关于采煤塌陷区综合整治情况的汇报

1、关于采煤塌陷区综合整治情况的汇报国土资源局局长 李彦秋2010年 5月20日市十四届人大常委会第 36次主任会议）主任会议：按照会议要求，现将采煤塌陷区综合整治情况汇报如下：一、采煤塌陷区基本情况我市是国家重要的能源城市，目前已累计生产原煤近 7 亿吨，在为国家经济 发展做出突出贡献的同时， 也形成了众多的采煤塌陷区。 据初步统计， 我市因采 煤已累计塌陷土地约 25 万亩。而且随着新矿井的建设和煤炭开采强度的不断加 大，塌陷地还将呈逐年增加的趋势，预计到 2020 年全市还将新增塌陷地 22.78 万亩。目前全市累计治理利用塌陷地 10 万亩，总治理利用面积占全市塌陷土地 面积的 42%左右

2、。截至 2008 年底，全市已搬迁压煤村庄 163 个，安置居民 14 万余人，2009年省政府将我市 44 个村庄列入采煤塌陷区村庄搬迁应急工程项目， 考虑到我市采煤塌陷区村庄搬迁绝大部分位于城镇规划区以外、 交通不便，基础 设施投入需求普遍较大， 所在镇村经济比较贫困， 基础设施资金投入全部由采煤 企业承担，造成资金来源单一，基础设施建设投入严重不足。因此，我市积极争 取省级政策支持， 2009年度共申请村庄搬迁应急工程 “以奖代补”资金 2664.8万 元，有效地缓解了我市塌陷区村庄搬迁资金不足问题， 积极推进了村庄搬迁进度。 目前 33个村庄主体工程已建设完成， 近万名群众喜迁新居。

3、2010年我市又将 54 个村庄上报省政府，列入应急工程项目，涉及 7209户 29530人。二、采煤塌陷区村庄搬迁情况作为全国最早开展采煤塌陷区综合治理的城市之一， 自上世纪 80 年代末开始 实施采煤塌陷区综合整治工作以来， 我市十分重视塌陷区村庄搬迁工作， 采取了 一系列措施，取得了显著的成效。（一）高度重视 ，建立机制。为切实加强塌陷区组织领导， 市政府成立了由分管市长任组长、 相关部门为成员 的塌陷区综合治理工作领导小组， 明确工作职责， 强化指导协调。 并将搬迁工作 与治理任务纳入年度责任目标考核， 通过建立奖惩体系， 进一步推进塌陷区综合 治理工作。各县（区）政府也分别成立了塌陷

4、区综合治理工作领导小组，强化责 任主体、狠抓目标落实，确保工作有序开展。（二）与时俱进，政策配套。为进一步促进村庄搬迁工作，妥善解决村庄搬迁补偿标准低的问题， 2009 年 出台了淮北市采矿塌陷村庄搬迁管理暂行办法，提高了搬迁补偿标准，个人 部分由原来的 9000元提高到 15000 元，公益设施部分由原来的 1350 元提高到 2550元，并增加了房屋拆除费200元/人，楼房补助费300元/m2。新的搬迁补偿 标准比原补偿标准提高了 50%，充分调动了被搬迁群众的积极性， 促进了塌陷区 村庄搬迁进度。（三）积极探索，和谐安置。经过多年的探索， 我市将采煤塌陷区村庄搬迁安置点建设与城镇建设、

5、新农村 建设、工矿建设结合起来，总结探索了 4 种不同的搬迁模式：一是城郊社区型。 为加快推进城市转型， 落实节约集约用地之国策， 市政府从 2005年开始对主城区附近塌陷的村庄，根据农民意愿，采取建设农民公寓的方 式，按城市居民住宅小区标准建设农民新村， 把农民纳入城市居民管理， 并把失 地农民纳入城市居民社保范畴。 我市相山区搬迁光明、 代庄等六个压煤村庄， 新 建仁和小区，安置点按照统一规划、统一建设、集中安置搬迁群众的原则。新村 安置点位于主城区南部，占地面积 395.75亩，共新建 6层住宅楼 108栋，搬迁 安置群众 4286 户， 11926人。比按分配宅基地进行搬迁安置节约土地

6、 1200多亩， 极大地提高了土地集约化程度和土地利用率，有效地促进了城市化的发展进程。二是依镇建村型。 即充分利用小城镇的基础设施资源和公共事业资源， 把塌陷 村庄向小城镇集中， 实现失地农民城镇化管理， 推进小城镇人口集聚和规模扩张， 加快推进城乡一体化进程， 并通过发展小城镇的工业园区、 城镇三产， 解决搬迁 农民的就业问题。杜集区矿山集镇双桥、何庄、时庄等 6 个村庄，因采煤塌陷影 响，需要搬迁安置。 区政府因地制宜、 结合新农村建设利用小城镇的基础设施资 源，开展小村并大村， 变货币化安置为统建模式， 在城市东外环路西侧建成康园 小区，小区内基础设施资源共享，方便了群众生产生活，深受

7、搬迁群众的好评。三是矿村结合型。 即依托煤矿的基础设施， 把塌陷村庄搬迁向矿区集中， 充分 利用矿区的道路、供水、供电等基础设施，以及矿区的医院、学校等社会资源， 建设搬迁新村。濉溪县五沟镇北湖南村三个自然村，采矿企业按照 “先搬迁、后 开采”的原则，积极与当地政府协商，超前谋化，提前三年上报了村庄搬迁方案， 按照“统筹规划、统一标准，尊重群众、方便生活，节约用地、避免重建 ”的原则， 对三个村庄实施搬迁与整合。 村庄先搬后采， 不仅确保了塌陷区搬迁群众生命财 产安全，而且实现了地矿和谐发展。四是中心集聚型。 即打破行政区划，依托中心村划定搬迁区域，小村并大村， 强村带弱村， 对塌陷村庄集中搬

8、迁， 合理有效配置资源， 促使各类资源效益最大 化。我市杜集区矿山集镇下柳园村地处城市规划区外， 在地矿双方的共同努力下， 按照“布局合理、 设施配套、环境整洁、村居秀美 ”的要求，统一规划， 统一建设， 分步实施，该村 194 户、 778名村民搬进新规划的 22 幢新居，住上宽敞明亮的 二层楼房，最大限度地提高土地利用率，较好地改变了农村 “脏、乱、差 ”环境。由于我市将采煤塌陷区村庄搬迁与城镇建设、新农村建设、工矿建设相结合， 探索出了城郊社区型、依镇建村型、矿村结合型、中心集聚型等四种搬迁模式， 形成了地矿统筹、 部门协作、 上下联动三项机制， 走出了一条采煤塌陷区村庄整 体搬迁、和谐

9、安置的新路子。 2010年 3月 17日，全省采煤塌陷区综合治理工作 会议暨村庄搬迁安置现场会在我市召开，市政府在大会作经验交流。三、采煤塌陷地综合整治情况（一）政策支持，严格奖惩。为高效开发利用采煤塌陷区土地， 市委市政府研究出台了 加强采煤塌陷土地 高效开发利用的若干意见，明确了目标任务、确定了基本原则，并在全省率先 出台了淮北市土地开发复垦整理暂行办法、 淮北市土地开发复垦整理项目 招投标办法、 淮北市采矿塌陷地综合治理实施办法 等一系列政策规定。市 政府严格目标奖惩考核， 将年度整理复垦开发任务分解下达各县区， 对完成目标 任务的，在安排用地计划和土地整理复垦开发项目资金时给予倾斜；

10、对未完成目 标任务的，责令其限期整改，整改期间暂停受理其农用地转用报批。（二）编制规划，统筹兼顾 。按照立足当前、兼顾长远、统一规划、分步实施的原则，我市编制完成淮北 市土地整理复垦开发规划 淮北市压煤村庄搬迁用地规划及淮北市采煤塌 陷区土地综合整治规划，逐步变 “采煤在先，规划在后 ”为“规划在先，采煤在 后”，变 “先塌陷，后搬迁 ”为“先搬迁，后塌陷 ”，超前谋划、通盘考量、制定年 度搬迁和整治计划。 通过规划的实施， 以期达到改善矿区生态环境， 拓展城镇建 设用地空间， 增加有效耕地面积的目标， 推进全市城乡、 地矿及新农村建设统筹 发展。（三）因地制宜，综合治理。按照“立足科学、有效

11、治本”的原则开展 塌陷地综合治理 工作。在长期的综合治 理工作过程中， 始终坚持以政府为主导， 以建立示范区为龙头， 以复田造地为重 点，以恢复生态环境为目标， 针对多层煤回采的深层塌陷区和单一煤层回采的浅 层塌陷区的不同情况， 分别建立了塌陷地复垦种植、 塌陷地复垦基建、 塌陷区深 水面养殖利用等三大治理类型，逐步形成了具有淮北特色的六种复垦模式,有效治理利用采煤塌陷区土地 10 万余亩，取得了显著的经济效益、社会效益和生态 效益。通过对采煤塌陷区的综合整治，基本做到了 “沟路定向、田块成方、林带 成网、能排能灌、种养配套、五业并举 ”。形成精养鱼塘约 2 万亩，新增耕地约 6.44 万亩，

12、新增建设用地 2.1 万亩；建成了龙湖工业项目区、温哥华城、仁和小 区、翡翠岛、时代广场、口子国际大酒店、中心公园及压煤村庄搬迁新村等；利 用大水面塌陷区兴建湿地公园重建矿区生态环境系统， 烈山南湖湿地公园、 杜集 东湖公园、濉溪乾隆湖公园已成为我市重要的风景旅游区。（四）争取资金，项目带动。积极争取国家专项资金，申报国家农业综合开发土地复垦项目、土地开发整 理项目 26 个，获得资金约 1.89亿元。其中获得 20个国家农业综合开发土地复 垦项目，总投资达到 8770 万元，治理面积 3.8万亩；获得 6 个国投土地复垦项 目，国家补助资金 1.01 亿元，治理面积 2.4 万亩；省投土地整

13、理项目 2 个，总投 资 4543万元。为切实保障重点建设项目的耕地占补平衡， 从 2006 年开始，积极 整合耕地开垦费等市级财政专项资金，大力实施市级投资土地整理复垦项目 18 个，治理面积 8541 亩，新增耕地面积 4938 亩，总投资 2180 万元。通过土地综 合整治的实施， 推动了采煤塌陷土地的综合治理利用， 提升了塌陷区的农业生产 能力，有效地促进了农业增产和农民增收， 并解决了一部分失地农民的生产生活 问题。同时，以土地综合整治促生态矿区构建，成功申报国家矿山公园，获得 16 个国家矿山地质环境治理项目， 国家补助资金 5400 万元，治理面积 1.8 万亩。（五）城乡统筹，

14、拓展空间。我市是安徽省推进城乡一体化综合配套改革试点城市， 为积极推进城乡一体化建 设，我市充分利用采煤塌陷村庄搬迁剩余的集体建设用地， 经综合整治后保障城 乡一体化发展用地。同时，市政府根据安徽省建设用地置换办法，配套出台 了淮北市建设用地置换办法（试行）（市政府令第 44 号），全面推进建设 用地置换和城乡建设用地增减挂钩工作， 以持续拓展城市建设用地空间，有效解 决了我市建设用地指标紧张问题。四、存在的主要问题（一）采煤塌陷区土地复垦投入机制需要进一步完善，各项配套政策需要进一 步健全。采煤塌陷区土地复垦需要大量资金作为支撑，特别是对历史遗留的塌陷地治 理，需要的资金支持量更大。传统的治

15、理投入主要以国家和地方政府投入为主， 尚未建立起符合市场经济规律的投入机制。产生这种情况的主要原因：一是计划 经济时期历史遗留问题较多，地方政府尤其是经济欠发达地区政府财力不足， 难 以有效治理；二是政策法规不完善，群众利益无保障，采矿企业治理塌陷区缺乏 积极性。主要是企业投资不受益，征收无权益，农民失地无保障，就业无门路； 三是塌陷区经营使用的模式还不够灵活，市场权利未能很好的释放出来。目前， 我市有较大开发潜力的塌陷区因投入机制不活， 资金不足，处于较低利用的水平。（二）城市规划区内塌陷地复垦潜力小，规划区外复垦后利用效益低，未治 理区治理难度大。与全国大多数煤矿城市的情况相同，我市已治理

16、的塌陷区主要集中在城市规划 区，而城市规划区外的塌陷地治理多为投入少、 见效快的土地。当前除城市规划 区内还有少量且未稳沉的塌陷土地外，规划区外仍有大量的塌陷区因治理难度 大，资金投入比例高，属于恢复生态环境的塌陷区没有专项资金进行治理，从而也大大降低了塌陷区治理率和综合治理水平。（三）村庄搬迁项目工程基础设施资金投入匮乏。塌陷区村庄搬迁绝大部分位于城镇规划区以外、 交通不便，基础设施投入需求 普遍较大。目前，搬迁村庄资金筹措渠道主要来源于煤矿企业支付的搬迁迁建费， 没有引入相应的市场机制，资金来源单一，资金量也相对匮乏，基础设施建设投 入严重不足。（四）因采煤塌陷造成我市耕地保护的压力逐步加

17、大。采煤塌陷区土地塌陷前绝大部分是耕地， 其中，有近一半的塌陷土地无法恢复 原状而形成坑塘水面。虽然我市对部分采煤塌陷地进行了复垦治理，并且复耕率相对较高，但是，总体来说，塌陷地综合治理复耕的比例依然不高。特别是塌陷 地中有很大一部分是未完成占补平衡而征收的耕地，造成我市的耕地面积因采煤 塌陷逐年下降，耕地保护的压力逐年加大。 2008年、 2009 年我市因无法保证耕 地保有量不减少，被省政府通报。（五）采煤塌陷引发社会矛盾多，维护社会稳定压力大。采煤塌陷造成大面积的土地塌陷，破坏了地表形态，导致土壤养分和有机物 因耕地坡度增加而加速流失， 肥力大幅下降， 农业基础设施受损被毁， 农业生产

18、环境逐步恶化， 大批农民失去了赖以生存的土地。 塌陷区村庄搬迁过程中， 因新 村选址、搬迁费用补偿、人员安置、社会保障等问题引发不少矛盾。部分煤矿企 业还因煤炭开采需求， 提前进入压煤村庄地下进行开采， 造成压煤村庄未搬先塌， 群众房屋断裂、倾斜、倒塌现象时有发生，严重威胁当地群众的生命财产安全， 地矿双方纠纷不断，增加了不稳定因素，影响了社会和谐发展。五、下一步工作打算（一）强化领导，健全机制。结合新一轮机构改革， 在市土地复垦领导小组的基础上调整成立市采煤塌陷土 地综合治理工作领导小组及其工作机构， 负责对全市采煤塌陷土地治理、 利用的 指导、协调、筹资、规划等工作。重点研究决定塌陷土地治

19、理利用的重大决策和 部署，协调解决塌陷土地治理利用中出现的重大问题； 明确各级政府的目标责任， 制定具体的工作方案和措施。 努力形成统一指挥管理、 统一治理原则、 统一治理 标准的高效开发利用塌陷土地的氛围。（二）依据规划，分步实施。坚持以恢复城市生态环境， 改善城市投资条件， 改善农业生产条件实现耕地占 补平衡和提高人民生活水平为宗旨，根据淮北市采煤塌陷区土地综合整治规 划，在确定塌陷区土地综合整治重点区域时， 重点对我市二次调查初步确认为 建设用地的 3.9 万亩采煤塌陷地进行综合整治。在城市规划区内，对可治理的塌 陷地经治理后直接作为建设用地使用， 提高采煤塌陷土地的利用率； 在城市规划 区外，对可治理的塌陷地直接治理作为建设用地与城市规划区内的农用地置换， 有效解决城市发展用地计划指标不足问题。 对未变更的采煤塌陷区土地依据土地 利用总体规划和塌陷区土地整理复垦规划，进行治理，努力增加新增耕地面积， 确保我市耕地占补平衡。三）统筹协调，落实责任 塌陷区综合治理， 是一项涉及面广的系统工程， 加强