公共服务项目市场化、社会化的利弊剖析

1、公共服务项目市场化、社会化的利弊剖析有选择地将部分公共服务项目进行市场化、 社会化的改革， 反映了政府职能在公 共领域的退缩和市场价值的回归。 随着经济社会的快速发展， 现代政府面临着社 会需求急剧增长与公共财力相对不足的困境。 上述改革是顺应政府职能转变， 顺 应民众诉求的必然趋势。（一）公共服务市场化、社会化的有利因素1. 实现政府职能与市场机制相结合。 在公共服务领域采取市场化的手段和民营化 的方式，实质上是引入了竞争机制， 从而能有效降低公共服务成本和提高公共服 务质量，实现市场对公共资源的优化配置； 而政府通过制定标准和对服务效果进 行评估和监督， 则又发挥了政府宏观管理的作用。 因

2、此，市场化取向的公共服务 项目的改革， 有效地解决了政府动作缺乏效率， 而市场动作缺乏政府公共支持的 问题。改革开放以来，绍兴县比较早地使一些私立医院和学校进入公共服务领域， 打开了政府垄断医疗、 教育资源的缺口， 增加了民众对资源的选择性， 在一定程 度上造成了对公立学校、 医院的竞争压力， 对这些行业加强规范管理和提高服务 质量，进而提高社会效益和经济效益是有积极作用的， 这些公共服务项目的市场 化、社会化改革对缓解政府财政压力是有一定作用的。2. 提升城市品位与服务普通民众相结合。公共服务领域的市场化、社会化程度是 衡量城市现代化水平的重要尺度，传统的以政府 “统包 ”的公共服务，虽然管

3、理秩 序井然，但却缺乏应有的活力， 从而使广大民众的公共消费维持在较低的基点上。 政府主动降低公共服务项目的市场准入门槛， 构筑起多元化的公共服务项目投入 机制，使公共服务领域在横向上不断扩展并在此基础上向纵深发展， 有助于形成 较为完善的公共服务网络。 以社会的力量介入公共服务领域， 既是对政府职能的 承接和转移，也是公共管理领域对 “小政府、大社会 ”的呼唤。私立医院高起点的 规划建设和高规格的医疗服务， 私立高中近年来教学质量的提高和社会影响的扩 大，汇聚了城市人气， 集聚起大批人才。 一些私立医院运行以来先后引进了一批 硕、博士生； 私立高中的举办也从外省引进了大批本科生， 这对提升城

4、市的知名 度进而打造城市品牌具有重要作用。 提高城市品位的根本宗旨是服务民众， 公共 服务项目实行市场化运作，有效地缓解了公共服务供给与市场需求的矛盾。3. 节约行政资源与激发民间活力相结合。随着社会事业的地位凸现，柯桥城市空 间的不断拉大， 必然使公共服务的领域不断拓展， 公共服务项目分工的细化。 在 这种背景下， 政府有限的财政资金既要加大投入城市基础设施建设， 又要不断充 实到公共服务领域， 从而使政府资金的支配与使用压力加重。 因此，剥离政府的 部分公共服务职能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量办大事、办难事。 与此同时， 一些公共服务项目采取市场化的手段， 对化解不良资产， 卸下

5、财政包 袱也确实起到了相当重要的作用。 从历史的角度来分析， 民营企业介入公共服务 领域，确实是承担了政府想办而又无力兴办的某些项目， 为推动县城的发展作出 了贡献。在经济发达又藏富于民的绍兴县， 实现公共服务的市场化、 社会化有其 现实的社会基础， 特别是一大批规模以上企业， 通过多年的市场拼搏和成功的企 业运作，已积累了相当雄厚的经济实力， 从而为企业实现多元化拓展及参与公共 项目经营创造了重要条件。4. 转变政府职能与扩大民主参与相结合。公共服务市场化、社会化，能达到政府 职能卸载和机构精简的目的。 市场化取向的改革， 厘定了政府与市场的职能关系： 政府的职能主要在于 “掌舵 ”，而“划

6、浆”的职能则更多地由市场来完成。公共服务 采取民营化等形式， 实现部分政府职能向市场和社会的转移， 能有效地调整和优 化部门职能，有助于建设 “廉价政府 ”。一般而言，凡是可以由私营部门和非政府 组织来完成且可以比政府完成得更好的职能，就不应保留在政府公共服务部门， 这样做有助于实现政事分开， 管养分离， 从而达到精简机构的目的。 公共服务的 市场化还能扩大公民的民主参与， 促进民主程度的提高。 政府通过在公共服务领 域引入市场、社会力量，实行多元化服务供给，实际上是政府向社会的 “权力返 还”和民众对行政的参与过程，这一过程的本质是社会民主过程的发展。政府与 其他市场主体在公共服务市场化、

7、社会化的过程中，充满着复杂的利益博弈关系， 这有助于政府在未来的决策中做到更加科学有效。5. 转变执政理念与提高应对能力相结合。从更深层面上看，公共服务的市场化、 社会化是一场观念层面的革命， 它促使人们逐渐摆脱仅从政府自身来拓展公共服 务资源的思维定势， 逐步确立起社会良性互动运行的观念， 辩证认识现代社会的 三大支柱 （政府、企业及社会组织 ）的功能和作用， 真正使政府做到 “有所为而有所 不为 ”，促使政府从以权力中心向规则中心的运作方式转变，从全能政府向有限 政府转变， 从暗箱行政向透明行政转变。 公共服务市场化、 社会化的过程是一个 充满矛盾的过程， 尤其是在其发展的初期， 由于政府

8、本身在公共服务市场化运作 的经验和体制监督方面的欠缺， 容易造成大量优质的公共服务资源的闲置乃至浪 费。这深度拷问着政府驾驭市场经济的能力， 从而促使其提高应对复杂局面的能 力。（二）公共服务市场化、社会化存在的主要问题在肯定公共服务市场化、社会化的正面效应的同时，也应如实寻找其负面因素。 市场化不是万能的， 其间出现的政府与投资商之间复杂的利益博弈， 良好愿望与 客观效果的现实反差，使人领悟到公共服务市场化之路的艰难与曲折。1. 公共责任的严重缺失。在公共服务市场化进程中，政府和投资者对公共产品上 的价值目标的追求是不尽一致的。 作为政府部门不仅要求其有效率， 而且更注重 社会责任； 而私营

9、部门可能在计较投入产出率下， 忽略社会责任及公共利益。 这 始终是一个难以两全的矛盾。这样，在运作过程中就会出现 “掠夺性 ”经营和欺诈 问题。在实际运作中，一些投资者通过变更合同、欺诈等手段，造成了工程款拖 欠、银行追讨贷款、法院查封土地、群众上访等问题，这是经营者公共责任的严 重缺失。 在一些私立学校的经营中， 由于投资者追求利润最大化的内在冲动， 在 安插亲戚掌管财、 物大权的同时， 随意不履行自己的承诺， 又直接干预日常教学 管理工作，引发学校内部管理的混乱。因此，公共服务市场化、社会化实践中的 “道德风险 ”的化解，从根本上说是不能寄希望于投资者的良心发现，而行政监管 的失范和制度约

10、束的脱离，使道德风险的机会加大。2. 社会资源闲置、亏损严重。从私营投入公共服务项目的实际运作情况来看，公 共服务项目运作业绩令人堪忧。 一些私立医院存在着设备闲置、 经营亏损的情况 同时，由于业务不足，引进的高档次人才大量闲置，影响了人才队伍的稳定。而 与此形成反差的是一些公立医院服务处于饱和状态。 一些私立学校由于自身办学 定位及内部管理问题， 也出现连年亏损甚至停止办学。 造成上述项目经营处于困 境及亏损有其自身原因， 但从客观上讲， 在政府公共服务资源处于强势地位的发 达县域，尤其是象教育、医疗这样的领域，私人承担公共服务项目，生存的空间 本来已经不大。 在现存体制和行政偏好下， 政府

11、直接经营公共服务项目的强力扶 持也在情理之中。3. 公共服务市场化思路狭窄、形式单一。在推出公共服务项目市场化、社会化过 程中，基本上是采取民营化这一形式， 相当程度上是属于土地 “一卖了之 ”的做法。 因此，在产权上割断了与政府的联系， 从客观上削弱了政府介入这些服务项目的 深度和力度。 这显然是属于外部松散型的政府与市场结合模式。 这种做法， 看似比较彻底的公共服务的市场化， 却反映了我们对市场化认识的不成熟。 在推出项 目的具体操作上也没有做到循序渐进， 从而造成一些公共服务项目经营亏损和资 源闲置。仅仅采用民营化这一模式，从长远来看也造成了政府优质资源（包括土地）的流失，一定程度上影响

12、了政府对经济资源的调控和城市整体的规划；同时， 由于私营部门公共服务项目经营的亏损，势必又会对政府提出利益补偿的要求， 从而使政府的良好初衷化为泡影。 其实，公共服务项目市场化， 不仅可采取民营 方式，还可以采取政府项目合同外包及政府与民间合作等模式。4. 引进项目监管不力，规划执行缺乏刚性。公共服务项目市场化中出现的问题常 常与政府对项目监管与规划的执行有关。 在引进该项目时， 政府管理没有步步跟 进，没有严格按合同实施， 轻易地允许一些投资商调整规划， 关键环节上政府职 能的缺位， 常常成为诱发钱权交易的温床。 同时，这些项目建设中出现的问题也 与城建、金融、 工商部门等没有全方位的监管有

13、关， 从而使资金抽逃和违规运作 有机可乘。 从现实的经济发展阶段和投资者的职业操守来看， 要使其自觉自愿地 承担公共服务项目的社会责任， 似乎为时还早， 这也是公共服务项目的投资者总 是要以“房产捆绑 ”等形式，向政府提出利益回报的原因。5. 政府后续管理缺乏，内部机制不全。在公共服务市场化的过程中，政府只注重 公共服务市场化的前期管理，包括规划、建设等，而对其建成后的实际运作，往 往缺乏后续管理制度和措施， 常常是在出现问题或投资者提出要求后， 以政策性 的文件代替规范化的管理， 从而不能有效地建立起政府和投资者之间经常性的对 话和协商机制， 造成政府和私营部门信息不畅与不对称。 事实上， 在市场化过程 中，政府是不能与之完全脱离的， 政府仍然负有绩效管理与评价的责任。 公共服 务领域在运作中出现