产业分类监管与防止重复建设

1、产业分类监管与防止重复建设    内容摘要：低水平重复建设一直是我国经济生活中的热点和难点问题，进入21世纪初，再一次成为困扰我国经济发展的一个严重问题。分析我国当前过度投资和重复建设的现状可见，不同类型的产业发生过度重复建设的程度是不同的。这一方面是由于不同产业的性质和特征所决定，同时也是因为不同产业的经济规制程度和政府监管程度不同。因此，在对产业进行合理分类的基础上，依据不同产业的特点实施有效的分类监管，并实施必要的宏观调控，应是防止和治理过度重复建设的有效方式。关键词：产业重复建设分类监管  一、对当前重复建设问题的认识及实施产业分类监管

2、的必要性 （一）当前固定资产投资快速增长有其深刻的背景近两年来，我国固定资产投资呈现高速增长势头，投资增速明显加快。2002年，全社会固定资产投资增长16.9，2003年增长26.7%，2004年16月，增长高达28.6%。投资的高速增长又多集中于某些产业和产品上，使这些行业的生产能力超常规增长。社会各方面对投资快速增长的认识不尽相同。我们认为，当前固定资产投资快速增长不完全是经济过热和重复建设的表现，而是有其深刻的经济和社会背景：一方面，我国经济发展已经进入工业化中期以及城市化进程加快的重要阶段，必然带动固定资产投资的增长，这不仅符合工业化进程的一般规律，也与一些发达国家的发展进程

3、相一致；另一方面，经济全球化和国际产业结构调整，以及生产制造业加速向中国转移，也在一定程度上促进了我国固定资产投资的较快增长。而且这些因素还会在相当一段时期内产生作用，今后若干年内，我国固定资产投资继续保持较快的增长速度仍将具备一定的基础。（二）应区分不同类型的重复建设“重复建设”是从计划经济时期沿用下来的概念。在社会主义市场经济体制已初步形成的情况下，对这一概念应有新的理解和认识。所谓“重复建设”，其本意是说投资过多了，在新形势下，用“过度投资”的概念可能更确切一些。当前我国经济运行中的确存在着“过度投资”的现象，而且在某些行业表现得还相当严重。如果将“过度投资”称之为“重复建设”的话，我们

4、认为应区分“市场性的重复建设”和“行政性的重复建设”。前者是指在产权关系明晰的前提下，由投资者自主决策产生的重复性投资活动。后者是指受短期内出政绩的动机驱动，行政机关使用财政资金，或在政府主导下通过其直接控制的国有企业，进行不负长期或最终责任的重复性投资活动。当前在我国，行政性重复建设问题比较突出。行政性重复建设产生的根源在于体制性原因，是经济转轨时期政府职能转变不到位和国有企业改革不彻底的重要体现，是由于国有投资决策主体权利和责任不对称，投资决策缺乏约束机制。行政性重复建设对社会经济的影响较大，不仅造成资源的巨大浪费，而且扰乱了正常的市场竞争秩序，必须采取严厉措施予以治理。市场性重复建设的根

5、源在于市场机制的不完善。在市场经济条件下，由于信息不对称、市场需求的波动性以及各投资主体对市场前景的判断不同和对技术的掌握程度不同，加之部分投资者的非理性等原因，市场性的重复投资和建设是不可避免的。在市场性重复建设中，还需要判断重复建设的程度。过度的重复建设会导致企业之间的恶性竞争和资源的浪费，导致经济发展的大起大落，但是适度的重复建设则有助于企业之间的竞争，有助于效率高、生产成本低、社会效益好的企业挤出落后的、效率低的企业或生产能力，实现企业产品结构的调整，降低生产成本，提高产品质量，进而提高经济效率。这对于完善产业组织结构、加快产业结构调整和升级有重要意义。因此，对当前经济运行中出现的重复

6、建设必须采取分类治理的办法。对行政性重复建设要坚决反对和制止。消除不合理的行政性重复建设，从根本上说，要进一步深化投资体制改革，逐步消除地方保护，进一步加大国有企业改革力度。对过度的市场性重复建设主要应该通过经济的办法加以解决。当务之急是进一步完善国家产业政策，特别是产业组织政策，为企业的破产、收购、兼并创造良好的环境，放开对竞争性领域的行政性控制，由市场机制调节供求和配置资源。政府主要通过社会性规制、提供信息服务和加强宏观调控等手段进行调节。（三）对不同产业实施有效的分类监管是必要的分析我国当前过度投资和重复建设的现状可见，不同类型的产业发生过度重复建设的程度是不同的。例如，一些自然垄断行业

7、虽然也存在一定程度的重复建设，但是问题并不突出，不是当前防止和治理的主要问题。而非垄断性行业重复建设的问题则比较突出，这一方面是由于产业的性质和特征所决定，同时也是因为不同产业的经济规制程度和政府监管程度不同。对于非垄断性行业而言，随着改革的深化、市场化程度的提高和政府管理职能的转变，传统的经济规制手段逐步减少，有些已经取消，而与市场化程度相适应的社会性规制体系尚未建立和完善起来，已有的规制又不能得到有效落实，加上政府宏观调控措施不能及时到位，使得这些产业领域盲目投资、无序建设的问题严重。因此，在对产业进行合理分类的基础上，依据产业特性实施有效的分类监管，并实施必要的宏观调控，应是防止和治理过

8、度重复建设的有效方式。二、目前我国产业监管的现状与问题 （一）我国产业监管取得的主要进展一是监管制度框架初步确立。目前，绝大多数产业中，关于产业准入和运营，保护劳动者和消费者健康和安全以及环境保护等方面的法律法规已基本建立并逐渐完善，并制定了较为完备的配套规章和实施细则等。相关的监管部门也已确立，监管职责比较明确，产业监管的总体框架初步确立。二是产业监管的基本方向日趋明确。随着我国社会主义市场经济体制改革的日渐深入，特别是随着我国加入WTO以及“行政许可法”等法律的出台，放松政府的经济性规制、强化社会性规制的产业监管改革方向已经明确。在降低产业准入门槛、放松经济性规制的同时，对保障劳

9、动者和消费者的安全、健康以及保护环境等方面的社会性规制在逐步加强。三是对自然垄断性行业的规制改革初见成效。初步实现了政企分开，政府职能归位，塑造了一批竞争主体，竞争力量开始增强，市场结构开始由国有国营的独家垄断向寡头垄断、垄断竞争格局发展。（二）产业监管存在的主要问题及与重复建设的关系一是市场准入不公平问题还很突出。在自然垄断行业和一些资源性行业，市场准入不公平问题仍很突出，非国有企业在进入石油、矿产资源、金融等领域时仍存在很多障碍，垄断性行业和一些资源性行业供给不足、服务差、投资效率低等问题还比较突出。二是对竞争性行业监管不到位。对于竞争性行业，经济性规制在逐步减少，但相应的社会性规制体系尚

10、未完善，导致了监管不到位。已有的社会性规制也由于执行不力而流于形式，进而造成产品质量低劣、虚假广告、假冒他人著名商标、以次充好、以假乱真等欺诈行为和不公平竞争行为在许多竞争性产业仍然广泛存在。这不仅严重损害了消费者的利益，而且落后的、不符合监管要求的生产能力在市场中长期存在放大了整个行业的生产能力，使“重复建设”问题变得更加突出。三是政府的经济性规制和行政性监管比例仍过大，妨害了市场机制的有效发挥。随着经济规制的放松和政府机构的改革，专业经济管理部门陆续撤销，综合经济部门、执法监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能得到加强。但是，由于尚处于体制转轨过程中，目前行政监管比例过大的问题仍然比较突

11、出。由于对微观经济活动设置了过多的行政审批事项，不仅妨碍了市场机制有效发挥作用，而且为地方政府支持、参与或直接干预企业的投资活动提供了制度上的便利，极易引起行政性重复建设和过度投资。四是缺乏评价政府管制效果的科学方法。科学评价产业管制效果可以提升政府管制的质量，增进管制的有效性。美、英、德、日、韩等国都将管制影响评估列为必须执行的工作，英国政府甚至编辑实例教材，以培训各级管制机构。我国目前还缺乏对管制效果进行必要的、科学的评价。（三）基于不同规制方式下的产业分类及其监管措施安排1.规制的方式及其基本内涵根据经济学的规制理论，规制的内容主要包括经济规制和社会规制两种方式。经济规制主要是通过控制市场主体的利润、规定价格、市场准入或