试论我国公共政策评估存在的困境及制度创新

1、2009年第5期中央民族大学学报(哲学社会科学版N o.5,2009第36卷Journal of M inzu University of China V ol.36(总第186期(Philos ophy and S ocial Sciences Edition G eneral N o.186试论我国公共政策评估存在的困境及制度创新申喜连 (中央民族大学管理学院,北京100081摘要政策评估是政策过程的一个重要环节,作为一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动,它是了解政策价值和效果的必由之路。自20世纪80年代以后,政策评估作为一门独立的学科在我国出现,在许多领域都取得了明显的成效。但其

2、运用还存在不少困难和问题,影响了公共政策评估的科学化和合理化。而理论界对公共政策评估研究的匮乏和滞后,制约了公共政策评估实践的发展,在很大程度上也影响了我国政府运行与政策制定的科学化、高效化和规范化。如何摆脱公共政策评估的困境,完善其对策和制度创新,是亟待认真解决的问题。关键词公共政策;政策评估;制度创新中图分类号C916文献标识码A 文章编号100528575(20090520038205收稿日期2009204207作者简介申喜连(1962-,男,湖南邵东人,中央民族大学管理学院教授。公共政策评估是政策分析不可或缺的一环。在整个政策过程中,特别是在政策执行之后,需要对政策方案和政策执行活动进

3、行评估。在我国,随着政策科学理论与实践的发展,科学政策对经济发展和行政效能起到了巨大的推动作用,党和政府也越来越重视政策评估对决策科学化、民主化的重要作用,并在实践中鼓励政策评估,开展政策评估。但是,人们往往更加热衷于制定政策、宣传政策,却忽视政策效果,漠视政策评估,政策评估中存在着很多困难。因此,在全球化、信息化背景下研究我国公共政策的评估及其困难和问题,推进我国政策评估的发展,对推动经济转型和社会进步具有重要的意义。一、公共政策评估的含义与意义(一公共政策评估的含义公共政策评估是政策分析的重要方面,是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。政策评估亦称政策评价,是政策运行过程的重要环节

4、,也是政策运行科学化的重要保障。关于政策评估的概念至今学术界未能达成的共识,笔者认为政策评估就是依照一定的标准,运用特定的方法,对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益与效率所进行的综合评估。公共政策评估也可以说是公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序,对政策系统和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动,其目的是改善公共政策系统,提高公共政策决策质量,保证政策目标实现。(二公共政策评估的意义公共政策评估是政策过程的一个重要环节,是政策分析的重要内容,也是公共部门绩效管理过程中的重要工具和手段。通过对某一公共政策的科学评估,我们能够对政策过程的各个阶段进行全面考察和

5、分析,判断政策目标的实现程度、政策措施的预期效果、政策执行的实际障碍以及政策过程的经验教训,为以后的政策实践提供良好的基础。同时,可以判断该公共政策本身的价值,从而决定其延续、革新或终结。因此,可以说,能否对某一公共政策进行科学的评估是该公共政策能否顺利执行的基础,也是公共部门以后制定公共政策的重要参考。因此,政策评估不仅是政策运行过程的重要一环,也是促进政策科学化的催化剂。二、我国公共政策评估存在的困难和问题政策评估存在的问题体现在各种类型的政策评估中,政策评估涉及政策问题的认定是否正确,政策目标是否恰当,政策方案是否可行,政策方案是否不折不扣地得到实施,政策执行资源是否充足,政策执行机构是

6、否健全,政策效果是否明显,政策效益和效率是否满意,政策影响是否较好等方面。因而政策评估是一项复杂和艰巨的任务,受到内部和外部诸多因素的影响,面临诸多困难。1.政策目标的不确定性。政策评估的一项重要工作是考察政策执行是否完成了预定的目标,而要做到这一点,政策本身就必须有明确的可测定的目标。但是,由于政策问题的复杂性以及政策制定者的一些主观因素,政策目标常常难以明确。表现在:(1许多政策目标不可能量化;(2大多数政策都具有多重目标,有些目标之间还存在着矛盾;(3在政策执行过程中,政策目标还可能发生变更而被修正;(4有时,政策制定者和执行者还有意用模糊的不太确定的方式来表达和说明政策目标,以此增加某

7、种应变的能力。所有这些情况,都给衡量和评价政策目标的完成程度,造成很大的困难。2.政策影响的广泛性。一项政策实施后,其影响往往涉及社会生活的许多方面,往往既包括预期的影响,也包括非预期的影响;既包括政策系统内部的各种变化,也包括政策系统外部环境的变化;既有积极的影响,也有消极的影响;既包括短期影响,也包括长期影响。另外,在导致这些影响的所有因素中,有些因素难以测定,甚至根本无法测定;此外,各种影响因素也往往难以用同一个计量标准来衡量,这就给政策评估带来了很大障碍。3.政策资源的混合和政策行为的重叠。公共政策不是孤立、单独存在的,往往会有许多政策同时被执行,也同时发挥作用。这样一来,无疑就导致了

8、公共政策资源的混合和政策行为的重叠。在评估实践中很难分清某项政策的实际效果和影响力,从而增加了公共政策评估的难度。4.有关人员的抵制。政策评估虽然是对政策的价值判断,但由于任何政策都是由人来制定并执行的,所以,政策评估也是对有关人员行为的一种价值判断。实际上任何类型的政策评估,都包括了对政策制定过程和执行过程的优劣功过的评判。政策评估本身就具有一种批判性,因为政策评估的目的就是要从政策实践活动中发现问题,找出差距,提高政策活动的水平。因此,与政策有关的人员往往对政策评估产生一种抵触心理,只提供对他们有利的信息,因而更增加了评估的难度。5.评估资料和经费欠缺。资料和信息是进行政策评估的基础。如果

9、没有足够的与政策相关的统计资料和其他多方面的政策信息,政策评估就很难进行。我国目前对公共政策的信息管理还不够重视,政策信息管理体制和机制还不够健全,对政策信息管理不够规范,资料不完整,统计数据不准确,使得公共政策评估者难以用精确的信息,分析政策的运行过程及其结果。另外,公共政策评估需要投入相当的经费、设备、时间与人力,但目前我国要从公共政策的决策机关或执行机关获得评估经费是相当困难的,因此评估活动也就难以开展了。6.政策行动和环境改变的因果关系不易确定。我们在评估一项政策时,总希望能在政策行动与实际社会情况的改变间建立一种因果关系,即实际社会情况的改变会受到政策行动的影响。但是实际社会情况的改

10、变往往同时受到政策以外的其他因素的影响,政策往往缺乏相对的独立性,这一点在我国表现得尤为明显。7.政策评估的方法不够科学。目前常用的评估方法主要有前后对比法、对象评定法、专家判断法和自我评定法。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架,对象评定法扩大了政策评估的范围,专家判断法提高了评估活动的客观性,自我评定法使得政策评估活动经常化。然而,各种评估方法也各有不足。在我国,有些地区统计数字的真实性值得怀疑,有些领导干部热衷于搞形式主义,把评估作为炫耀工作绩效的手段,无论政策的实际效果如何,评估的结果总是“成果辉煌,政绩卓著”。对象评定法由于参与评估的政策对象可能不完全了解政策对自己的影响,而从当

11、下获得的积极利益或自我利益是否受损来判断政策的好坏,使政策评估与客观实际之间产生一定的分离。专家判断法的实施在很大程度上依赖于专家的专业素质和职业道德,中国社会的人文环境和人际关系的特点对专家判断法的客观性、准确性造成一定的负面影响。自评法的不足之处显而易见,政策执行人员参与政策过程,政策效果的好坏直接影响其声誉和工作,因而不免会出现文过饰非、掩弊扬利的情况。8.缺乏判断评估的价值和优缺点的标准。政策有好坏之别,同样,政策的评估也有优劣之分,即存在着对“政策评估”的“评估”,本质上是对政策评估所做出的价值判断。价值判断的理论基础中公平、正义、平等、效率、效益等复杂关系交叉在一起,很难有一个明晰

12、的标准。政策评估的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析,较少有深入的理论建构和量化的数学模型,实践中政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式,与真正的科学意义上的政策评估仍有相当的距离。除了上述政策评估的困难以外,我国公共政策评估目前还存在许多问题,致使公共政策评估的作用远未发挥出来。具体来讲,公共政策评估中存在的问题突出表现在以下几个方面:1.缺乏对政策评估的科学认知和认真态度。由于目前我国还没有形成科学的政策评估机制,而且人们在思想上对政策评估的意义认识不足等原因,使得评估工作主观随意性的因素较大,决策主体往往视政策评估为可有可无的工作,能不评估的尽量不评估,对迫于需要进行评估的

13、,又往往缺乏科学的态度和方法,甚至经常夹杂着种种不良的动机,有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实,以求实现某种利益性的目的。这样不仅不利于认识政策的优劣和成效,补充、修正和完善后续政策,而且还会造成政策资源的大量浪费。2.缺乏对政策评估的系统理论指导。公共政策评估产生于20世纪50年代,在世界范围内的研究还不十分普遍,而在我国,更是从20世纪80年代才起步,因此,还远远没有建立起系统的、完备的、适宜的理论指导,导致了现阶段我国为数不多的政策评估在实践中具有很大的盲目性:不清楚评估的最终目的,不明确评估的现实标准,不确定评估的具体内容,不肯定评估结论的实际作用。因而,对公共政策的优劣得

14、失仅仅停留于一般的理论分析,公共政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报和座谈研讨等形式,与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离。3.缺乏独立的政策评估组织。政策评估组织一般包括官方政策评估组织和非官方政策评估组织。我国从中央到地方各级政府内部均设有相关的政策评估组织,但在实际运行中,这些机构往往摆脱不了对政府的依赖,处于附属地位。尤其在地方上,公共政策仍然是由领导者凭个人价值偏好在一组待选择的方案中择一而从之,然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证,而不管政策实际执行结果如何。非官方政策评估组织主要是民间政策研究组织和社会中介评估组织,在我国当前仍然相当缺乏。4.评估过程中不同参与

15、主体的信息不对称。公共政策评估中双方掌握的信息如果是不对称的,缺乏信息的一方会处于谈判的弱势地位,这是不利于该方的利益表达的,这会使政策更偏向于掌握更多信息的一方。有些政府部门在公共政策评估的过程中,会基于本位的利益而提供虚假的信息,或者有意歪曲实际效果和提供一些误导信息,这就使得评估参与主体很难对公共政策做出科学、客观的判断。三、完善我国公共政策评估的对策及制度创新(一完善我国公共政策评估的对策1.转变观念,提高对政策评估工作重要性的认识,加强政策评估的理论建设。首先,要让全社会,尤其是政策制定部门充分认识到政策评估的意义,认识到政策评估对于政策过程而言是必不可少的一环,从而在思想上予以重视

16、并采取相应行动;其次,必须端正政策评估的指导思想,改变评估为“评优”的错误观念,正视评估的批判性功能,为政策评估发展提供一个良好的政治、社会和研究环境。2.拓宽评估的信息渠道,加大对政策评估的投入。信息是决策的前提和基础,也是评估的依据。我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道,建立起覆盖全社会的信息网络系统,最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通,最大程度地避免信息的截留、失真。为此,我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外,其他一切有关政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播,增强政策过程的透明度。这不仅有利于降低评估成本,同时也有利

17、于评估结论的传播,便于及时了解政策执行的反馈效果。对于公众来说,还可以借助信息渠道,发表自己对有关政策执行的意见和建议,以促进决策和执行的民主化。此外,任何一项工作都离不开必要的人力、物力、财力的支持。各级政府除了从思想和观念上要重视政策评估之外,更应在现实中加大对政策评估的投入,以确保政策评估的顺利进行。3.实现政策评估制度化。要使评估工作真正地成为政策过程的一部分,还必须加强制度建设。首先,建立评估工作制度。在政策运行过程中,我们必须克服那种只重政策制定,忽视政策评估的积弊。每项政策最终都要进行程度不一的评估,长期执行的政策每隔一段时间要进行一次评估,以检查一项政策是否具有良好的效果,是否

18、适应变化了的环境,以决定取舍。其次,建立政策评估基金。政策评估是一项浩大而复杂的系统工程,要动用各种专门人才,收集大量相关信息,经历复杂的分析研究过程,因此需要充足的财政支持。为此,解决评估经费来源,建立评估基金极其重要。最后,要明确评估结论,消化、吸收评估成果,更好地为决策服务。只有使政策评估制度化,政策评估才能走上正常发展的轨道,从而逐渐地消除决策过程的盲目状况和主观随意性。4.选择恰当的评估方法和技术,提高评估结论的可信度。政策评估绝不是一项轻而易举的工作,要求评估者熟练地掌握各种评估方法和技术。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有

19、其优缺点,都有其适用的范围。因此,评估者要能够根据我国具体的情况,灵活地加以选择和运用,必要时可以综合运用各种方法和技术,以提高评估结论的可信度。5.建立专职的公共政策评估组织。总的来说,公共政策评估组织可分为两大类:一类是官方的政策评估组织,另一类是非官方的即政策评估的社会中介组织。与此相适应,政策评估组织建设应从两方面进行。首先,要在党政系统内部建立专职的评估组织,结合我国目前地方各级党委和政府都设有政策咨询机构的现状,可在其原有基础上拓展政策评估功能。为防止政策的制定和评估被同一班人马所操纵,影响评估的客观性,应分设两套人马,各行其职,各负其责,既不互相干扰,又利于信息交流共享。由于政策

20、制定大多由组织内的最高决策层在智囊团的参与下完成,为防止评估工作遭遇不必要的干扰和阻力,应建立以上级评估为主的多层次评估系统。其次,建立政策评估的非官方组织,并且应成为政策评估的重点。与官方政策评估组织相比,非政府政策评估组织具有专门知识和特殊社会关系两方面优势。非政府政策评估组织聚集了大批专门从事政策评估理论研究和实践活动的人士,有利于提高政策评估的科学性。更重要的是,在社会沟通方面,非政府组织具有巨大优势。非政府组织成员作为“非官方人士”,更能够接近社会基层中直接受政策影响的标的群,更容易听到群众的真实呼声,更能深刻体会到政策所产生的实际效果,从而既有助于实现决策的民主化、科学化,也能保证

21、政策评估的客观真实性。同时,非政府政策评估组织还必须同政府保持密切联系,以获得评估所需的机密信息资料和财政支持,更重要的是能随时了解政府面临的主要问题,及时、有效地作出评估,将评估结论迅速反馈到决策中心。只有保证评估组织的超脱地位,才能有效地避免评估工作受政府的干扰,实现评估工作的客观性、独立性。6.建立政策评估信息系统。没有足够质量和数量的信息,不能进行科学决策;同样,也无法进行科学评估。政策评估信息系统的核心任务是系统地记录有关政策问题、政策投入、产出和外部环境变化等方面的信息资料。具体包括: (1政策问题和目标;(2投入某项政策的资源以及分配状况;(3政策执行的情况;(4政策实施对政策目

22、标群体所产生的影响;(5政策实施所造成的社会与经济变化;(6社会公众对政策的反映,等等。为了保证信息资料的全面、客观,提高评估信息的使用价值,必须建立与政策评估信息系统相配套的信息收集制度,使政策相关信息的收集在时间上、次数上、数量上、范围上都有明确的规定。(二加强我国公共政策评估的制度创新1.建立多元政策评估主体机制。实现政策评估主体多元化是促进政策科学化和民主化的有效措施。科学化和民主化的公共政策往往体现出“以人为本”的价值取向。根据政策评估主体机构地位的不同,可以将政策评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体包括政策制定者和执行者,政策机构中的专业评估人员。外部评估主体包括研

23、究机构、学术团体、专业性咨询公司、大众传媒、社会团体、公民等等。不同的评估主体可以利用自身的优势,对政策做出有效的评估。2.构建多渠道公众参与评估机制。目前我国公民参与公共政策评估的程度远远不够,究其原因主要是政府提供的机会太少,其实很多公众都有参与政策评估的意愿,但却苦于没有参与评估的渠道。构建多种评估渠道以及渠道形式的多样性是当前政策评估领域的一项重要工作。一方面,通过健全相关法律、制度确保公众参与政策评估渠道畅通无阻。充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由,建立社会听政制度、社情民意反映制度等,使公民参与经常化、制度化。另一方面,大力发展非正式评估。相对于正式评估,非正式评估对评估形

24、式和评估内容不作严格规定,方式灵活、简便易行,可以在日常生活中大量使用,使公众有更多的机会参与政策评估。3.构建社会公示机制。公众如果要参与政策评估,就要对政策有一定的了解,这就要求政策运行过程的公开化和透明化,增大政策信息公开力度,使公众对一项政策的出台背景、政策的运行过程、政策的效果等方面有较深入的了解。公示制度是人民群众享有的对国家政治和社会生活的知情权、参与权和监督权的有效实现形式。在当前信息高速发展时代,政策应有效利用网络这一媒介。另外,尽快完善听证制度,听证制度是与社会公示制度相配合的一项制度。有很多公共政策事项进行公示后需要进行听证。要尽快规范听证制度的规则、程序等,特别是要建立

25、听证意见的反映与反馈机制,使听证会的建议能够得到实施。4.构建民意调查机制。政府作为公共政策制定、执行和评估的主体,要在政策评估领域改变观念,变被动为主动,主动与广大公众进行有效沟通,建立完善的民意调查机制,采用民意测验等方法了解公众对某一项政策的建议和意见,并将这些建议和意见运用到政策修订工作中去,将人民的意愿真切地体现到日后公共政策的制定和评估中,真正做到以人为本。On the Morass in Public Policy Evaluation and I nnovating SystemSHEN Xi2lian(School of Adm inistration,M inzu University of China,Beijing100081AbstractP olicy evaluation is an im portant tache in policy conduction.As a special research activity with spe