建筑工程论文-政府投资项目管理综述

1、政府投资工程管理综述 政府投资工程的定义 政府投资工程是一个在我国改革开放中出现的新的概念。政府投资工程是指 为了适应和推动国民经济或区域经济的开展，为了满足社会的文化、生活需要， 以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政 债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或 合资兴建的固定资产投资工程。这个概念是从理论上加以分析得出的，从目前已 有国家或地方政府发布的各种文件中尚难以查到上述提法。 在此之前，政府投资工程又称财政性投资工程。财政部财基字 号文 ?财政性根本建设资金投资工程工程预、结算审查操作规程?中明确指出：财政 性根本建设资金

2、投资工程指经政府职能部门批准立项，由各类财政性根本建设资 金投资或局部投资的工程，该文件进而又明确了财政性根本建设资金包括以下五 项内容：财政预算内根本建设资金；财政预算内其他各项支出中用于根本建设工程的资金； 纳入财政预算管理专项基金中用于根本建设工程的资金；财政预算外资金中用于根本建设工程的资金 其他财政性根本建设资金。财政部财基字 号文在 号文的根底上，进一步标准化，并明确提出 了财政性根本建设资金投资工程的概念，即财政性根本建设资金投资工程是指经 政府职能部门批准立项，由各类财政性根本建设资金投资或局部投资的工程，内 容同上。 从上述分析可看出，对于政府投资工程的概念的认识是一个渐进加

3、深认识的 过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。政府投资工程无疑 比财政性投资工程的内容更宽，也更准确地指明了财政部门进行投资管理的范围。 这对国家各级财政部门加强对国家财政性根本建设资金使用的管理和控制将起到 积极的促进作用。 政府投资工程的分类政府投资工程根据不同方法，可作如下不同的分类：2.1财政性投资工程 包括财政预算内、预算外根本建设资金投资的工程，包括使用纳入财政预 算管理专项基金中的用于根本建设投资的工程。 2.2国债专项投资工程国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于根底设施等方面建设的资金，除局部资金用于技术改造工程的贴息外，绝大局部是用于根本建设工程

4、。 国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金， 都是财政资金，因此必须纳入财政根本建设支出预算管理范围。 2.3财政担保银行贷款建设工程 由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设工程大多是非盈利的公共工程， 也包括少量虽盈利但投资回收期较长工程。对于非盈利的工程，一般由财政负责 筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设工程，也由各级财政承 担风险，故此类工程也应纳入政府投资工程严格管理。 2.4国际援助建设工程 国际援助支持的建设工程，一般侧重于对受援国的根底设施和公共建设工程 提供无偿援助或低息无息贷款，受援国政府是工程资金的接受者，并负责项 目资金的运用

5、。对于大型政府投资工程提供援助的国际组织主要有世界银行及其 他区域性经济组织亚州开发银行，友好国家的援助也是国际援助工程资金的重 要来源。3政府投资工程的特点由于政府投资工程是以政府财政根本建设资金为投资主体的工程，所以它具 有与一般投资工程不同的特点。从理论上分析，政府投资工程应该大多数是为社 会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会群众所需的工程。但也可能会包括 一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的根底设施工程。在近期，政府 投资工程也可能会因国家开展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉 足局部高风险、高收益的高新技术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资 工程的主要特点

6、为： 3.1政府投资工程大多数集中在为社会开展效劳，非盈利的公益性工程。这是由政府投资工程的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场 经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财 政根本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的工程那么不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的 工程又往往是国家或区域开展经济必不可少的根底设施，是关系到改善投资环境、 改善人民生活、加强国防平安的设施，所以国家财政根本建设资金必须集中投资 在这些公益性的根底设施上。正是由于这个特点，在开展中国家，由于根底设施 短缺，所以政府投资工程所占

7、比例相对兴旺国家较大。3.2超大型政府投资工程比一般工程投资大、风险大、影响面大。 这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险 大的超大型政府投资工程，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承 受如此巨大的投资和风险。但是一旦工程决策上马就将形成巨大的生产力，并影 响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的开展与产业结构 的再造，甚至影响到整个社会经济的开展与人民生活质量的提高。所以这些工程 工程必须通过政府投资。 政府投资工程风险巨大。如果工程在工程建设中应用先进的科学技术和管理方 法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给工

8、程带 来巨大的附加价值；如果工程决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨 大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果工程 决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致工程失败，那么带给国 家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源 环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的消灭。所以， 政府投资工程必须进行全过程的决策风险管理。3.3政府投资工程具有比一般工程更严格的管理程序。 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资工程的投资 效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批

9、 手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、 边施工的“三边工程；财政部门要执行工程评审程序，以保障财政根本建设资 金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考国外兴旺国家对政府财政 性根本建设资金的管理方法，可以预见未来几年内，国家会采取以下措施和制度 严格管理政府投资工程：严格的立项审批制度建立国家或地方政府投资工程储藏库，执行严格的 可行性研究审批制度，审批合格的储藏工程上升为年度执行工程，列入预算，报 国家或地方人大专门委员会 批准；严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的 采购，也包括对承建政府投资工程设计、施工、工程管理的采购

10、。这种采购必须 按照国际惯例和 的 规定，实施无歧视，公开的竞争性招标方式；严格的工程评审程序，从工程可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段 的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算决算，都要执行严格的财政 评审制度；严格的工程管理制度，政府投资工程假设缺少投资约束机制，就很可能变为 “三超工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞，为杜绝这一可能性真正发 生，就要由政府有关部门组建类似盈利工程的工程法人；对本工程实行严格的项 目管理，实施投资本钱、工期进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的 索赔与支付，严格工程竣工验收以及结算；一旦工程发生超出人大专门委员会批 准的预算的事件，就要有合理的理

11、由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是 否追加预算，假设没有令人大专门委员会信服的理由，就应受到处分。 政府投资工程更容易受到社会各界舆论的关注。 由于政府投资工程大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家 或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益， 理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资工程也要注重公共关系工 作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社 会直接、间接地报告政府投资工程的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的 对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督， 是保证政府投资工程顺

12、利完成的重要保障。4政府投资工程管理主体4.1 投资主体顾名思义，政府投资工程的投资主体就是政府。但是，随着我国社会主义市 场经济体制的建立，投资领域逐步引入市场竞争体制，开始出现投资主体多元化 趋势，私人投资不断开展壮大，并渗透到根本建设投资领域。政府投资在与私人 投资相结合的过程中，政府应当始终保持在政府投资工程投资的主导地位，否那么 就会改变政府投资工程的性质。 党的十四届五中全会通过的?中共中央关于制定国民经济和社会开展“九五 方案和 年远景目标的建议?要求在投资领域，“要明确投资主体，建立严格 的投资决策责任制，强化投资风险约束机制，谁投资谁决策谁承当责任和风险。 全面推行建设工程法

13、人责任制和招标投标制度，把市场竞争机制引入投资领域。 政府投资工程虽然应当具备比一般民间工程更严格的根本建设程序制度，但是决 不能超越整个投资领域，脱离市场竞争。如果政府投资工程没有明确的投资主体， 整个投资领域的市场竞争必将畸形开展。 4.2决策主体 政府作为政府投资工程的唯一投资主体，理应同时充当政府投资工程决策主体。 另外，外部团体及公众的参与也为政府机构提供了决策支持。但是因此而产生的 错综复杂的利益格局也造成政府投资工程决策困难。 我国是社会主义国家，其经济目标是为了最大限度地满足广阔人民群众不断 增长的物质和文化生活需要。然而，国民经济系统中的不同部门、地区和企业构 成了相对独立的

14、有着各自经济利益的不同利益主体。一方面，国家从长期经济发 展目标出发，政府投资工程需要向一些重点产业、地区和部门倾斜。另一方面， 地方、部门和企业为了加强自身在国民经济中的地位和各自的经济利益，千方百 计争取国家尽可能多的政府投资拨款和贷款。我国政府本着集体主义的根本原那么， 地区、部门的局部利益必须服从国家整体利益，在两者发生矛盾时，地区和部门 应该以牺牲自身利益为代价来维护国家整体利益。4.3管理主体 从目前的体制看，政府投资工程的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责 工程建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责概、预、 结决算，包括标底审查与支付审核等；建设行政主管部

15、门负责实施。上述单 位均是政府投资工程管理的外部控制与监督系统，尚不能承当管理政府投资工程 主体的职责。但是政府工程投资管理的主体又不能是建设单位，因为建设单位往 往因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资。工程建设单位缺少投资约束机 制的原因是绝大多数政府投资工程属于无收益或非盈利的公共工程，没有增殖保 值、还本付息的压力，所以投资越多越好，多多益善。建设单位对投资工程的企 盼往往会导致“钓鱼工程、“三超工程的出现，所以建设单位不能充当政府投 资工程的管理主体。 政府投资工程的管理主体应仿照以下国际惯例设置：由政府有关部门和受 益的建设单位共同组建“业主，仿照盈利工程的“工程法人责任制，成为

16、项 目的“管理主体。政府投资工程的业主主要承当将工程实际支出控制在批准的 “预算范围内的义务，否那么就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束。 仿照香港特别行政区在政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、 水务等部门，将政府投资工程分类交有关公务部门管理。这些工务部门类似我国 的“业主，对工程实施全过程负责，建成后交建设单位使用，也实施同上的投 资控制硬约束。 在目前我国实施机构改革的形势下，上述目标似乎不太可能实现，但是假设比 起节省的投资看全国政府投资达数千亿元之巨，适当增设政府这方面的编制 仍是经济的，即使不能实现机构的设置，也可以设置上述投资的“硬约束，强制现有政府投资工程建

17、设单位完成投资控制的任务，否那么给予严厉的处分，以保 障政府投资的效益5政府投资工程管理 政府投资工程管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入， 政府投资工程管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。从现在 的各种文件规定分析，政府投资工程管理有：建设程序管理制度、政府采购制度、 工程法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政根本建设资金评审与财务 管理制度等内容。5.1建设程序管理制度 建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是 指建设过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建 设工程本身的特点和客观规律的。因此，建设程序

18、由国家建设行政主管部门和计 划主管部门共同制订公布，建设工程必须遵守建设程序。5.2政府采购制度建设领域中政府采购制度是发源于西方兴旺国家的一项标准政府投资工程材 料、设备、以及施工、管理效劳采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公 平、公开性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我 国从 年代中期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购 支出又赢得了社会各界的赞赏。 年我国人大公布了?中华人民共和国招标投 标法?，进一步从法律制度上明确了政府采购的根本形式即招投标制，为标准政 府采购制度奠定了法律根底。 财政部为了标准政府采购行为，加强财政支出管理，提高

19、财政资金使用效益， 促进社会和经济开展，根据有关法律、法规制定了?政府采购方法?，于 年 下半年实施。该方法针对政府采购的一些普遍性问题作了明确规定。 我国参加 ，必须遵守 的?政府采购协议?即 ，其中最经典的 原那么就是竞争性和无歧视性。竞争性即要求招标程序必须符合国际竞争性招标原 那么，包括低价中标原那么等；无歧视性即必须向全球供给商公开招标，不得 设置歧视性评标定标程序，阻碍开放性。5.3工程合同管理制为适应社会主义市场经济体制需要，加强政府投资工程管理，保护政府投资 工程工程合同双方的合法权益，应该对政府投资工程实施严格的工程合同管理制。 工程合同管理包括勘察、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合同管理、材料、设备采购合同管理和施工合同管理等内容，但工程合同管理的核心是施工 合同管理。 政府投资工程实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。一般 而言，政府各部门对政府投资工程实施严格的评审制度，审计机关也对工程实施 严格的工程预算执行审计，政府对承包商的索赔一般都采取了严厉的管制，即承 包商的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，政府有关部门应 尊重这一惯例，要采取有效措施控制索赔