保亭黎族苗族自治保城镇

1、保亭黎族苗族自治县保城镇土地利用总体规划(2006 2020 年)文本说明保亭黎族苗族自治县保城镇人民政府二O年十二月第一章规划修编的背景与过程 1第一节规划修编的背景1第二节 规划修编的目的与原则 5第三节规划修编的工作过程 6第二章土地利用现状分析8第一节土地利用现状结构与布局 8第二节 土地利用特点及其主要问题 10第三章 土地禾U用功能定位禾I和目标 14第一节土地利用功能定位14第二节 土地利用目标15第三节土地利用调控指标16第四章土地利用结构与布局调整 18第一节土地利用结构与布局调整依据 18第二节农用地结构与布局 21第三节建设用地结构与布局调整 24第五章土地用途分区与管制

2、措施 28第一节 土地用途分区原则与方法 28第二节土地用途分区管制30第六章 重点建设项目安排 37第七章中心镇村土地利用 38第八章土地利用规划实施保障措施 39I第一章 规划修编的背景与过程第一节规划修编的背景一、上轮规划实施成效上一轮规划保亭黎族苗族自治县保城镇土地利用总体规划（1997 2010年）在实施过程中，严格依据土地利用总体规划， 认真贯彻土地用途管制制度，不仅建立了土地利用规划体系，而且实 施了以计划管理、项目预审、规划审查为主的规划管理手段。实践证 明，土地利用总体规划对加强土地资源的宏观管理，促进耕地特别是 基本农田的保护和土地资源的节约集约利用，为保城镇地区的城镇有

3、序建设、合理布局打下良好的基础，推动保城镇经济社会可持续发展 发挥了积极的作用。二、上论规划存在的问题通过上轮规划的全面实施，在起到积极作用的同时也存在一些问题，这些问题在一定程度上影响了规划的科学性和可操作性，及时分析和解决存在的问题，对于进一步维护规划的权威性，做好新一轮的 规划编制工作有着重要的意义。1 .少部分基期数据准确性存在偏差保城镇上一轮土地利用总体规划的基期年为1996年，采用的土地利用现状数据是1996年土地变更调查数据。由于土地利用历史资 料缺乏，当时的数据是采取下一级上报、上一级核查的方法进行的变更调查存在较大偏差，现势性不是很强；其他相关数据来源较为缺 乏，导致上一轮土

4、地利用总体规划的基础数据存在一定偏差。2. 耕地数量和质量占补平衡需要加强当前保城镇土地利用总体规划在耕地数量上未能达到动态平衡,耕地总体质量下降。主要原因是保城镇地处山区，耕地面积少，占补 难以达到平衡，被城镇建设或交通建设占用的耕地往往是长期耕作,农田基本建设较好，区位条件较优的肥沃的耕地；而补充的耕地或是荒 坡、林地开发而成，或是居民点、交通用地、水利设施等废弃地复垦 而成,土壤的肥力、土质、结构等对作为耕地而言是比较差的，加茂 镇耕地数量和质量占补平衡需要加强。3 .少部分指标落实不到位根据保城镇上轮规划实施情况来看，少部分指标未落实到位。例 如部分建设用地面积、林地保护面积未达到规划

5、要求。4 .公众参与和监督有待加强保城镇上一轮规划的编制，对公众参与和监督要求相对较少，宣 传力度也不够，群众普遍认为规划是政府行为 ，是土地管理部门编制 规划,与自己关系不大，以至于规划方案的制定也存在不合理之处， 从而影响规划的设施。5土地利用规划与其它规划的衔接配合不够土地利用总体规划作为协调各类用地的手段，势必要与其它规划 相衔接。然而保城镇上轮规划偏重部门的实际需求， 与其它部门和规划项目的沟通衔接不够，导致规划之间矛盾较多，难以有效实施，土 地利用总体规划权威受到挑战。三、规划修编的必要性随着经济的发展，保城镇的国土环境资源管理工作面临新的形 势，现行规划已经不能完全适应当前乃至今

6、后经济社会发展的需要。 为了保持保城镇国民经济的持续、快速、健康、协调发展，编制土地 利用总体规划势在必行。1. 根据上轮规划的实施情况与保城镇土地利用现状分析可知， 现 行规划和用地需求矛盾日益突出， 数量上部分规划指标已被突破；在 结构与布局上，规划的方案与实际利用出现不符之处， 限制了土地利 用；规划实施机制和管理制度也需要健全完善和加强。 上轮规划已经 不能满足保城镇发展的要求，必须进行新一轮规划编制，对土地利用 的战略功能布局进行调整，以适应保城镇的发展。2. 保城镇已经步入国民经济和社会发展的第十一个五年计划， 海 南省城镇规划体系对保城镇的整体发展提出了新的功能定位， 这就要 求

7、土地利用总体规划必须与相关规划进行相衔接，充分评估保城镇未 来用地的发展方向与可能性变化。3. 规划编制是全面贯彻“五个统筹”的战略思想，建设节约型社会 的客观需要。贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统 筹”的战略思想，适应保城镇经济社会快速、健康发展的新形势，需 要对现行规划进行编制。这是落实党中央、国务院根据我国基本国情 做出的建设节约型社会方针的需要。新一轮规划要坚持节约集约利用 土地，提高土地利用效率，满足当地经济结构调整、增长方式转变的 要求，以促进保城镇经济社会全面协调可持续发展。4. 国务院发布的推进海南国际旅游岛建设发展意见中指出： 科学修编土地利用总体规划，落实最

8、严格的耕地保护制度和节约用地 制度，严格实施土地用途管制制度，是统筹和落实海南国际旅游岛建 设发展各类用地需求重要保障。5土地管理日益严格。从2003年下半年开始，党中央、国务院 开始将严格土地管理，严把土地尤其是耕地闸门，积极开展土地市场 治理整顿，作为宏观调控的主要措施之一。2004年底，国务院关于 深化改革严格土地管理的决定（国法200428号）对严格执行土地 管理法律法规、加强土地利用总体规划等作了一系列的规定。2005年6月，国务院又下发了国务院办公厅转发国土资源部关于做好土 地利用总体规划修编前期调研工作意见的通知（国办发200532号），要求有关部门加强协调与配合，大力支持和配合

9、国土部门推进 规划修编工作，真正使土地利用总体规划成为实行最严格土地管理制 度的重要手段。在此背景下，先后启动了海南省土地利用总体规划修 编、保亭黎族苗族自治县（以下简称“保亭县”）土地利用总体规划修 编工作。作为行政基层单位，保城镇有必要在县级规划的总体指导下， 对上一轮土地利用总体规划进行修编。第二节 规划修编的目的与原则一、规划修编的目的本轮规划在充分吸取上轮规划的经验和不足的基础上，着眼与土地利用和经济社会的持续发展、城镇化建设与生态保护的关系，重点 解决保城镇城乡之间、近远期之间土地利用与管理中面临的问题，明 确土地利用目标与各项用地指标，划分土地用途管制区并落实管制措 施，促进保城

10、镇经济、社会与生态的协调与可持续发展。二、规划修编原则以服务于促进保城镇经济、社会与生态的协调可持续发展为目 的，针对镇域社会经济发展面临的新形式， 本论规划修编将主要遵循 以下五点原则：1. 认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基 本国策，不断优化用地结构，使土地资源的配置由粗放利用为主向集 约利用为主转变，保证土地资源持续利用。稳定耕地面积，提高耕地 质量，加强对基本农田的保护。”2. 坚持供给制约与需求引导相结合，统筹规划，合理安排各业用 地，严格控制建设用地规模与严格限制非农建设项目占用耕地。3. 重视土地资源的挖潜改造，提高土地利用效率和产出率。全面 推进土地整理，优

11、化土地利用结构和布局，实行“集约利用、规模经 营”的用地模式。4. 坚持保护和改善生态环境，维护生物多样性，保护生态安全， 保障土地资源的可持续利用。5. 贯彻强化规划实施保障，不断提高土地管理制度创新能力立足 规划超前性与可操作性相结合，重视规划结构的弹性。第三节规划修编的工作过程保城镇土地利用总体规划编制，遵循“政府组织、专家领衔、部 门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，建立了领导组织准备、 前期调查研究、规划方案编制、部门协调论证和修改完善论证等 5个 阶段。（一）组织准备阶段成立“保亭黎族苗族自治县保城镇土地利用总体规划修编领导小 组；确定工作人员，聘请技术指导，依据乡镇实际情况制

12、定工作计划 和技术方案。（二）前期调查研究阶段收集编制规划所需的相关基础资料（包括法规、政策、规划报告、 统计和调查数据及图件），进行整理分析、综合研究，深入实地调查， 为编制规划提供科学依据。（三）规划方案编制阶段在实地调查的基础上，从规划期内保城镇国民经济和社会发展需 要以及土地利用的综合效益出发， 协调综合平衡，确定土地利用的目 标、方针，制定土地利用结构与布局调整平衡指标，划分土地用途分 区，制定用途管制规则，形成规划方案。（四）部门协调论证阶段由镇规划领导小组召集各用地部门的领导和专家， 对各业用地指 标，特别是建设占用耕地指标的分解进行认真论证协调， 获取规划修 改意见。（五）修改

13、完善阶段根据前期资料与修改意见，不断研究，反复修改，形成保城镇 土地利用总体规划（2006 2020年）（送审稿）。41第二章 土地利用现状分析第一节土地利用现状结构与布局一、土地利用总体结构2005年保城镇土地总面积为17705.62公顷，其中农用地16431.18公顷，建设用地1041.81公顷，未利用地232.63公顷，分 别占土地总面积的92.8%、5.88%和1.32%。二、农用地结构及其布局包括一般耕地、基本农田、园地、林地、设施农用地及其他农用 地。1. 耕地：面积为1075.76公顷，占农用地的6.55%，占全镇土地 总面积的6.08%。其中，基本农田为915.26公顷占耕地的

14、85.08%; 一般耕地为160.5公顷，占耕地的14.92%。保城镇耕地集中东北部和 西部的春天、番文、西坡和石峒村委会。2. 园地：面积为10726.44公顷，占农用地面积的65.28%，占全 镇土地总面积的60.58%。其中，木本园地为9313.66公顷，占园地的 86.83%;草本园地为1412.78公顷，占园地的13.17%。主要集中在保 城镇东北部和西部的春天、番文、西坡和石峒村委会。3. 林地：面积为4039.06公顷，占农用地的24.58%，占全镇土地总面积的22.81%。主要集中在保城镇北部及西部地势较高地区， 分布在什好、毛介和西坡村委会。4. 牧草地：面积为11.61，占

15、农用地的0.07%，占全镇土地总面 积的0.07%。5. 其他农用地：面积为578.31公顷，占农用地的3.52%，占全 镇土地总面积的3.27%。三、建设用地结构及其布局包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地。1. 城乡建设用地：面积为 673.42公顷，占建设用地总面积的 64.64%，占全镇土地总面积的3.8%。其中，城镇建设用地327.3公 顷，占城乡建设用地48.6% ;农村居民点用地337.64公顷，占城乡 建设用地50.14% ;工矿用地8.48公顷，占城乡建设用地1.26%。2. 交通水利用地：交通水利用地面积为 138.58公顷，占建设用 地总面积的13.3%，占全镇土

16、地总面积的 0.78%。其中，公路面积 为49.29公顷，占交通水利用地 35.57% ;水库与水工建筑面积为 89.29公顷，占交通水利用地64.43%。3. 其他建设用地：其他建设用地面积为229.81公顷，占建设用地的22.06%，占全镇土地总面积的1.3%，全部为旅游建设用地。四、未利用地结构及其布局包括水域、滩涂沼泽和自然保留地。1水域：面积为188.87公顷，占未利用地的81.19%，占全镇土 地总面积的1.07%。2. 滩涂沼泽：面积为30.71公顷，占未利用地的12.97%，占全 镇土地总面积的0.17%。3. 自然保留地：面积为13.05公顷，占未利用地的5.84%，占全 镇

17、土地总面积的0.07%。第二节土地利用特点及其主要问题一、土地利用特点1. 耕地面积减少，人地矛盾突出根据保城镇土地利用变更调查数据，2005年保城镇耕地面积为1075.76公顷，占全镇土地总面积的 6.08%。1996 2005年，保城镇的耕地面积整体上呈逐年下降趋势，人均占有耕地由1996年的0.86亩/人减少到2005年的0.77亩/人。因此应该加大对基本农田的 保护力度，从国家政策方面入手，切实保护耕地的保有量。2. 林地面积先减后增根据历年土地利用变更调查数据显示，保亭县林地面积先减后 增，1996-2002年，保亭县林地面积总体呈缓慢减少趋势，年均减少114.67公顷，主要是由于受

18、农业结构的调整，部分林地变为了耕地 和园地；2002年之后，林地面积呈现增长趋势，主要是由于受政府 实施植树造林、退耕还林等政策的影响；2002-2005年，增加林地面 积402.89公顷，年均增加134.30公顷。根据2005年土地利用更新数据显示，保城镇林地面积为4039.06公顷，占全镇土地总面积的 22.81%。3. 园地面积增加较快保城镇独特的气候条件、良好的土壤条件，有利于红毛丹、槟榔、 橡胶等经济作物的发展，在经济利益的驱动下，近年来保城镇农业内 部结构调整力度较大，园地面积增加较快。根据保亭县土地利用变更数据显示，1996-2005年，园地面积增 加了 1319.25公顷，年均

19、增加146.58公顷，特别是1998年园地面 积增加面积最多，达到1233.33公顷，主要是由于政府鼓励开荒以及 开垦林地种橡胶，加上经济利益的驱动大力发展经济园地来种植热带 经济作物。根据2005年更新数据显示，保城镇园地面积为10726.44公顷, 占农用地面积的65.28%，占全镇总面积的60.58%。4. 未利用地减少较快根据历年土地利用变更调查数据显示，保亭县的未利用地持续减少，在1998年大幅度减少，主要是由于对未利用地的开发。未利用 地从1996年的8465.92公顷减少至2005年的7849.22公顷，共减 少616.70公顷，年均减少68.52公顷。特别是2005年，未利用地

20、 的面积大幅减少，使得未利用地在全镇土地面积中所占的比例大量减 少。根据2005年土地利用更新数据显示，保城镇未利用地面积 232.63公顷，占全镇土地总面积的1.31%。二、土地利用主要问题1. 土地利用存在的问题(1) 农村居民点布局散。数量多、分布散，没有统一规划是保城 镇农村居民点用地的特点之一。保城镇的农村居民点人均用地面积为 221.14平方米，低于海南省241平方米的均值。(2) 土地利用存在闲置现象。截止至2008年，全县范围内共有109公顷闲置土地。因此，保城镇建设用地的供给应优先考虑利用这 部分闲置建设用地。(3) 土地权属界线不清，造成用地混乱。因历史原因，保城镇与其他乡

21、镇和农场之间权属界线混乱，虽然经过近年的农村土地确权工 作，相当部分权属界线争议问题得到解决，但是还存在用地混乱的情况，有关部门还需努力开展协调工作。(4) 局部土地开发强度过大，影响生态环境质量。保城镇具有良 好的生态环境和自然景观，但是由于部分地区开发力度有过大倾向， 人类活动影响过于频繁，导致生态环境质量有下降趋势。2. 土地利用面临的形势(1) 耕地保护形势相对紧张。在本轮规划期内，保城镇经济社会 发展恰处于快速上升阶段，旅游建设、城镇化的加速发展，以及基础 设施的建设，将不可避免地占用一定数量的耕地。 由于生态保护的需 要，耕地资源开发补充的潜力相对较低。因此，保护耕地面临的任务 较

22、为艰巨。(2) 建设用地供给压力较大。保城镇经济进入快速增长期，以旅游业及房地产业为重点的第三产业的发展， 将需要越来越多的建设用 地，导致建设用地供给压力加大。(3) 统筹土地利用和协调各方面利益的难度越来越大。各行业用 地需求不断增大，但在总量控制和资源环境的约束下， 各行业的供需 矛盾将日益突出。同时，一些行业和地方从局部利益出发，盲目提出扩大用地规模进一步加剧用地供需的矛盾。 未来统筹协调行业和区域 的土地利用矛盾与各方面利益的难度不断加大。第三章 土地利用功能定位和目标第一节 土地利用功能定位将保城镇建设成为具有较强经济基础、 产业结构协调、城镇布局 合理、环境优美、特色鲜明的五指山

23、市中心集镇。一、生态养育功能保城镇是保亭县的环城郊区镇，也是一些河流的发源地或是河流 的上游地区，西北部山地拥有 23000亩丰富的天然林木，森林覆盖 率超过80%，其中蕴含丰富的水晶矿和花岗大理石矿。北部地区是 国家级自然保护区。因此，加强生态保护，以促进生态保育功能的提 升是保城镇土地利用的重要任务之一。二、生态旅游功能保城镇位于保亭县东北部，地处升中湖风景区，区位条件十分优 越，同时生态旅游资源丰富而有特色， 七仙岭温泉国家森林公园是海 南省著名温泉旅游胜地。保城镇旅游开发不能以牺牲生态环境为代 价，需要加强环境评价，确保建设用地的规模、用途与生态环境容量 相协调，做好“在保护中发展，在

24、发展中保护”，通过发展来解决保护存在的生态问题以此为依托，推进保城镇基础设施建设，特别是围绕服务好七仙岭温泉国家森林公园，以民族文化和地方特色为依托，精雕细琢，做精做美。三、热带农业保城镇土地资源丰富，光、温、水条件优越，土壤较为肥沃，具 有发展热带农业的良好基础。保城镇需要利用良好自然资源优势，以 保护耕地和基本农田为前提，大力发展以粮食、冬季瓜菜为重点的耕 地资源利用；积极发展红毛丹、荔枝、龙眼等热带水果和巩固发展橡 胶等长期传统作物为主的园地资源开发； 结合本地的优势资源，鼓励 发展生态休闲农业。第二节土地利用目标以科学发展观统领土地利用全局，按照建立“资源节约型和环境 友好型社会”的要

25、求，落实海南省建设国际旅游岛和建设生态省的政 策，围绕保城镇社会经济发展目标，确定保城镇土地利用总体目标是： 生态环境建设与保护得到加强，耕地特别是基本农田得到严格保护， 城乡建设用地得以统筹安排，土地利用结构和布局得到优化，土地资 源可持续发展能力得到提高，为保城镇社会经济持续、快速、健康发 展提供土地保障。第三节土地利用调控指标一、约束性指标(1) 耕地保有量和基本农田保护面积。2005年保城镇耕地面积为1075.76公顷，至2010年和2020年耕地保有量分别不低于1022.98 公顷和902.48公顷。2005年全镇基本农田保护面积为 915.26公顷, 规划目标年基本农田保护面积不低

26、于 481.82公顷。(2) 城乡建设用地规模。2005年保城镇城乡建设用地面积为673.42公顷，至2010年和2020年城乡建设用地分别控制在 799.67 公顷和886.74公顷以内。(3) 新增建设占用耕地规模。至2010年，全镇新增建设占用耕地 规模控制在18.43公顷以内；至2020年，全镇新增建设占用耕地规 模控制在43.34公顷以内。二、预期性指标(1) 建设用地总规模。2005年保城镇建设用地总规模为1041.81 公顷，到2010年及2020年建设用地规模分别控制在1279.19公顷 和1503.61公顷以内。(2) 新增建设用地总量。至2010年，保城镇新增建设用地总量控

27、 制在237.38公顷以内；至2020年，保城镇新增建设用地总量控制 在461.8公顷以内。(3) 城镇工矿用地规模。2005年保城镇城镇工矿用地总规模为335.78公顷，到2010年和2020年分别控制在396.84公顷和535.32 公顷之内。(4) 交通水利用地及其它建设用地规模。2005年保城镇交通水利 及其它建设规模为368.39公顷，到2010年及2020年分别控制在 479.52公顷和616.88公顷以内。(5) 新增建设占用农用地规模。至2010年，保城镇新增建设占用 农用地规模控制在209.75公顷以内；至2020年，控制在432.54公 顷以内。(6) 园地。2005年保城

28、镇园地面积为10726.44公顷，2010年和 2020年园地面积分别达 9596.33公顷和10529.56公顷。(7) 林地。2005年保城镇林地面积为4039.06公顷，2010年和 2020年林地面积分别达到4914.75公顷和3850.44公顷。(8) 牧草地。2005年保城镇牧草地面积为11.61公顷，2010年 和2020年牧草地面积分别为84.23公顷和112.66公顷。第四章土地利用结构与布局调整第一节土地利用结构与布局调整依据一、土地利用结构与布局调整依据1. 根据上轮规划的实施情况与保城镇土地利用现状分析可知，现行规划和用地需求矛盾日益突出， 数量上部分规划指标已被突破，

29、结 构与布局上规划的方案与实际利用已存在许多不符之处，限制了土地利用的充分性，而且规划实施机制和管理制度也需要健全完善。 总之， 上轮规划已经不能满足保城镇发展的要求， 必须进行新一轮规划修编 对土地利用的战略功能布局进行调整，使之适应并有力促进保城镇的 发展。2保城镇即将步入国民经济和社会发展的第十一个五年计划， 新一轮的保亭县总体规划已经完成，海南省城镇规划体系对保亭县的 整体发展提出了新的功能定位。这就要求乡镇规划必须与土地利用总 体规划相衔接，充分估计保城镇未来用地的发展方向与可能性变化。 因此，新一轮土地利用规划修编工作是落实保城镇新功能定位的要 求，势在必行。3.这是全面贯彻“五个

30、统筹”的战略思想，建设节约型社会的客观 需要。为了贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上全面落实、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想，适应保城镇社会经济快速、健康发展的新形 势，必然要对现行规划进行修编工作。建设节约型社会，是党中央、 国务院根据我国基本国情，从全局和战略高度做出的重大部署， 只有 集约用地，才能解决土地利用的突出矛盾，而规划的节约，是最大的 节约。编制一个节约和集约型的土地利用规划，对保城镇调整经济结 构、转变经济增长方式、全面协调可持续发展具有特别重要的意义。二、土地利用结构与布局调整原则1. 落实国土生态屏障网络用地依据保

31、城镇的自然景观要素，因地制宜发展多种类型的园林绿地 等生态用地；维护和强化自然山水格局的连续性和完整性， 保持作为 生态网络基本骨架的自然地貌、 河流水系；保护水源涵养地和地下水 补给区，保护区域水生环境与水质；森林生态体系建设要以生态公益 林为龙头，加快森林公园和自然保护区建设。2. 优先保护耕地和基本农田以重点保护耕地特别是基本农田为原则， 协调中心村、一般村以 及重点项目的建设发展，稳定和有效保护基本农田，对基本农田布局 优化调整，集中连片地整合基本农田格局，改善目前分散布局的局面， 加强对优质农田的集中保护和管理。3. 保障基础设施建设用地按照便捷、安全、高效的原则安排各类基础设施用地

32、，统筹省级 以上重点基础设施项目和地方基础设施项目， 保障二亚至保亭至五指 山高速公路（保城段）、宝亭大道、东环路、西环路、南环路、保亭 迎宾桥至保城山村旅游公路（滨河西路）等关系保城镇社会经济长远 发展、与人口经济的空间集聚相协调的基础设施用地，减少对国土空间的分割。水利设施用地以改善区域水土资源配置为主要导向，主要围绕耕地和基本农田布局。4优化镇村建设用地布局规划期内保城镇将建立 中心村一重点村一一般村”的村体系，不 断提高村建设用地占全镇建设用地的比重， 高效率、集约化地建设各 类村。全镇用地将以中心村为依托、以重要交通线路为骨架进行布局。5拓展城乡生产根据当地特色农业发展基础，因地制宜

33、地布局园、林等生产基地， 推进特色农业规模化、专业化经营。充分发挥农用地的生产、生态、 景观和间隔的综合功能，防止城镇无序蔓延；将生态网络建设与自然 保护区、森林公园等现有自然保护管理体系相结合， 形成多样化的城 乡绿色生态空间。6构建土地利用景观风貌稳定具有海南特色和区域优势的自然景观用地， 严格保护乡土植 物群落；引导各类用地合理布局，促进耕地、园地、林地等集中布局， 穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞， 整体保护具有重 要价值的人文历史景观，形成多样化的人文景观系统。第二节农用地结构与布局一、农用地结构调整1耕地结构调整（1）2005年耕地面积为1075.76公顷，2010年、

34、2020年分别 调整为1022.98公顷和902.48公顷，比2005年分别减少52.78公 顷和173.28公顷，占农用地比重由 2005年的6.55%下降到2010 年的6.32%和2020年的5.65%。（2）耕地调出的原因主要是农业产业结构调整以及建设占用等。2. 基本农田结构调整（1）2005年基本农田面积为915.26公顷，至规划目标年基本 农田保护面积不少于481.82公顷，比2005年减少433.44公顷，占 农用地比重由2005年的5.57%下降到2010年的4.8%和2020年的 3.02%。（2）基本农田减少的原因主要是未达到基本农田质量要求而调 整为一般耕地。3. 园地

35、结构调整（1）2005年园地面积为10726.44公顷,2010年、2020年分别 调整为9596.33公顷和10529.56公顷，比2005年分别减少1130.11 公顷和196.88公顷，占农用地比重由2005年的65.28%调整为2010 年的 59.25% 和 2020 年的 65.91%（2）园地减少的原因主要是建设用地占用以及通过土地整理转 为耕地。4. 林地结构调整（1）2005年林地面积为4039.06公顷，2010年、2020年分别 调整为4914.75公顷和3850.44公顷，比2005年分别增加875.69 公顷和减少188.62公顷，占农用地比重由2005年24.58%

36、调整为 2010 年的 30.34% 和 2020 年 24.1%。（2）林地增加的原因主要是退耕还林、农用地结构调整。（3）林地减少的原因主要是农业产业调整、基础设施建设及其 他建设用地占用。5. 牧草地结构调整（1）2005年牧草地面积为11.61公顷，2010年、2020年分别 调整为84.23公顷和112.66公顷，比2005年分别增加72.62公顷 和101.05公顷，占农用地比重由2005年0.07%调整为2010年的 0.52% 和 2020 年 0.71%。（2）牧草地增加的原因主要是耕地以及园地调整。6. 其他农用地结构调整（1）2005年其他农用地面积为 578.31公顷，

37、2010年、2020 年分别调整为578.31公顷和578.59公顷，2010年基本没有变动， 2020比2005年增加0.28公顷，占农用地比重由 2005年3.52%调 整为2020年的3.62%。(2) 其他农用地增加的原因是保障保城镇规划期内农业基础设 施发展的需要。二、农用地布局调整农用地布局重点以集中连片、优质高效、保护耕地、保护基本农 田为原则。1耕地和基本农田布局本轮规划期末，保城镇耕地面积不少于902.48公顷，基本农田不少于481.82公顷，建设占用耕地不突破43.34公顷。由于2006-2020年保城镇基本农田减少较多，为缓解城镇扩展和耕地保护 之间的矛盾，适当调整重点发

38、展城镇的基本农田布局。调整后的耕地 和基本农田主要分布在地域开阔、地势平坦、水源充足、灌溉方便的 溪河两岸河谷平原。主要集中在保城镇东北部和西部的春天、番文、 西坡和石峒村委会。2. 园地布局规划期内园地分布未发生较大变化，主要集中在保城镇东北部和 西部的春天、番文、西坡和石峒村委会。3. 林地布局规划期内林地分布未发生较大变化，主要集中在保城镇北部及西 部地势较高地区。主要分布在什好、毛介和西坡村委会。对山地区实 行荒坡地造林、圭寸山育林和退耕还林，维护地区生态环境；对低山丘 陵地区的疏林地和灌木林，加强树种改良，适度发展经济林。同时建立健全林地保护区生态补偿机制；合理调整林业种植结构，切实

39、提高林地利用综合效益。第三节建设用地结构与布局调整一、建设用地结构调整1. 建设用地总规模调整2005年保城镇建设用地总面积为 1041.81公顷，2010年、2020 年调整为1279.19公顷和1503.61公顷，建设用地规模分别增加 237.38公顷和461.8公顷，建设用地占土地总面积的比重由 2005年 的5.88%增加到2010年的7.22%和2020年的8.49%。2. 城乡建设用地结构调整城乡建设用地包括城镇用地、农村居民点用地以及工矿用地。2005年城乡建设用地规模为643.42公顷，占建设用地比重为61.76% ； 2010年城乡建设用地规模调整为 799.67公顷，占建设

40、用地比重为62.51%，比2005年增加156.25公顷；2020年城乡建设用地规模调整为886.74公顷，占建设用地比重为58.97%，比2005 年增加213.32公顷。城乡建设用地增加的原因主要是城镇建设扩张。3. 城镇用地结构调整2005年城镇用地面积为327.3公顷，占建设用地比重为31.42% ； 2010年城镇用地面积规模调整为 388.37公顷，占建设用地比重为 30.36%，比2005年增加61.07公顷；2020年城镇用地规模调整为525.06公顷，占建设用地比重为 34.92%，比2005年增加197.76公顷。4. 农村居民点用地结构调整2005年农村居民点用地面积为3

41、37.64公顷，占建设用地比重为32.41%。规划期内将采取空心村改造、茅草房改造等方式压缩农村 居民点用地规模。2010年农村居民点用地面积规模调整为 402.83公 顷，占建设用地比重为 31.49%，比2005年增加65.19公顷；2020 年农村居民点用地规模调整为 351.41公顷，占建设用地比重为 23.37%，比2005年增加13.77公顷。5. 工矿用地结构调整2005年工矿用地为8.48公顷，占建设用地比重为0.81% ; 2010 年基本没有变动。2020年工矿用地规模调整为10.26公顷，占建设 用地比重下降为0.68%。比2005年增加1.78公顷。6. 交通水利用地结

42、构调整2005年交通水利用地为138.58公顷，占建设用地比重为13.3% ；2010年及2020年交通水利用地规模分别调整为153.76公顷和197.26公顷，占建设用地比重分别为12.02%和13.12%，比2005年分别增加15.18公顷和58.68公顷。（1）交通用地增加的原因是新建公路占用农用地和未利用地。（2）水利用地增加的原因是新建的水工建筑占用耕地及园地。（3） 水利用地减少的主要原因是将达不到10万立方米库容的水库调整为坑塘水面。7. 其他建设用地调整2005年其他建设用地面积为 229.81公顷，占建设用地比重为 22.06% ; 2010年其他建设用地调整为 325.76

43、公顷，2020年其他建 设用地调整为 419.62公顷，占建设用地比重分别为25.47%和27.91%,比2005年分别增加95.95顷和189.81公顷。其他建设用地增加是建设用地开发占用农用地。二、建设用地布局调整1. 镇村建设用地布局（1） 统筹保城镇各村经济社会发展的需要，人口和城镇化预期、 主要用地方向和相关建设用地指标的控制等因素将保亭县划分为三 级城乡建设用地体系，保城镇属于第一级的中心城镇。（2）保城镇以形成镇村紧凑发展、旅游区集中发展，农村居民 点整合发展的土地利用格局。1. 城镇工矿用地布局（1）规划期内根据保城镇经济社会发展用地需求，重点保障保城镇建设用地的向南部扩张，保

44、城镇属于2006-2020年重点增加城镇工矿指标乡镇。（2）制定建设用地的空间引导政策，转变土地粗放利用方式，提高城镇外延用地的成本，制定激励政策，鼓励城镇用地内部挖潜， 城镇新增用地必须依托现有城镇及基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田以及地质灾害危险区，在城镇建设用地规划范围内统筹布局。确定规划近期城镇工矿用地控制在 396.84公顷内，规划远期城 镇工矿用地控制在535.32公顷内。2. 农村居民点用地布局保城镇农村居民点用地的分布基本维持现状，将通过茅草房改造等措施，压缩农村居民点规模。建设中心村吸纳其它零星户的迁入， 促进农村居民点的集中。对于居住条件较差或存在地质灾害隐患点的 居

45、民点，引导其向条件较好的大型居民点搬迁。本轮规划近期和远期农村居民点用地分别控制在 402.83公顷和351.41公顷内。3. 旅游建设用地布局至2020年保城镇旅游设施建设用地规模控制在 406.51公顷内。 规划期内旅游用地重点用于满足满足 “一园两区”开发建设，故旅游 建设用地的安排主要是七仙岭温泉森林公园等项目。4. 交通用地布局至2020年保城镇交通设施建设用地规模控制在132.69公顷内。规划期内保城镇交通用地在改善原有交通道路网的基础上，重点保障三亚（海棠湾）至保亭至五指山高速公路（保亭段）、七仙路、南环 路、西环路、东环路、保亭迎宾桥至保城山村旅游公路（滨河西路） 及宝亭大道等

46、交通项目用地。第五章土地用途分区与管制措施第一节土地用途分区原则与方法一、土地用途分区原则土地利用管制分区应该以反映区域实际、显示区域特征、抓住主导用途、服务于用途管制为基本指导思想，遵循以下原则：1. 严格保护耕地原则严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的规模，是土地用 途管制制度的核心。在划定用途分区的过程中，应把质量最好的高效 农田划入基本农田保护区，予以严格管制。2. 保护生态原则生态环境矛盾日益突出，需要通过加强土地用途管制，在坚持“一 要吃饭，二要建设”的同时，兼顾生态保护，限制生态用地的不合理 开发与占用。3. 有利于社会经济发展原则服务于区域经济社会快速发展是土地利用的基本

47、目标之一， 保城 镇应发挥土地用途分区及管制范围土地合理利用、有序开发的重要作 用。4. 因地制宜原则区域自然地理与社会经济发展特征是确定土地用途分区的重要依据。土地用途分区在考虑行政和图斑界线完整性的同时，应综合考虑自然地理特征、交通干线、资源禀赋优势、区域发展功能定位、现 状土地利用特征等因子，力求使土地用途分区做到定量合理、 定位准 确、定序科学。土地用途区内主导的土地用途集中连片，管制区域重 点突出，土地的基本用途、允许的用途和禁止的用途明确。二、土地用途分区依据与方法基于土地用途管制分区原则，综合考虑土地资源现状特点、各区 发展功能定位及主导管制用途、已批准的土地相关专题规划（保亭

48、黎族苗族自治县土地利用总体规划（2006 2020年）保亭黎族 苗族自治县国土经济和社会发展“ 一五”规划纲要）依据乡（镇） 土地利用总体规划编制规程（TD/T 1025-2010）和参照海南省市 县土地利用总体规划技术指南的要求，确定保城镇土地用途分区的 方案。收集、整理分区所需图件和其他资料。将保城镇土地利用划分 为基本农田保护区、一般耕地区、林业用地区、木本园地区、草本园 地区、其它农地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用 地区、旅游用地区、特殊用地区。第二节土地用途分区管制一、基本农田保护区区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、 农田水利、农田防护林及其它农

49、业设施。到2020年保城镇基本农田保护面积为 481.82公顷，主要集中在 保城镇东北部和西部的春天、番文、西坡和石峒村委会，占全镇土地 总面积的2.72%。管制规则：（1）不得破坏、污染区内土地，不得在区内建窑、建房、建坟、 挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其它破坏基本农田的活 动。（2）加强区内农田水利排灌设施和农田林网的建设，提高配套 能力，改善农业生产条件。（3）区内基本农田保护面积除不低于保亭黎族苗族自治县土 地利用总体规划（2006 2020年）下达的指标外，多划定一定比 例的基本农田，用于补划规划期内不易确定具体范围的建设项目占用 基本农田。般耕地区一般耕地区是指除基本农

50、田保护区以外的耕地， 区内土地主要用 作耕地和直接为农业生产服务的农田道路、 农田水利、农田防护林及 其它农业设施。到2020年保城镇一般耕地面积为420.66公顷，占全镇土地总面 积的2.38%。管制规则：（1）严禁破坏、污染区内土地。（2）提倡和鼓励区域范围内从事农业生产的单位和个人保持和 培肥地力，鼓励对中低产田进行改造和对本区域范围内的非农用地适 度开垦为耕地。三、林业用地区区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服 务的营林设施。到2020年保城镇规划林业用地面积为 3850.44公顷，占全镇土 地总面积的21.75%。管制规则：（1）严格落实海南生态省建设规划纲要，加

51、强自然保护区体系建设,禁止陡坡垦殖，禁止毁林开荒。（2）明晰林地产权关系，建立区域林地保护补偿的机制与标准 采取财政转移支付、生态移民等措施，促进林业区经济的可持续发展（3）结合热带旅游资源与独特民俗文化资源，发展生态旅游等 生态友好型产业。四、木本园地区指为发展高效农业种植龙眼、荔枝等果树和橡胶、槟榔等热带木 本作物的用地区。到2020年保城镇规划木本园地面积为 9049.91公顷，主要包括 果园、橡胶园、桑园和茶园等，占全镇土地总面积的51.11%。管制规则：（1）鼓励本区发展热带现代高效农业产业园。（2）优化园地利用结构，间套种耐阴植物，提高园地综合利用 率和产出效益。（3）可与旅游业结

52、合，发展旅游观光农业，提高经济效益。五、草本园地区到2020年保城镇规划草本园地面积为 1479.65公顷。主要包括 菠萝园、胡椒等草本经济作物，占全镇土地总面积的8.36%。管制规则：（1）适应市场需求，从资金、技术、物资等方面支持规模经营 和名特优新水果产品的生产基地建设。（2）加强水土保持，加强科技投入和管理，提高单产水平。六、其他农地区指除基本农田保护区、一般耕地区、林业用地区、木本园地用地 区及草本园地用地区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区。到2020年保城镇规划其他农用地面积为 578.59公顷，占全镇土 地总面积的3.27%。管制规则：（1）区内土地主要用于水产养殖和直接

53、为农业生产服务的农田 道路、农田水利及其他农用设施用地。（2）在不破坏生态的前提下，适度开发宜农后备资源，提咼土 地利用率和土地综合效益。（3）依法管理，禁止向水体排放污染物和阻塞行洪通道，实行节水排灌，节约用水，保护水资源七、城镇建设用地区城镇允许建设区城镇允许建设区是城镇建设用地规模边界所包含的范围，该区用地主要分布在保城镇镇区。到 2020年保城镇规划城镇建设用地控制 在525.06公顷内，占全镇土地总面积的 2.97%。管制规则：（1）区内土地主要用于城市、建制镇建设。（2）区内土地使用应符合城市、建制镇建设规划。（3）区内建设应优先利用现有建设用地、闲置土地和废弃地。城镇有条件建设区

54、城镇有条件建设区是指城镇建设用地规模边界之外，城镇建设用 地扩展边界以内的范围。在不突破规划建设用地规模控制指标前提 下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。管制规则：（1）区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。（2）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按 规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。八、村镇建设用地区区内土地主要用于村庄建设。全镇范围内所有农村居民点，到2020年保城镇规划村镇建设整合区面积控制在351.41公顷内，占全镇总面积的1.98%。管制规则：（1）区内土地主要用于农村居民点、集镇建设。（2）区内土地使用应

55、符合农村居民点和集镇规划。（3）区内建设应优先利用现有建设用地、闲置土地和废弃地。九、工矿用地区到2020保城镇规划工矿用地区面积控制在10.26公顷内，占全镇土地总面积的0.06%。管制规则：（1）区内土地主导用途为工矿建设发展空间，具体土地利用安 排应与依法批准的相关规划相协调。（2）区内建设应优先利用现有建设用地、闲置土地和废弃地。十、旅游用地区旅游允许建设区区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动，到2020年保城镇规划旅游用地面积控制在406.51公顷内，占全镇土地总面积的2.3%。管制规则：（1）区内土地使用应符合相关风景旅游区规划。（2）允许区内土地进行不破坏景观资源的农业生产和

56、进行适度 的旅游设施建设。（3）严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活 动。旅游有条件建设用地区旅游有条件建设用地区是指旅游建设用地规模边界之外，旅游建设用地规模扩展边界以内的范围。管制规则：（1）区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。（2）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按 规划修改处理，严格论证，按规划审批机关批准。十一、特殊用地区区内土地主要用于军事、监教、宗教、殡葬等用地需要划定的土地用途区。到2020年保城镇规划期内安排特殊用地面积为 7.2公顷, 占全镇土地总面积的0.04%。管制规则：（1）优先保证国防用地。（2）陵园和公墓用地必须进行专项规划，使土地利用合理、美 观并且符合环境保护要求。（3）陵园和公墓用地区之外的坟墓要迁向陵园和公墓用地区，杜绝乱葬现象。第六章 重点建设项目安排一、重点交通项目保城镇重点交通项目主要包括三亚（海棠湾）至保亭至五指山高 速公路（保城段）、宝亭大道、南环路、东环路、西环路、七仙路、 保亭迎宾桥至保城山村旅游公路（滨河西路）。共计划占地约84.84 公顷，其中拟占用耕地8.15公顷。二、重点独立建设项目保