_三旧_改造_城市发展模式转变的创新之路_以广东省_三旧_改

1、“三旧”改造:城市发展模式转变的创新之路以广东省“三旧”改造试点城市佛山为例谢慧李井海摘 要:“三旧”改造是国土资源部赋予广东“建设节约集约用地试点示范省”的创新政策,是广东特色的内涵挖潜式高效用地新路。本文结合我中心编制的佛山市“三旧”改造专项规划,在分析城市粗放扩张造成土地资源紧缺等诸多问题的基础上,探讨了“三旧”改造在实现城市转型、产业转型和环境再造等方面的现实意义和作用,结合广东省“三旧”改造试点示范市佛山的实证研究,从改造项目的确定、改造功能区划分、开发强度分区、改造对策等方面探讨了“三旧”改造规划的具体方法和途径,最后探讨了促进“三旧”改造有效进行的政策保障机制和指导项目推进的实施

2、安排。关键词:“三旧”改造;佛山;发展模式转变引言随着工业化与城镇化的快速发展,我国大多数城市新增建设用地指标已无法满足城市发展的需要,土地资源紧缺已成为制约城市可持续发展的主要瓶颈,据统计,目前深圳、东莞及佛山部分地区的建设用地占土地总面积的比例已超过40%,而这一指标在香港仅为21%、日本三大都市圈仅为16.4%1。另一突出问题却是土地的低效利用,2007年佛山市的地均GDP 产值仅0.99亿元/km2,仅为2004年日本的8.3%、美国的7.1%、新加坡的6.0%2。在土地粗放经营和供需矛盾突出的背景下,探索土地挖潜改造进行城市更新,走一条发展模式转变之路,实现城市的可持续发展,已成为当

3、务之急。2008年,广东省成为国家建设节约集约用地的试点示范省,佛山作为广东省“三旧”改造的试点示范市,在佛山市“三旧”改造专项规划的指导下开展了祖庙东华里片区、禅城石头村等一系列“三旧”改造工作,探索出“三旧”改造的“佛山模式”3。1.“三旧”改造的内涵和意义“三旧”指的是旧城镇、旧厂房和旧村庄。旧城镇主要是指各区、镇(街道城区内国有土地的旧民居、旧商铺等;旧厂房是指各镇(街、村和工业园区内的旧厂房,包括严重影响城市观瞻的临时建筑;旧村庄主要是指各类“城中村”、“园中村”、“空心村”等。与以往的城市更新和村庄整治相比,广东“三旧”改造最大的优势和特点在于政策推动:利用政策挖潜低效用地,盘活存

4、量土地,解决历史遗留问题等,以节约集约用地先行先试为契机,促进城市发展模式转变。1.1“三旧”改造是转变经济发展方式,实现城市转型之路工业化与城镇化的进程加快使非农建设用地增长迅速,广东城市建设可用土地已被开发利用了94%4,按照这种粗放发展模式,未来不久大多数大城市将无地可用。“三旧”改造一方面可解决建设用地指标紧缺的问题,实现城市的可持续发展。以佛山市为例,“十一五”规划期内可纳入改造范围的低效用地约12002公顷,相当于2007年新增建设用地指标的17倍,改造潜力巨大。另一方面,通过盘整闲置、低效土地,提高地均GDP产出,改变长期以来高能耗、低产出、高污染的粗放型经济增长方式,由规模扩张

5、向内涵提高转变,优化调整城市布局,推动城市转型。1.2“三旧”改造是调整产业结构,实现产业转型之路在金融危机的影响下,传统“三来一补”、“两头在外”的产业发展模式难以为继,国内各大制造业城市都迫切地需要进行产业结构调整升级,提升产业国际竞争力。“三旧”改造通过推动“产业进园”促进园区集约发展,提升传统产业,淘汰落后产能,为城市新兴产业腾挪发展空间,同时盘活沉淀的工业资本,促进产业升级,引导城市产业结构向高级化发展。以德国鲁尔工业区改造为例,通过拓展产业领域,调整产业结构,重振地区发展活力,同时完善环境治理和建设,制定“绿色空间”营造计划,将鲁尔工业区打造成了花园工业区5。1.3“三旧”改造是优

6、化人居环境,实现环境再造之路过去片面强调“以经济建设为中心”,重生产、轻生活的发展思路盛行,见物不见人,导致城乡生活环境质量不断恶化。在不断贯彻落实科学发展观过程中,人的发展逐渐成为衡量发展质量的主要标准。通过“三旧”改造,贯彻落实以人为本、宜居为重的发展理念,着力改善城乡居民的居住条件,配套完善基础设施,增加绿化开敞空间,改善城乡面貌,创造宜居、宜业的城乡环境,实现城乡统筹和环境提升。以佛山禅城区石头村改造为例,通过拆除村集体现有约2万平方米低矮残旧工业厂房,建设新型村民公寓,配套完善的基础设施和1万多平方米的绿化,不仅改善了人居环境,还为村集体带来每年约300万的物业收入6。2.“三旧”改

7、造规划的技术思路2.1“上”、“下”结合,确定三种改造对象根据相关政策要求,“三旧”改造项目必须属于2007年6月30日前已用的建设用地范围,且已有上盖建筑物。首先利用城市2007年的正射影像图划定建设用地范围,形成规划底图,然后通过两个相互结合的过程确定改造项目:(1“自下而上”的过程。由各镇(街道上报项目,这类项目大多为市场性项目,需要根据改造条件进行认真校核,并与土地利用总体规划、城市总体规划、综合交通规划等进行叠加,对不满足上位规划和城市发展要求的项目予以剔除,防止“搭便车”的现象;(2“自上而下”的过程。在不违反改造条件的前提下,根据城市发展要求策划改造项目,这类项目以公益性项目为主

8、,目的在于完善城市功能,引导城市结构优化。在项目基本确定的基础上,还需通过实地调查对建筑年代、物业价值、历史价值、地均产出等定量指标进行评估,进一步确定“三旧”改造对象的分布、范围及规模。(1旧城镇项目界定:上世纪80年代及以前的棚户、简屋、单层砖混结构等建筑结构简陋、外观环境差的危旧居民用房;物业价值低于土地价值的旧商铺等。应严格审查属于历史文化街区和文物保护单位内的项目改造内容(被划定为紫线控制范围内的建筑。为形成规模改造效应,改造项目的最小面积应满足:低层建筑应不小于500m2,多层建筑不小于1000m2,中高层、高层居住建筑不小于2000m2,高层公共建筑不小于2500m2。(2旧厂房

9、项目界定:上世纪90年代及以前建设的临时建筑、单层简易结构旧厂房;容积率低于0.6的旧厂房用地;与土地利用规划、城市总体规划用地性质不符,占用滩涂、农田等生态用地的违章建设厂房;地均产出低于100万元/亩的低效工业工地;国家禁止类和淘汰类产业的旧厂房;工业污染物(包括废水、二氧化硫、粉尘、烟尘等未达到100%排放的旧厂房;能耗和水耗高于国家和省规定的产品能耗、水耗限额标准的旧厂房等。(3旧村居项目界定:上世纪80年代及以前的砖土结构建筑;不符合国家规范和地方城市规划管理技术规定各项指标的城中村、园中村;违法违章建筑、单家独户的旧村居;水、电等基础设施,体育、卫生等公共服务设施,交通、消防、生态

10、环境等严重滞后的,不适宜居住的空心村、园中村等。2.2根据改造方向,形成六类功能分区为了更好地引导“三旧”改造形成规模改造效应,实现城市发展模式转变的整体目标,根据城市的发展方向与发展要求,结合项目性质和所处区位,将改造项目分成几个改造方向,鼓励成片开发,引导形成集聚的改造功能区。以佛山为例,在结合“现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城、美丽富裕家园”的城市定位和“两转型一再造”的发展要求基础上,确定了六种改造方向,并引导形成了六种改造功能区。(1城镇改造区。明确划分城镇建成区的边界,严格控制外延式拓展的规模,改造低效用地,鼓励城区内“退二进三”,将一些废弃工业厂房或城中村改造成满足城镇发

11、展要求的商贸、居住区,重新整合城镇用地功能布局。(2村庄整治区。明确划分村庄农田边界,控制建设用地规模,保障城镇可持续发展所需要的自然系统,通过“迁村并点”整合旧村庄,做到“建新拆旧”,实现“一户一宅”。(3工矿厂企改造区。鼓励对有条件的地区进行产业改造升级,提高产业科技含量和产品附加值,加强现代物流、会展、商务服务、科技服务、服务外包等生产性服务业的发展,建成一批世界级、国家级特色产业基地。(4生态环境改造区。对位于区域绿地中的改造项目须满足非建设用地的控制要求,逐渐搬迁恢复绿地;将城镇内公共地区和建筑密集区的破旧建筑改造成公共绿地,缓解人口带来的环境压力。(5都市农业和现代农业综合开发区。

12、以复垦、增加农田面积、提高农业效益为主要目的,改造农村景观,利用生态资源及环境资源,结合农业生产、经营及农家生活,为人们休闲旅游、农业观光提供场所。(6主题文化公园建设区。修缮及维 护具有历史价值的名人故居、历史街区等,保护和挖掘历史文化资源,充分利用旧厂房、旧村庄改造建设成创意产业园、博物馆 等。2.3根据极值预景,进行四项强度管制通过紧凑、高效、疏密有致的“三旧” 改造,在环境承载力允许的情况下合理确定开发强度,促进土地集约利用,延续传统的城市肌理与文脉,达到经济、社会和环境效 益的最大化。根据区域房地产市场平衡、人口-居住预测和内生需求预测等方法,对“三旧”范围内的建筑面积需求量进行预测

13、,形成开发强度的高、中、低方案。运用三维模拟技术分别对三个方案进行空间发展情景模拟和极值预景,在此基础上进行经济、社会、环境效益评估,最终选择综合效益最高的中强度方案(见图1,形成四项开发强度管制分区。(1打造疏密有致的容积率分区。以控制性详细规划为依据,采用交通区位、服务条件、环境条件和土地价值等多因子进行综合分析与校核,确定“三旧”改造用地的容积率,形成疏密有致、节奏鲜明的城市格局(见图2。 图2 佛山市“三旧”改造容积率控制图(2塑造景观良好的建筑高度分区。将道路、重要开放空间之间的联系路径作为主要图1 基于多情景模拟的改造方案比选视廊的控制要素,建立建筑高度控制网,并与三旧用地范围叠加

14、,得出每个功能地块的基准建筑高度控制,并根据现状建筑物高度进行校核,塑造显山露水、景观良好的建筑高度分区。(3营造清爽宜人的空地率分区。根据河流、山体、道路等生态廊道确定通风廊道,计算风道最小阻力面,形成基于通风要求的空地率分区;根据用地性质,计算日照间距,形成基于采光要求的空地率分区。对两种空地率分区进行加权叠加,营造清爽宜人的城市环境。(4控制集约和宜居的建筑密度分区。一方面通过建筑密度的低限控制来提高土地的集约节约利用程度,限制低密度蔓延式开发,保证城市集聚效益的产生,另一方面通过建筑密度的高限来营造宜居的城市环境。2.4根据地物关系,确定四种改造类型“三旧”改造过程中涉及两个改造对象要

15、素“地”和“物”。“地”即用地性质,“物”即建筑物或开发强度。在改造方案的确定过程中,“地”、“物”两个关键要素均存在发生变化和不发生变化两种可能,两者的变化情况将组合出以下四种改造类型,并采取有针对性的改造对策:表1 基于地物变化关系的四种改造类型 改造后用地性质和开发强度均有改变。主要指在政府引导下,根据上位规划要求和定位,在规划区范围内大规模改变土地使用性质和物质形态,“退二进三”,通过功能复合激活旧区活力,带动城市更新,如禅城区东华里岭南天地、石头村改造项目(见图3等。(2更新型地变、物不变改造后用地性质改变,开发强度基本不变。由于旧有建筑功能不再适应发展要求或原功能丧失,但建筑物和构

16、筑物还有历史保留价值,可以延续当地文脉,通过改造重新注入新的功能,为地区带来新的活力,如顺德创意产业园(见图4、夏西村“紫金城”将旧厂房修缮利用建成特色美食城等。 图3 禅城石头村改造规划 图4 顺德创意产业园改造后效果(3改建型地不变、物变改造后用地性质不变,开发强度改变。在不改变用地性质的情况下,对原有建筑进行扩建、改建、加建,或拆除部分建筑,开发强度变化较大。如顺德区天富来国际工业城(见图5、高明区塘伙村旧村庄改造项目等。(4整治型地不变、物不变改造后用地性质和开发强度均不变。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护,重点改善人居环境,并完善配套设施的设置。如南海区桂城平

17、东玉器街(见图6、三水区乐平旧厂房整治项目等。 图5 顺德天富来国际工业城改造规划 图6 南海桂城平东玉器街改造规划 小结:根据地物变化关系来确定分类改造对策是佛山“三旧”改造规划的核心思路,是在案例研究的基础上总结具有佛山特色的改造经验,从而探寻“三旧”用地更加切实有效改造途径的一次有益探索。3.“三旧”改造的政策和机制保障“三旧”改造最大限度地保障了土地权利人的合法权益,促进改造对象由被动改造走向积极响应,同时利用政策解决土地历史遗留问题,充分调动政府、集体、土地权利人的积极性,实现多方共赢。3.1规范项目操作,确定土地开发流程鉴于“三旧”改造项目数量多、利益主体多、政策时效性限制等特点,

18、由政府部门统一制定完整、可行的开发流程,以指导每个项目能够按照正确的程序推进。在总结佛山“三旧”改造经验的基础上,提出了四大步骤的土地开发流程,并明确每个步骤中主要工作内容、主导单位、协作单位以及重点事项(见图7。3.2动态管理,实施项目库更新机制改变以往项目库一成不变的弊端,每年、每季度对入库项目进行评估,还未按照年度实施计划启动改造的责令退出,并重新论证新的改造项目作为补充,通过动态的管理做到论证一批、淘汰一批、开工一批、建成一批(见图8。3.3因地制宜,具备一定条件可免公开交易在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下,对于部分满足条件的“三旧”改造项目土地可免公开交易6

19、,保证原土地使用权人的改造主体地位不变,以鼓励自行改造。3.4建立报建“绿色通道”,加快审批速度按照“特事特办”的原则,对纳入当年省、市重点项目计划的“三旧”改造项目可进入“绿色通道”,简化政审批程序,加快推进“三旧”改造。具体措施包括下放审批权、简化审批程序、压缩审批环节、建立项目联合审批协调会议制度等。 图8 动态项目库更新机制示意图 图7 佛山“三旧”项目土地开发流程示意图4.“三旧”改造的实施安排“三旧”改造规划应以实施为导向,指导具体的改造行动。为了提高规划的可操作性,在空间安排和政策安排的基础上,通过建立近期改造项目库和镇街改造导则,进一步指导项目推进和实施。4.1 分类别,树典型

20、,建立近期改造项目库(1建立分类项目库。按照改造功能区的改造方向,将所有已确认的改造项目进行分类,每一类成为一个项目包,标明项目改造类型、编号、名称、地区、改造时序、改造面积、改造前后的用地性质和容积率等信息,建立每宗“三旧”用地的数据库,便于整体把握,指导“三旧”改造的实施操作。(2树立典型改造项目。由各镇街根据当地改造特点和社会经济发展情况,从“三旧”改造近期项目库中筛选、上报典型项目,并制定改造指引,明确改造目标和重要节点的改造思路。典型项目必须满足1000m2以上的改造规模,强调以公益型改造项目为主,具有一定的社会影响力。通过树立典型项目,打造可以代表城市形象的“三旧”改造品牌,积极探索“三旧”改造的新模式、新方法,起到以点带面的作用,提升城市整体竞争力(见图9。 图9 佛山汾江河流域的典型改造项目4.2 建立“一图一表”,提出镇街改造导则通过制作镇街改造导则,为推进各镇街改造项目的实施提供有效指导。导则包括一张项目分布图、一张项目统计表(见图10,其中项目分布图以规划图为底,按照改造时序标绘纳入年度实施计划的“三旧”改造项目名称、位置及范围;项目统计表则是各镇街所有改造项目的集合,内容与近期项目库相同。镇街改造导则不仅是指导镇街实施“三旧”改造的工具,也是各镇街编制详细规划或给予规划许可的主要依据。