大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革之比较

1、大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革之比较        1998年底至1999年初的全国乡镇长换届选举中，深圳市大鹏镇与四川省遂宁市步云乡的乡镇长选举改革备受外界关注。主持前者的深圳市政府事后多次强调，要完善和推广这种选举方式，为中国的政治体制改革提供经验。而步云乡乡长直选改革虽然更具创新性，却因涉嫌违宪而被孤悬于体制之外，几近夭折。然而具有戏剧性变化的是，在2001年底至2002年初的乡镇长换届选举中，大鹏镇的选举改革在一片褒扬声中悄无声息地退回到改革前的初始状态，而步云乡却在总结第一次选举改革经验教训的基础上进行了第

2、二次类似直选的选举改革，为农村乡镇长直接选举提供了具有启发意义的蓝本。究其原因，是由于步云乡的初始制度选择较好地回应了基层的民主诉求，在制度变迁中维护了民众利益，强化了制度变革的民意基础，使改革的动力得以制约改革的阻力，保证了制度变迁的延续性；而大鹏镇的初始变革试验实际上只是“改革秀”，并未真正体现民众的利益要求，结果这种试验因缺乏推进的动力而寿终正寝。     一、两地乡镇长选举改革的历程及不同命运     大鹏镇“两推一选”镇长选举改革     1999年1月至4月，深圳

3、市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排大鹏镇进行了“两推一选”式镇长选举。第一轮是该镇全体选民无记名推荐候选人，共有76人获得提名，其中5人被确认为镇长候选人的初步人选；第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人，在任镇长李伟文以813票高票胜出；第三轮为法定的镇人大代表正式选举镇长，李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大，以45票全票当选为新一届政府镇长。     广东省政府和深圳市政府充份肯定了大鹏镇的这一选举改革，在广为散发的宣传材料上宣布：“大鹏改革是继1981年实行基层人大直选以来中国基

4、层政治体制改革的又一新突破，在一定意义上预示着中国民主政治发展的新方向”。按照这一说法，大鹏镇的镇长选举改革似乎应该能够继续推进。然而，在2002年初的乡镇长换届选举中，“两推一选”方式被搁置一边，由上级组织部决定唯一候选人，然后在镇人大履行选举程序的正统选举方式却重新登场，3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了，与当初的轰动效应形成了鲜明的对比。     步云乡的“乡长直选”试验     1998年12月，步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名，经选区联席会议预选，得票最多的步云乡中

5、学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人，再加上由地方政府提名的候选人乡党委副书记谭晓秋，共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓秋以50的得票率当选为步云乡第12届镇长，乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果，步云乡也因此被媒体誉为中国“直选第一乡”。     与大鹏镇的“两推一选”改革相比，步云乡的直选试验则毁誉参半。直选后不久就有人批评此次选举是违法行为，该文作者认为，当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举，而不是在直接选举问题上抛开宪法和法律

6、的规定去另辟“蹊径”。1  面对这种批评，也有学者认为，发生在穷乡僻壤的步云乡乡长直选为中国的政治体制改革提出了一个崭新的思路，它有可能推动更高层次的直接选举，从而将真正的民主选举制度引入中国；20年前安徽小岗村农民偷偷签订承包合同是农村改革的象征，而20年后步云乡的乡长直选将会是中国政治体制改革的标志。2  这后一种看法得到了一些学者的呼应，一时间似乎“乡长直选”真成了中国政治体制改革的起点。然而在现实中，步云乡的乡长直选却备受官方的批评。据称，全国人大常委会曾就此表过态，认为有的地方提出直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况

7、，这与宪法和地方组织法的有关规定不符，并强调在2001年的乡级人大换届选举中各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。3     2001年12月步云乡长任期已满，面临新的一轮乡长选举。是继续采用1998年的办法，还是回到正统的选举制度去？经过认真思索和广泛徵求意见，步云乡的改革者做出了抉择：坚持乡长直选。不过，这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入了“党委提名、间接等额选举”的现行法规的框架，即“由全体选民直选举乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举”。其创新是在选举中引入了电视竞选。在12月15日的初选中，10名预备候选人在

8、165人组成的直选联席会议上，依次演说了自己的施政纲领，长达5小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步进行，1万多乡民收看或收听了这一过程。经过投票，上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志彬当选为初步候选人。此后这2位初步候选人到步云乡12个村作了施政演说。2001年12月31日，经过全体选民投票，谭晓秋以52.91的得票率胜出。在随后的乡人代会上，谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长，获得连任。     大鹏镇与步云乡的乡镇长选举改革是1998年以来中国乡镇政权建设的重要组成部份，都是在中共加强基层政治建设的背景下发生的，但两地的选举改革却呈现出不同的走向，

9、其中蕴涵着复杂的变数。     二、影响两地改革不同走向的因素比较     乡镇长选举改革之所以能在步云乡这一落后的乡村“先行一步”且能坚持下来，但在经济相对发达的大鹏镇却昙花一现，可以从经济发展水平、选民素质、干部来源、地方领导人的能动作用及去向、改革氛围等因素中寻找可能的解释。     经济发展水平     现在已有越来越多的学者认识到，乡村经济发展水平与民主参与程度之间并没有必然的联系，不能简单地说二者之间是一种正相关关系（即经济

10、越发展，民主意识就越强，参与程度就越高），实际上这两者的关系受一系列相当复杂的变数影响，比如村民的收入来源、村集体经济的强弱以及村组织对村集体经济的掌控能力等。选举的动力主要源于民众对自己利益的关切度，而这又取决于利益的分配方式和自身利益的受损程度。4  笔者认为，经济发展水平对选举的影响主要体现在选举与选民利益的关联程度以及选举对选民利益增进的程度，此外，经济发展水平也是选举组织者选择改革试点的重要考虑因素。     由此来看，大鹏与步云两地选举与选民利益的关联程度明显不同。大鹏镇长选举改革与村民利益的关联度并不高，村民并不是从关心

11、切身利益的角度参与选举的。由于该镇土地在城市化过程中多被征用，集体经济发达，村民收入主要来自村集体经济的分红，与镇政府的利益关系较为间接，而且税费基本上由集体代交，村民没有受索取的感觉，与干部正面对抗的情况比较少。大鹏镇的选举改革并非来自村民的压力，而是自上而下地推动、由上级政府“刻意布置”的一种“虚幻的民主”，甚至可以说是一场政府执导的“政治秀”，在制度设计上也存在诸多缺陷。5  镇长选举改革后的3年里，选民也并未从这场“改革”中感受到收益的增进。如此的“改革秀”自然很难持续下去。     而步云乡作为内地一个非常典型的农业乡，产业

12、结构单一，几乎没有集体经济，农民的主要收入来源是务农和外出打工，村和乡政府的收入来源主要农民交的公粮和其他税费，每一分钱都要从农民的口袋里掏，这样农民和乡政府的利益往往是“直接对立”的。在选举改革前，步云乡民为此上访的频率相当高。乡民们保护自己利益的需要在政治上表现为强烈的民主诉求，乡政府则成为诉求对象。步云乡长选举制度改革的设计中，有诸多创新较好地回应了这种民主需求，如群众提名的广泛性、竞选机制的引入、选票的合理设计、秘密投票的有效实施等。选举改革与选民利益的高度契合，为步云的制度变迁步入良性循环提供了扎实的初始制度条件。     笔者在四川省绵阳地区

13、农村调研时了解到：当地贫困村的干群矛盾比较尖锐，村民对干部的公费吃喝深恶痛绝。有一次村干部到饭馆招待下村收税的乡干部，几个村民得知后蹲在饭馆外面监视。干部吃完饭后这几个村民就进去复印帐单，寄给了县纪检部门。这也许是一种最原始的社会监督，经济资源的匮乏使得乡民更加注意监督对现有资源的使用和分配，这不能不说是发展民主的动力。     步云乡长直选后，当地的经济状况和公共设施有了一定改善，乡政的治理有了显著进步，农民负担减轻了，尤其是干群关系得到了缓解，在遂宁市过去3年中该乡成了唯一没有群众上访的乡镇，甚至也没有反映干部劣行的匿名信。“民选乡长”谭晓秋感到有明

14、显的压力：我是人民选出来的乡长，我的每一句竞选承诺都是“债务”。不兑现承诺，就是欺骗群众。6  每年大年三十，他都会在电视上借向全乡父老拜年的机会，对选民汇报一年的工作，并就乡的经济和财务算账报盘。对中国的农民来说，这是从未有过的经历。7     目前地方政府选择乡镇长选举改革试点，基本上都瞩目于经济相对不发达的乡镇。大鹏镇的经济发展水平固然较步云乡高，但在深圳市则属于各项经济指标都排在后面的镇。乡镇长选举改革的上级组织者对此项改革的心态往往很矛盾：一方面，通过选举改革来增加政绩，当然比通过发展经济要容易一些；但另一方面，他们又怕选举

15、改革会削弱自己的权力，尤其是下级干部的任命权。由于经济相对发达地区可供上级政府部门支配的资源比较多，所以上级政府一般不肯放松任命这些地区干部的权力，在这些地区推行乡镇长选举改革的阻力也因此要大得多。而选择经济不发达地区做试点，则因这些地区可供上级政府部门支配的资源不多，选举改革对上级各部门的收益影响不大，又能立竿见影地改善干群关系，自然就成了试点的首选。笔者访问四川省委组织部时，该部官员也谈到，在遂宁、巴中、广安这些经济不发达地区推行乡镇长选举改革较为容易，而在富庶的成都地区则很难推行。这正好证明了上述观察是正确的。      

16、60; 选民文化程度     选民的文化程度是选举活动必须考虑的因素，但文化程度高的民众就一定有较强的政治参与意识吗？李普塞特认为，教育水平与投票率并不存在线性的正相关关系，而是通过功效感和义务感这些态度变数与投票率发生关系。文化教育程度高，参与投票的概率可能比较大；但也可能因为不愿付出时间和精力去投票，对政治制度和政策的疏远更强。在选举活动中，通过群体压力、种姓忠诚的群体呼吁、收买等因素，可以大量动员文化程度较低者参与投票，但对文化程度较高者这种影响比较弱。8  北京大学“人民代表大会与议会研究中心”2001年的系列调查也

17、表明：受教育程度高、民主政治知识较多的人，逻辑上可能会有较强的民主渴求和更积极的投票行为，但在实际中却未必会积极参与投票。9     大鹏镇与步云乡的情况基本上证实了上述假设。大鹏镇居民的文化程度和开放意识确实普遍高于步云乡民，但这并未转化为高涨的民主参与热情；大鹏镇经济发达，居民增加收入的门路和机会较多，开会、投票会耽误这方面的投入，往往被视为得不偿失，更何况选举结果对选民来说无关痛痒，因此，当地选民对选举的功效感和义务感比较弱。此外，他们长期受到改革开放气氛的熏陶，能接触到各种信息，处事比较理性，在选举活动中也不容易被动员和掌控，上级的政策意图往往不

18、易落实。     而步云乡则不同。虽然乡民在文化程度和开放意识方面不如大鹏镇民，但民主选举过程本身会产生学习和示范效应，经过多次的村民小组和村委会选举，乡民已具备了基本的民主观念和民主实践经验，也掌握了民主政治最基本的游戏规则。对于闲暇时间充份、文化娱乐生活比较单调的乡民来说，选举犹如一场社戏，无论是参与还是旁观，都有一种新鲜感，而这样的机会是不多的。一个不可忽视的事实是，由于外出务工人员不断增加，乡村里的基层精英多长期在外，老弱妇孺成了选民中的主体。这种选民结构及其文化程度可能会影响投票时的认知10，但这并不意味着选民缺乏选举能力，认知上的缺陷是可以在

19、技术层面解决的。在步云乡的第一次直选中，选举主持机构创造性地为不识字的选民统一设置了代填票处，还在秘密划票间张贴了候选人照片，选票上3名候选人的排名采用了各三分之一轮流交叉的排名方法，起到了很好的效果。在第二次直选时又作了进一步改善，选票首次印上了候选人照片，若选民不识字或不会写字，可在候选人名下打勾或叉，也可按手印，据称在中国这也是首创。这些方法的创造表明，只要有实行民主政治制度的决心，文化水平低与不识字都不是不可克服的障碍。     候选人与选民的地缘关系     在目前的乡村基层选举中，由于缺乏竞选机制，候选

20、人无法向选民充份展示自己的特点或畅谈施政纲领，选民在短时间内根本无法深入了解候选人，于是宗族、面子、人情等非理性因素在选择候选人时就可能占相当大的比重，这使得基层选举带有浓厚的地域色彩，候选人若不是本地人，当选的可能性要小得多。但这种情况对乡长直选的影响小于对村委会选举的影响。因为乡镇的范围大、人口多，同一乡镇的居民未必相识，所以选民之间源于熟悉的面子观点隐退，异质行为增多，容易为竞选策划和竞选技巧所左右，这是熟人社会、半熟人社会与公众社会选举的区别。11     大鹏镇人口约4万人，其中含大量外来务工人员，但他们被排除在选举之外，有资格投票的原住民只有

21、6,000人左右。当地的干部流动也比较频繁，至少有一半以上的干部来自外省。外来干部虽然有选举权和被选举权，但选民的“肥水不流外人田”的排外心理相当重，许多人仅凭口音来选择候选人，所以外来干部要当选是相当困难的。当选镇长李伟文就是早在1972年就担任过生产队长的本地人。也正因为如此，那些来自外地而不会讲当地方言的干部群体2001年对镇长的选举改革采取了抵制态度。     步云乡的干部构成比较单一，基本上都是本地或在附近乡镇长大的人。谭晓秋的籍贯是步云附近的市中区，到步云乡工作之前一直在相邻的白马镇工作、生活。即便如此，1998年直选时部份乡民出于对乡干部的

22、不满，仍然扬言要选一个本地人当乡长，不让谭晓秋这个外乡人来管步云。竞选辩论时，与谭竞选的步云乡十村村委会主任蔡荣辉打起了“本地牌”，他不断强调：“我是步云的人，从小喝的是步云的水，吃的是步云种出的米，愿意为父老乡亲出力。”谭晓秋则反驳道：“我们外乡人就没有为步云作贡献了？你这是利用乡民感情拉选票！”显然，“本地人”和“外地人”之差对选举结果还是有相当大影响的。在选举前期，蔡荣辉的本地人身份为他赢得了不少选票；但随着竞选的深入，一些选民开始看好谭晓秋，认为谭有多年乡政府的工作经验，有许多关系，虽是外地人，但具有带动村民发展步云经济的能力，而本地缺乏这样的人。步云乡民在选举中对外地人的戒心，最终还

23、是让位于发展经济的需要。     地方领导人的能动作用及去向     中国许多地方的发展状态与领导者有着非常直接的关系，他们的主观能动性是推动制度创新的重要力量；而他们的命运（提拔、调离、降黜或撤职）则往往会决定某项制度变革的成败兴衰。12  地方领导者推动制度创新的动机是相当复杂的，包括政治义务感、外界压力、性格、胆识、创新意识等，希望通过地方的制度创新而拔得头筹、建功立业的心态也是个关键因素，各地纷纷宣传自己是“直选第一乡”、“首位民选镇长”等就是佐证。中央政府有时会以明确表态、默许抑或某种

24、暧昧的方式鼓励地方政府进行制度创新，以便为全国性改革积累经验、寻求突破口，这些举止为地方政府的制度创新提供了动力。例如，原遂宁市中区委书记张锦明就是一位有胆有识、极富创新意识的地方领导人，她主持设计和指挥了步云乡长的首次直选；她调任遂宁市副市长后，尽管已不再分管乡长换届选举，但还是力排众议再度指导了步云乡新一任乡长的直选。笔者在遂宁市调研时，市中区区委组织部长、市人大法制工作委员会副主任等不少干部都表示，没有张副市长的大力支持，步云的乡长直选不可能有第二次。     大鹏镇的情况与步云不同。1999年“两推一选”的改革与时任龙岗区委组织部长的邱秋华和镇委

25、书纪志龙有密切关系，但选举后不久邱被调往它处。2002年换届选举前夕，纪志龙和当选镇长李伟文也被同时调走，龙岗区委和大鹏镇委明确表示：根据上面文件精神，1999年的选举试验将不再继续。表面上看这似乎只是与上级保持一致，但以官场习例而言，继任者一般不愿继续前任的事业，以免替别人往脸上贴金，而更愿意另起炉灶突出自己的特点和政绩，这样既可避免落个“缺乏开拓意识”的考语，又可规避不必要的风险。     改革氛围     遂宁市张锦明副市长曾谈到，在农村改革探索上，四川有着很好的传统，尤其在乡镇干部的公推公选方面，四川走在全

26、国的前列。而在该市各级官员中，也的确存在着一批理想主义者。他们顶着各种压力，虔诚地守护着步云这块“试验田”，试图在既有的体制框架内探寻一条变革路径。13  2001年全国人大常委会关于乡级选举的意见对乡镇长选举改革试点地区显然是一种压力，然而就在这样的政治气氛下，步云乡改革的操作者对中央文件的精神作了较为大胆乐观的理解：文件只是说不允许再进行与宪法和地方组织法的有关规定不符的乡镇长直选，并没有说不可以进行符合宪法和地方组织法的乡镇长候选人直选。为与文件精神相融通，步云乡第二次直选不再直接冲击现行法律，以降低选举试验的风险。步云试验的新做法是把直选乡长改成直选乡长候选人，甚至

27、将提法说成是选民公开推选乡长候选人，这种名义上的更改为选举改革保留了操作空间。步云改革的操作者经过几次风波已积累了较为成熟的政治技巧，这是步云乡直选走向良性循环极为关键的因素。而大鹏镇恰恰在这方面存在着严重不足，而这种不足又与深圳市相当一部份干部安于现状、不思进取的心态密切相关。深圳特区诞生之初确实曾以敢闯、敢试、敢为天下先为定位，这种精神造就了深圳今日的富庶。然而，现在这种精神已成为昨日黄花，做“花架子”已成了官场习气，在这种情况下，大鹏镇无声无息地终止原试验的做法也就不足为怪了。          三、乡镇长选举改革的动力与阻力     观察大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革发展的不同轨迹，不难发现在制度变迁过程中，各利益主体之间相互博弈的不同态势。     中共“十五大”提出了“扩大基层民主”与“扩大公民有序的政治参与”，乡镇长选举改革的推动者因此把自己的改革试验解释成“扩大公民有序的政治