非营利组织的社会功能及其分类-

1、过所谓的“义演”、“有奖募捐”、“公益广告”、“手机短信募捐”甚至“行乞”等形式骗取捐赠人钱财和非法集资,而得不到应有的法律约束和制裁。最后,在财政补贴和税收减免上,公益事业捐赠法仅对捐赠人的所得税抵扣和增值税减免作了原则性规定,而对于各种非营利组织本身的税收减免的法律规定则比较零散,分散于各种所得税、财产税和流转税的暂行条例中。另外,对不同非营利组织给予税收优惠和财政补贴资格确定的标准也存在不公平性。按照财税法上的税收公平原则,财税优惠应当给予那些受益主体广泛而不特定、资金使用独立于出资人、支出的回报性低、外部经济性强的组织。而中国的实际做法往往以主管机关、资金来源、组织形式和从事行业等形式

2、标准来判断,不是以实质上其“公益性”的强弱来判断。这样很容易造成非营利组织之间以及非营利组织与营利性组织之间的税负不公,甚至造成市场扭曲,导致垄断性非营利组织因缺乏竞争而运行效益低下,而草根性公益组织的经营却难以为继等恶果。三、非营利组织与政府、市场的法律关系非营利组织与政府之间的法律关系主要体现为授权性行政主体、第三方管理主体(third 2party govern 2ment 或者行政相对人。也就是有时它可能相当于“准政府”提供部分公共管理职能,如公立学校对学生的管理,行业协会对会员企业的管理,学术协会对学术机构和个人的管理等;而有时非营利组织又是行政机关管理的对象,从而成为行政相对人,同

3、时也成为行政机关依法行政的监督者。当前,中国非营利组织与政府间关系最突出的问题便是政府转换职能与事业单位改革。近年来发布的一系列政策性文件明确强调,为了全面贯彻落实科学发展观和社会主义和谐社会的建设,必须“深化行政管理体制改革,继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少和规范行政审批”,“分类推进事业单位改革”。具体而言,政府职能的转换首先要定位到“公共行政”上来;其次顺应政府民营化与公私伙伴关系的潮流,进一步加强政府与市场体系和法治社会的兼容性,将社会自治可以承担的公共管理职能从政府剥离出去,交由非营利组织来履行,从而减少财政负担,改变“吃饭财政”的状况,不断提高政府

4、的行政效率和服务质量。事业单位改革的方向定位为三种:一是法定机构,即依专门立法成立的机构,既包括国家机关,也包括社会性机构或政策性、公益性企业组织;二是非营利组织,即自发组成的不以营利为目的的组织,其形式与非营利企业相同,也可以是公司、合伙等;三是企业,既可以从事营利性也可以从事非营利性的经营,比如媒体、研究所、医院、学校等。非营利组织与市场的法律关系主要体现为市场管理主体、市场中介组织或者平等的民事主体。其中作为平等的民事主体,非营利组织之间以及与营利性组织之间的关系如何调整是一个突出的问题。比如,“企业办社会”、“事业单位办企业”等非营利组织与营利性组织之间的关联关系如何披露和规范?非营利

5、组织能不能拥有“商号”、“商誉”、“商业秘密”等?能不能拥有“商标”、“著作权”、“专利权”等知识产权?非营利组织与其雇员之间的关系适用劳动法还是比照适用公务员法抑或需要另行制定其他的法?非营利组织是否适用反垄断法?从社会实践中频发的各种案例来看,类似侵犯“奥运会”、“希望工程”等无形财产权的案例,教育和传媒机构滥用垄断权力的案例,体育和学术团体作弊与医院商业贿赂的案例等,都从法律上对非营利组织参与市场的行为平等适用市场规则提出了要求,要求其既能遵循市场规律又能弥补市场缺陷,从而达到更高的法治境界。史际春(1952,男,江苏省溧阳市人,中国人民大学法学院教授、博士生导师,主要从事经济法研究。张

6、扬(1977,男,湖北省武汉市人,中国人民大学法学院博士研究生,主要从事经济法研究。非营利组织的社会功能及其分类王名(清华大学公共管理学院,北京100084作为独立于政府体系之外承担一定公共职能的非营利组织,目前活跃于现实生活的方方面面。虽然其存在形式、规模大小、所在领域可能千差万别,但通常都具有非营利性、非政府性、志愿性、公益性8或共益性等基本属性。同时,它们在社会体系和结构中有着不同于企业和政府的诸多社会功能,能弥补“市场失灵”和“政府失灵”。非营利组织因此成为积极影响社会的重要的组织制度创新形式,在当今社会扮演着越来越重要的角色。一比照企业和政府两类不同的社会组织,我们可以从投入、产出、

7、影响和作用等方面概括出非营利组织所体现出的主要社会功能。(一动员社会资源相对于企业和政府而言,非营利组织有一个重要的社会功能就是动员社会资源。它集中表现在两个方面:一方面,通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠,从而动员社会的慈善捐赠资源;另一方面,发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中,从而动员社会的志愿服务资源。通常情况下,慈善捐赠和志愿服务并不是企业和政府所能动员的社会资源。企业的营利性活动能够创造财富并以雇佣劳动的形式大规模吸纳就业,政府的科层体制能够强制纳税并形成庞大的公务员体系,而非营利组织则依靠其富于公益、志愿、博爱、慈善的宗旨和理

8、念感动社会,通过其独特的社会功能影响社会、改善人类,因而能够动员巨大的慈善捐赠和志愿服务。虽然非营利组织具有的非政府性和非营利性限制了它们像政府那样通过强制征税获取公共资源,也限制了它们像企业那样通过生产经营获取市场资源,但是,由于它们所具有的志愿性、公益性或共益性的属性,则赋予了它们动员社会资源的广阔的空间。通过动员社会资源,非营利组织向社会表达它们致力于社会公共利益(公益或一定范围内共同利益(共益的宗旨和理念,得到社会广泛的回应和信任,并因此得以聚集来自社会的财产资源(捐赠和人力资源(志愿者,从而用于各种社会公益活动或共益活动中。非营利组织动员社会资源的功能体现了社会对于非营利组织的信任、

9、认可与支持,其背后则是人们基于利他主义的公益或共益精神所采取的一种志愿行动。这种资源动员既不同于政府和纳税人之间的强制关系,也不同于生产者和消费者之间的交换关系,而是建立在社会成员对非营利组织所倡导的公益或共益理念的社会认同基础上的一种“信托”关系,是一种基于信任、志愿和公益的资源支持与委托代理关系,在一定意义上可理解为区别于国家税收和市场交换的另一种资源配置机制。无论是表现为财产或物资形式的捐赠,还是表现为人力资源形式的志愿服务,都构成非营利组织得以存在和发展的重要的社会基础。正是因为拥有大量的来自社会的志愿性、无偿性的公益或共益资源,决定了非营利组织必须向社会提供各种形式的公益服务。(二提

10、供公益服务非营利组织提供公益服务的功能主要有三:首先,非营利组织将其动员的社会资源,按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺,用于开展各种形式的公益性的社会服务。由于非营利组织在一定意义上可理解为社会对于公共事务的一种资源配置,即人们应对社会所需要的某种服务的需求,所以,以捐赠或志愿服务的方式进行“购买”或供给安排,通过非营利组织这样一种制度形式来满足社会对公益服务的需求。如果将非营利组织动员资源的过程理解为“投入”的话,则其开展各种活动的过程就是一种“产出”,是其履行在动员社会资源的过程中对社会所作出的承诺、向社会提供各种公益性社会服务的过程。其次,非营利组织应对各种社会问题,通过提

11、供服务拓展公共空间,维护并增进社会公共利益。当社会问题发生时,公共利益自然首当其冲地会受到损害。非营利组织因其自发性、志愿性、草根性等特点,能够较好因应各种社会问题,弥补政府失灵和市场失灵的不足,在社会问题发生的各个领域拓展空间,构建基于社会公益的服务体系并不断增强其专业化能力,从而维护并增进社会的公共利益。再次,非营利组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,拓展公共服务的空间并提高其效率,同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。通过接受政府委托、参与政府采购,非营利组织在吸纳一定的公共资金用于公益服务的同时,也接受政府的相应评估和监管,并发挥其优势,形

12、成与政府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。提供公益服务的功能体现了非营利组织公共性的本质,是其立足于社会、置身于公共空间并取得社会公信力的基石。就其所提供的公益服务或公共服9一种颇为流行的观点是将慈善捐赠解释为“第三次分配”。这种观点强调慈善捐赠所具有的资源配置意义。笔者认为,从配置资源的角度看,捐赠和志愿服务的确提供了一种不同于税收和市场交换的新的模式,然而慈善捐赠的本质意义不在于分配,而在于超越基于私益的市场关系之外的社会公益。务而言,它与政府具有一定的同质性,但由于其在服务的提供方式上往往具有很强的志愿性、竞争性、参与性,这些特征通常又是政府公共服务难以具备

13、的。(三社会协调与治理非营利组织在具有积极推动社会协调并参与社会治理方面有三个突出的特点:一是作为公民自发的组织形式,非营利组织是表达民意、传达民情、实现民权、维护民生的最为直接的一种制度安排。在现代社会,公民通过自主地行使结社权,将彼此间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成集体意志,并通过集体行动的方式参与到社会公共事务中来,通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权,进而影响社会过程。二是非营利组织以志愿参与、利他互助、慈善公益等理念实现人际沟通,在人与人、人与社会、人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁,有助于化解人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间以及人与自然之间的各种矛

14、盾和冲突。三是非营利组织通过有组织的社会动员和社会参与,能帮助其成员实现人生的社会价值或更广泛的公益价值。非政府组织所关注的公益事业往往带有社会或人类普世的价值观意义。社会协调和社会治理功能,体现了非营利组织所具有的社会性或公民主体性,这是它区别于政府和企业的本质特征之一。它既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体,也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体,它源于社会、源于公民、源于结社权这样一种公民基本权利的行使,是公民以自组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一,并因此而形成公民自主的公共空间。(四政策倡导与影响非营利组织在立法和公共政策的倡导方面也发挥着积极的影响。

15、这主要体现在三个方面:第一,作为推动社会公益事业的主体,非营利组织积极参与相关立法和公共政策的制定过程。第二,作为特定群体特别是弱势群体的代言人,非营利组织表达他们的利益诉求和政策主张,努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。第三,非营利组织通过媒体和社会舆论关注相关立法和公共政策的实施过程及其效果,倡导和影响政策结果的公益性和普惠性。一些非营利组织还以公众参与的形式直接介入政策实施过程,成为政策的监督者甚至执行者,积极影响公共政策效果。政策倡导和影响功能反映了非营利组织对于社会政治过程和公共决策过程的影响力。非营利组织生成于社会的公共空间,通过动员社会资源、提供公益服务、推动社会

16、协调并参与社会治理而形成一定程度的公权力,从而对立法和公共政策过程施加一定的影响。非营利组织的政策倡导和影响功能对现代公共管理提出了挑战,要求政府必须和非营利组织之间建立合作伙伴关系,以实现社会的共同目标。二非营利组织分类问题是一个充满任意性和多样性的问题。可以从许多不同的角度对非营利组织进行分类。比如,按照组织构成可以分为会员制组织和非会员制组织,按照法人形式可以分为社团法人和财团法人,按照组织性质可以分为公益组织、共益组织或互益组织,按照资产来源方式可以分为官办组织、合作组织、民办组织,按照资源动员方式可以分为公募组织和非公募组织,按照活动形式可以分为资助组织、项目组织或服务组织,按照活动

17、性质和范围可以分为网络组织、支持组织、草根组织,按照活动领域可以分为环保组织、人权组织、扶贫组织、妇女组织,等等。根据中国现行的法规和管理体制,非营利组织要在民政部门登记注册才能成为合法的民间组织,因此,各种形式的非营利组织实际上分为两个大类,一类是在民政部门登记注册的非营利组织,另一类是未在民政部门登记的非营利组织。前者通常称之为合法登记的民间组织,并按其依法登记的形式,分为社会团体、基金会和民办非企业单位三个大的类别,然后在三个不同类别的民间组织中,再具体划分为相应的类型,如社会团体划分为学术性、行业性、专业性和联合性四种类型,基金会划分为公募和非公募两种类型等;后者则是一个十分庞杂的体系

18、,包括所有未在民政部门登记的非营利组织,其中有一部分是在政府其他部门或相应的企业或事业单位挂靠的民办单位(如各种培训机构、咨询服务机构、教育机构等,一部分是在工商行政部门以企业形式登记的非营利组织,还有相当一部分是未登记的各种社区群团组织及境外在华非营利组织等。由于登记管理体制的限制,现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记的民间组织。将民间组织划分为基金会、社会团体和民办非企业单位三个大的类别,体现了非营利组织在组织构成、性质和运作机制上的重大区别,即将财团性、社团性和服务实体性三种类别的非营利组织作了合1理的划分,如果撇开关于其中个别名称争论的话题,这种分类是中国民间组织现行管理体制中值

19、得肯定的部分。在上述三大类别分类的基础上,可以考量非营利组织在社会功能上的差异性,依据主要社会功能对基金会、社会团体和民办非企业单位进行具体分类,并进而为分类管理的立法和政策体系构建提供依据。1.动员资源型。非营利组织为了能够生存和发展,必须动员各种社会资源,包括慈善捐赠和志愿服务。随着这种社会功能日益发展和成熟,动员资源在少数非营利组织身上会逐渐专业化,出现一些以动员资源为核心功能的非营利组织,包括一些专业筹款的基金会和社会团体,一些专业开展资助活动的基金会和社会团体,一些专业招募、培训和派遣志愿者的社会团体和民办非企业单位。这种类型的非营利组织可能数量很少,但专业化程度很高,有相当高的社会

20、公信度和影响力,对各种类型的非营利组织形成强有力的资源支持平台,因而在公益认定和评估,以及社会监督和监管方面都应有很高的要求和相应的约束。2.公益服务型。非营利组织提供的公益服务遍及社会的各个方面,包括公益慈善、救灾救济、扶贫济困、环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广、农村和城市的社会发展及社区建设等许多领域,都是非营利组织开展公益服务较为集中的领域。随着这种社会功能的不断发展和成熟,公益服务在一些非营利组织身上会逐渐专业化,出现一些以公益服务为核心功能的非营利组织,包括一些主要开展公益项目的基金会、社会团体和民办非企业单位,以及开展各种社区服务的基层组织等。这种类型的非营利组织数

21、量巨大,分布广泛,但是单体规模可能不大。它们的共同特点是面对受益者的各种需求,致力于为公众提供各种形式的公益服务并谋求社会公益;它们与各级政府和相关各个领域的政府公共服务相辅相成,在很大程度上成为政府公共服务的有益补充。3.社会协调型。在社会转型期,各种形式的非营利组织越来越成为公民表达意愿、维护权益、协调关系、化解矛盾、实现价值的最为广泛和直接的形式,这是中国的非营利组织近年来在数量上急剧膨胀的重要原因之一。随着这种社会功能的发展,推动社会协调、参与社会治理成为一部分非营利组织的主要功能。从机制上看,大体上有以社区为基础的横向协调型和以社群为基础的纵向协调型两种不同类型,前者如各种社区群团组织,后者则包括各种形式的商会、行业协会、工会、联谊会、同学会、消费者协会等。这种类型的非营利组织一般采取会员制的社团形式,注重社会资本,在会员共同利益基础上形成一定的共益空间并为会员提供服务,同时强调对所在社区或社群的代表性,积极参与社会公共事务。它们数量很大,种类繁杂,其共同特点是具有较强的自我稳定性。4.政策