的城市危机管理体系。初期

10、建立，主要是防范敌空袭造成的战争灾害。根据专家进行的战争灾害与平时自然的、人为的灾害所造成的毁伤比较分析表明，战争灾害与平时自然灾害人为的突发事件所造成的人员伤亡、疫情、建筑物倒塌、设施设备损毁、火灾、通讯中断、交通阻塞、城市功能运转失控、信息网络系统瘫痪等后果相似。由于人民防空与平时灾害管理在对象、手段、目的等方面的诸多相同之处，决定了人民防空与平时重大灾难应急管理具有较大的兼容性。因此，将县级人防纳入县级政府应急管理系统，依托县级人民防空系统建立县级突发事件应急机制，具有见效快、成本低、关系顺的明显优势。两者的有机结合，就能够实现防空防灾的资源共享，有利于形成县地内多部门联合处置突发事件的

11、优势，符合贯彻科学发展观的客观要求。为此，县级城市有必要对人民防空和突发事件应对预案和计划进行系统整合，形成集防空防灾功能于一体的预案、计划体系。一方面，要围绕防空防灾双重需要，制订县级城市总体预案，明确不同部门和机构在不同危机情况下所负的不同责任。这样，一旦进入紧急状态，分工明确的各个机构都将有章可循，就可以按照事先制定的各种应急条款各尽其职。另一方面，要注重衔接配套。县级人民防空系统在制订预案、计划时，要充分考虑应对突发事件对人民防空资源和力量的需求。县级应急部门在制订综合应急预案和专项配套方案时，要把平时抢险救灾与战时重要目标防护、国民经济动员预案衔接起来，从而形成平战结合、配套完善的预

12、案、计划体系。四、县级城市实现“两防一体化”需要行政管理和法律制度的支持   县级城市要实行防空防灾一体化，必须构建党政军统一领导、救援办事机构综合协调、行业主管部门配合、其他各部门分工协作、对突发事件实行有效预防和快速救援的应急管理体制。   县级城市要建立防空防灾应急救援指挥部。为便于组织指挥，明确防空防灾责任，防空防灾应急救援指挥部以县国防动员委员会为基础，由党、政、军的领导和有关部、委、办、局的领导参加，组成指挥机构，也是县级城市防空防灾的最高指挥机关，对防空防灾工作负完全责任。    县级城市要设立防空防灾应急救援

13、办事机构。防空防灾应急救援办事机构，由县级人防办负责组建，为主管部门，开展防空防灾应急救援正常业务工作。在现有的人防办建制的基础上，增设防灾应急救援相关的内部科室，执行指挥部的决定，开展相应工作。负责日常工作，负责县域内综合预防和联合救援综合协调及管理工作，负责编制预案工作，建立救援保障体系。在重大、特大突发公共事件发生时为指挥首长和参与指挥、调度、决策的业务人员以及专家提供各种交通、通信和信息服务，及时、准确、有效地调集各种资源；在第一时间内实施抢险、救援等应急处理，减轻重大突发事件对城市人民生命财产造成损失，并有效地控制事件、事故的扩展和漫延，为后续处理争取时间。  

14、县级城市要理顺防空防灾应急救援指挥组织体系。当前，为处理各类事件、事故，各行业、各系统相继成立了相关的应急领导小组织，编制了相关的应急预案。然而，在各行业、各专业不同版本的预案中出现了目标、任务、事故处理、后勤保障给同一单位赋予不同的任务，给实际操作、演练、信息处理、方案计划上造成了困难，与应急处置、防灾救灾的实施要求上造成了混乱，实施单位多头准备，无从适重。为避免以上的矛盾，延误抢险救灾的时机，将县域内突发公共事件、交通重大事故、重大疫病、消防灭火、森林防火、生产安全事故、危险化学品事故、抗震救灾、地质灾害、防汛抗旱等各行各业的事件、事故进行梳理、归类，整合资源，建立各灾种、行业的首席专家、

15、高级技术人才库，建立组织网络，统一指挥，统一调度，统一使用应急抢险救援力量。   将县级人民防空纳入县级城市应急管理体系，实现防空、防灾一体化建设，是我国人民防空事业发展的方向和目标，是党中央、国务院和中央军委的战略决策。但是，推进防空防灾一体化建设，离不开良好的法制环境。虽然人民防空法规定“群众防空组织平时应当协助防震、防汛部门担任抢险救灾任务”、“人民防空通信、警报设施为抢险救灾服务”。中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定指出：“各级人民政府要充分发挥人民防空指挥、通信、警报系统和群众防空组织的作用，使其积极参加城市平时的抢险救灾、应急救援工作。”2008年1月，国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见