农村金融制度缺失及其补偿

1、农村金融制度缺失及其补偿 摘要 农村金融制度缺失导致的农村经济主体融资能力低下，已成为制约农村经济发展的一个关键因素。 本文主要在制度层面剖析了这些缺失因素，并从正式金融制度安排和非正式金融制度安排方面， 提出了补偿这些制度缺失的一些对策建议，以期解决农村金融市场存在的问题。这将对推动农村经济发展起到很重要的作用。在我国二元经济结构的刚性维持中，“市场化”低迷的广大农村已处在金融边缘地带。随着农村经济发展对金融依存度的提高，如何使广大农村走出金融“边缘化”危机，摆脱“金融瓶颈”对农村经济发展的困扰，是我国当前亟待解决的重大问题。本文认为， 现行农村金融制度依然存在的比较严重的缺失，已经成为制约

2、农村经济发展的桎梏，只有合理建构农村金融制度， 消解农村金融体制方面存在的缺陷，才能使农村经济发展获得强劲的推动力。一、正式金融制度的缺失( 一 ) 金融产权制度的缺失我国农村金融制度安排存在正式安排和非正式安排。农村信用社、 农业银行、 农业发展银行三家主要正规金融机构曾成“三足鼎立”之势，但农村金融产权制度缺失集中体现在农村信用社。毋庸置疑，计划经济体制留给现代经济的最大祸根“产权模糊”是酿成农村信用社种种困境的根源。 一般而言，它表现在： 农村信用社在法律上被界定为全体社员共同所有，但广大社员对农村信用社法人团体股并无实际控制权，因此，农村信用社产权主体被“架空”。 农村信用社大部分公积

3、金未与社员股份挂钩，产权难以厘清。 众多农村信用社采取保息分红的利益分配机制，既允许农民人股，又允许退股，看似给农民人股自由，实则削夺农民股权。 农村信用社的控制权被中国人民银行、各级地方政府、 信用联社及农村信用社内部管理者分割， 形成了长线型反向“逐层代理”关系。这些带“官办”色彩的产权现实与中央“明晰产权”的改革指导思想南辕北辙，“所有者缺位”、“大法人侵吞小法人”、“短期行为”、 “寻租”、“内部人控制”、“激励弱化”、 “约束软化”等一系列问题都随法律产权主体与实际产权主体的剥离而浮出水面。多元利益主体在农村信用社效益良好时竞相争夺，反之则相互推诿，产生了复杂的利益关系。“合作制”是

4、当前农村信用社产权制度的制度安排。现实中，农村信用社运作与自愿、互助、民主管理、非赢利等合作原则严重背离，因此，所谓“合作制”已名存实亡。但是，对于它到底是“补” 还是“换”却颇具争论，争论的实质在于“公平”与“效率”在价值论意义上的不同权衡以及“短期”与“长期”目标的不同侧重。业界主流的办法乃根据中国经济发展的不平衡性以及农村金融“系统内力”和“政策力”的不同权重，试行三种梯度式产权改革模式： 县联社和信用社统一法人制、农村股份制商业银行、农村合作银行。近一个时期， 中央政府 深化农村信用社试点方案(2003年 6 月 27 日国发 200315 号文件 ) 要求按照投资主体多样化的原则，

5、在吉林、山东等八省区因地制宜地进行不同产权模式的试点改革，其中， 江苏的商业银行模式和浙江的合作银行模式引人注目。“合作制”与“股份制”并存的多维度产权改革模式， 已成为农村金融制度现实的必然选择。略去林林总总的具体改革方案，我们在宏观层面应当注意： 农村信用社制度创新不存在最优模式，所以，模式的可行性应是制度设置的关键。 由于既得利益者的反对以及“制度惯性”的理论原因，农村金融改革举步维艰， 所以，政府必须推行强力改革，提高制度变迁效率， 减少制度分娩痛苦。“股份制”是农村信用社改革的最终趋势，但利用过渡性制度安排可缓解改革的冲击，协调节奏。 在依然存在合作制空间的落后地区，严格秉承“合作制

6、”原则，根治社员的“零权力”弊病， 政府同时应“淡出”农村金融领域，倾力培植“农民利益集团”来代表农民自身。不同产权模式之间须辅以协调机制，以避免不同模式之间的碰撞和摩擦。( 二 ) 金融制度的结构缺失我们可以农村信用社为参考系，考察其外部结构与内部结构。由于实为粮棉部门“总管”的农业发展银行政策作用的有限性，以及农业银行商业步伐的加快，加之农村邮政储蓄的“抽血金融”，每年从农村抽取1500 亿元之巨的资金 ( 搜狐财经， 2004 ，5、20) ，农村信用社只得独撑农村之天。 这一切造成了商业金融、政策金融、 合作金融等金融主体之间的跛足结构，广大农民失去“市场选择”的自由。伴随着农村产业结

7、构调整和货币化程度的提高，农村金融需求凸现多元化， 规模大幅攀升， 农民无法把鸡蛋全放在农村信用社这一只小篮子里，无奈找了一只更大，但却是非正规的、也更令人担忧的篮子民间金融。西方学者戈德·史密斯提出过完整的金融结构理论，他指出： 多样化的农村金融结构比单一结构更能迅速反馈信息、提供各种机会，更加适应和促进农村经济的发展。因此，针对正规金融结构的缺失，在分业经营的体制下，我们可采取如下措施：遏制农业银行等商业银行的“离农”倾向，放大农业发展银行的政策性功能，并引人证券、保险、信托租赁等非银行机构，优化各种金融主体和金融客体之间的比例，形成以商业金融为主导的农村金融结构。在农村信用社内

8、部结构中，也存有多种结构缺失。例如， 法人治理结构缺失， 造成“三会”形同虚设， “三性”扭曲； 股权结构的缺失， 令“法人股权”与“自然人股权”难以平衡，“搭便车”现象泛滥。 这些内部结构缺失必将依托农村信用社内部的科学决策和外部产权制度完善而得以解决。( 三 ) 运行机制缺失迄今为止， 金融机制仍是一个宽泛的概念，但我们可以借用市场经济的四大机制来考察农村金融机制。金融结构缺失产生的直接后果是农村金融市场缺乏竞争。最大的竞争莫过于农村信用社与非正规金融机构通过高息揽储抢夺市场，这种竞争非但未促成双方融资成本降低和效率提高，反而双双受困， 因而它不属“良性竞争”。有分析人士从整合系统功能的角

9、度提出，把农村信用社重新并人农业银行来做大农村信用社，让其垄断农村，然而，从竞争的角度看，这种没有在完善的农村金融体系和充分竞争的“扩展秩序”中成长起来，而单纯依靠行政“理性构建”形成和壮大的经济主体，定会蜕变成效率低下的“计划”产物。这种“计划复归”的做法有悖于我国市场经济的原则，因此，目前农村金融领域的资源不在于“整合”，而在于“分散”。诚然， 农村信用社机构设置以行政区划为依据，网点众多而又分散，机构庞大， 层级结构太过复杂，信息传输路线过长，明显违背规模经济和范围经济两大原理，解决这一问题似可通过农村信用社系统内部整合资源，以期“规模”与“范围”的双赢。但是，与农村信用社同层次的系统之

10、间不宜对此法生搬硬套。竞争是市场的灵魂! 只有通过不同金融主体之间相互竞争才能使农村金融这一母系统进发出更大的活力。围绕价格机制和供求机制，农村金融领域利率市场化改革已先行，但改革仅使“官定固定利率”向“官定浮动利率”转变，利率的浮动区间依然狭小。 价格机制缺失起因于利率的浮动主要依靠“行政命令”而非资金供求关系，利率的风险结构与期限结构的决定又失去了市场基础，因而，市场对利率的敏感程度不高，改革效果弱化。利率是资金的价格，又是金融市场竞争的焦点，“人为利率”岂能引导资源优化配置?利率改革的目的在于提高农村信用社的竞争力和自生力，但零星的“试点”成果也迟早会为“官定利率”的大环境所吞噬，因此，

11、利率市场化改革宜在产权改革到位的条件下和农村金融市场体系完善过程中大面积推行。破产压力使企业改善经营管理， 提高效率，但农村信用社、农业银行、 农业发展银行三大机构都有“准国有”性质， 破产的可能性极小， 风险机制由此无从启动。 许多农村信用社在严重亏损的基础上仍依靠政府支撑照常经营，颇有点美国学者克纳所称的“活死人”味道。如何引入适当的风险机制，关键之举在于割断“银行信用”与“政府信用”之间的联系。鉴于“三农”的弱质性，政府尚须通过分流邮政储蓄资金等方式，建立资金回流机制，让资金合理“回哺”农村，以避免重蹈“以农养工”的覆辙。( 四 ) 金融制度的功能缺失美国学者默顿和博迪系统地提出了金融功

12、能理论，并将金融功能放在了比金融结构更突出的位置，这为我们的分析提供了重点。金融的基本功能是投资与融资，即把资金从盈余转向短缺者。目前， 农业银行等国有商业银行的融资环境相对宽松，可惜它对“三农”的基本金融功能严重缺失。自1999 年起，四大国有商业银行从农村逐步撤出，基本取消了县一级分支机构和放款权，撤销了31000多个县级以下营业网点 ( 搜狐财经， 2004，5，20) ，这缘起农业资金运作的高风险、高成本、回报低、周期长、单笔业务额度小等特点，与商业银行所追求的资产盈利性、安全性、流动性相悖， “只存不贷”或“多存少贷”便成理性选择。据统计， 每年县级各类商业银行在农村吸收存款 600

13、0 多亿元，放贷 3000 多亿元，溢出3000 多亿元 ( 中国经济网 ce cn，2004，5，28) ，这自然加深了农村金融的缺血程度。其实，政府应适当控制国有商业银行，尤其是农业银行的“商业化”步伐。 虽然它们撤出农村有强大的利益动机，但政府在积极利用财政、税收优惠等间接调控手段引导它们复归农村，创造新的利润空间方面也并非无可作为。对农业发展银行来说， 融资渠道不稳定， 向商业银行借债致使融资成本骤升，这与它实行的优惠贷款利率形成巨大利差，加之粮棉部门缺乏还贷压力而拖欠贷款，政府的“黄箱政策”范围缩小， 其财源日渐捉襟见肘。 在投资方面， 农村市场化程度提高使粮棉收购市场逐渐萎缩，而它

14、对农村基础设施建设、农业技术开发等项目的开发依然空缺，因此， 政策性金融功能趋于弱化， 农业发展银行被推向生存的边缘。国外的成功经验显示：政策金融只是准公共物品， 它的业务仍可用商业化、市场化模式运作。 基于政策金融与经济落后的高度相关性，除通过争取政府对农业发展银行的财政补贴、国债支持、 利税优惠等政策之外，更要利用与城市资本市场接轨，发行中长期债券等市场融资手段，来拯救政策金融的功能，同时，可以把业已错位的农村信用社政策性业务和各级政府的扶贫贷款一并剥离给农业发展银行，在此基础上将政策金融的功能定位变“扶”为“保”，即让它逐步向农村信贷担保银行转变，在将来日趋完备的农村金融体系中发挥重要的

15、担保功能。金融的基本功能发挥同样在农村信用社受阻。农民总体增收困难；邮政储蓄与商业银行足“三农”资金分流，以弱补强； 合作制脱轨使广大社员失去“存款”吸引力，限制了农村信用社新增彤本金的扩充；历史中积淀下来的不良资产令呆、坏帐率居高不下，农村信用社资本金严重不足； 大量的经营成本侵蚀自身积累，上述原因使农村信用社融资功能大打折扣。农村信用社的贷款品种主要是短期质押贷款，而农村土地使用权和房屋产权流通市场以及保险市场却未开发， 担保和抵押创缺乏助长了农村信用社的“惜贷”倾向；风险上升促使贷款的利率偏高， 同时贷款条件苛刻，手续簧杂， 排挤了贷款需求， 农村信用社存贷比普遍下降，投资功能严重受挫。

16、 到 2002 年底， 平均每家农村信用社的贷款规模只有 2000 万元左右， 全国农村信用社贷款余额为 14117 亿元，其中不良贷彩 5147 亿元，占 37%，此外，历年亏损挂帐 1313 亿元，资不抵债的农村信用社 19542 家，占机构总蓟的 55%。农村信用社的平均资本充足率只有23%，远低于8%的正常标准 ( 搜狐财经， 2004 520) 。合作金融本应立足农村，可农村信用社也欲尾随农业银行而去，2002 年，全国农村信用社存贷差为5352 亿元，每年漏出 3000 亿元“劫贫济富”的资金，用来转存中央银行、购买证券或转借其他金融机构 ( 搜狐财经， 2004， 5，20) 。

17、要解决这一揽子问题，一来需要中央和地方政府通过联合 ti 资核销，消除农村信用社的历史负担，并重视金融基础设施建设，在资金、人力和物力上不断充实农村信用社。 二来要依靠农村信用社自身在同业拆借市场上争取主动，逐步完善市场营销，开拓农村消费信贷市场，增加贷款品种，调整产品结构，创新金融工具，积极寻找贷款出路， 并依靠“银行企业”模式的运作，走出“支农”与“效益”的困境，专注于流动性资金管理、资产管理、负债管理、资本充足性管理，追求利润最大化，整体提升农村金融运作效率。 三来还需政府变“行政监管”为“法律规制”。广大农村既无完备的金融法律体系，也无相应的法律机构， “司法不力”让许多农村信用社无法

18、诉诸法律程序解决呆、坏帐问题，“劣币驱逐良币”的现象时有发生。政府惟有出台相应的合作金融法，并严格执法，全力打造“信用型社会”，才能降低金融风险，稳定金融秩序。长期以来，农村地区普遍缺乏资金汇兑、清算系统，结算渠道梗塞，市场高度割裂，加上农村金融从业人员疏忽中间业务，服务观念落后， 因而闲置了向农民提供价格信息、市场咨询、 协助决策等表外业务这一效益增长点，金融服务功能未见端倪。同时，农村金融领域从业人员和管理者属“行政安排”，而非严格“委托一代理”关系意义上的安排，因而， 他们的个人收益与机构效益脱钩， “道德风险”与“逆向选择”频频发生，激励与约束功能失效，这一问题的解决最终要依赖法人治理

19、结构的完善。有人指出：农村金融领域没能帮助农民分散和转移农业风险，反倒自身累积了多种风险。要发挥转移、 分散风险的功能， 关键在于农民拥有多样化的资产组合选择，所以农村金融结构的多元化和优化，就是改革的惟一路径。行文至此，我们觉察可以将前述四大缺失因素复合成一个综合因素效率缺失。例如，产权模糊引起农村信用社内部管理效率损失；资源缺乏迫使农村金融经营效率低下；现有的内部组织设置使农村信用社不能达到规模效率；外部结构单一致使竞争效率缺乏。在所有金融机构贷款余额中，不到6%用于农业和农户 ( 四川新闻网，2003，11， 8) ，而且仅有20%的农户能够得到贷款， 可见，农村正规金融机构效率严重缺失

20、，造成了农村极度“金融饥渴”。解决这一问题， 笔者以为： 正式金融制度安排遗留的巨大空间，不能单纯从正规金融机构内部寻找解决问题的对策，还需要从其它经济制度和非正规金融体系中寻找缺失的补偿措施。如前所述， “高风险”是排挤正规金融制度安排的重要因素，广大农户贷款缺乏担保和抵押而被搁浅。 我们虽然可以探索开发动产抵押、仓单质押、 权益质押等多种担保品，也可通过政府和企业担保、农户联保等形式降低风险，增加对金融机构放款的吸引力，但是，这些多属“治标”之策。我们认为，农村土地制度改革的“大循环”可以滋补金融的“小循环”，因为农民的“钱袋子”始终是农村金融的本源，而它又与“土地经营权”休戚相关。我们必

21、须赋予农户长期、完整和独立的土地承包权，允许其抵押、 入股、流转和继承， 同时，从法律上确认农户的房屋、车辆等固定资产产权，允许农户以这些固定资产进行抵押，才能让农民赖以生存的土地真正成为可以增殖的财产。二、非正式金融制度的缺失农村正规金融效率缺失伴随非正规金融的大量存在与发展，由此呈现出农村金融的二元特征。 我国农民用于发展生产的资金中，农业银行提供 5% 8%，农村信用社提供13%19%，70%以上依靠民间金融 ( 搜狐财经， 2004，5， 20) 。民间金融是以“社会关系”为纽带，包括所有处于中央货币当局或者金融市场当局监管之外发生的金融交易行为。它主要以自由借贷、银背和私人钱庄、合会

22、、民间集资等多种形式存在。西方学者毕各特和卡斯塔利丝认为，“社会关系”有抵押品的性质；科尔曼认为，“社会关系”在信息搜寻中有成本节约性，因此，民间金融与生俱来就有信息、担保、交易成本、嵌人性等四大优势。它与正规金融制度安排之间存在由业务交叉带来的“竞争一替代”关系， 当正规金融机构的贷款成本和交易成本之和大于民间借贷成本时，正式金融制度安排便对非正式安排产生“溢出效应”。这一切原本合乎情理，但遗憾的是：长期以来，主流经济学家通常把社会关系看成是交易的障碍、理性的扭曲； 政府也视私人借贷为金融混乱之源。所以，他们都有排斥民间金融这种非正式金融制度安排的倾向。我国在20 世纪 80年代曾有短暂的“

23、金融自由化”时期，但到 90 年代，由于惧怕高难度监管和金融秩序恶化，政府取缔了各种业已萌芽的互助性民间金融机构，关闭了数千家农村基金会， 勒紧了全面操控的缰绳， 从此倾心于正式金融制度的“缝缝补补”。不料至今，农村金融需求的膨胀，远远超出改革所促成的供给增加，“修补”收效甚微。 另一方面， 政府对民间金融所采取的压制态度，使不下 10 万亿元的民间资本被排除在正式的投资领域之外，民间金融功能因此大打折扣。市场经济体制的建立， 金融市场可谓“咽喉”， 但政府混淆金融经营和金融调节的“独角戏”做法却不利于市场化程度的提高。本文以为： 民间金融成长之初虽有其弊端，但这种自发生成的活性因子正是我国农

24、村改革、创新和金融深化的原生性动力。它之所以“千呼万唤始不出”， 正是因为那种人们习以为常的“非法”定性。有人提倡加强农村金融监管，而三大正规金融机构本身已被“严加看管”；同时，出于维护国家金融秩序而对民间金融的“压制”， 把大部分民间金融推向地下经营的道路。所以，我们只有改弦易辙，利用“四步战略”去解除民间金融的“隐身之痛”，使其走向自由竞争、 利国利民、 盘活农村金融市场之路。(1) 默认。政府除对恶性高利贷坚决打击之外，其它合理的民间借贷活动皆可采取从压制到默认的态度。 这对民间金融来说是一个至关重要的缓冲阶段， 它们可用这段时间不断调整、定位和发展，为下步战略做前期准备。(2) 合法化

25、。 即制定私人借贷法等相关法律， 合理界定民间金融与非法金融之间的边界，给予民间金融合法权益， 这是“四步战略”的关键。 由于“小区域”和“小规模”， 民间金融机构合法化之后不具扰乱全国金融秩序的能量，“蝴蝶效应”之说有失偏颇， 而实现金融安全的根本途径正是金融创新的不断演进，政府要以此释负。 何况， “合法化”可节省大量的政府法律“管制成本”和民间金融主体的“规避成本”。民间金融机构获得“国民待遇”之后， 可以对正规金融形成竞争压力，并通过市场行为的逐步规范，体系的逐步完善， 促进各自的经营效率。 另外，两者之间又能经由进一步构建良好的“互补”关系， 减少制度遗漏。法律平台的提供， 不仅使现

26、有的民间金融活动能移位于“地上”， 而且民间资本可名正言顺地在农村金融领域发挥其应有的效用。(3) 正规化。西方学者戴维斯和诺斯的“两级行动团体”理论，说明农村非正规金融只是过渡性的次级制度安排， 必然要被处于基础地位的正规金融取代， 即政府要应势而出， 将农村非正规金融予以规范化， 使其转化为正规金融。 在前阶段， 非正式金融制度安排效益一旦扩散，也具备了向正式制度安排过渡的可能性。 政府利用市场准人和退出规则， 通过人股、股份制商业银行上市、 民间投资者新建等方式扶正民间资本， 最终把“民营金融”纳入国家正式金融体系，完成“正规化”。(4) 规模化。在竞争中，相当一部分民间金融机构会通过“

27、兼并”和“重组”形成规模积累，从而向现代企业制度演进，实现农村金融体系的重构。三、制度发生和变迁动力的缺失制度的发生和变迁动力可以来自系统内部或外部。农村中非正规金融虽根植于民间，但来自政府的压力抵消了大部分制度创新的动力，表现出一种“适应性制度变迁”； 另一方面，正规金融结构中的农业银行和农业发展银行显然为政府所节制，改革自上而下，明显缺乏“微观动力”。 再看农村金融的主体农村信用社，综观其曲折的制度变迁历程：从最初的合作组织到人民公社的一个部门，再到农业银行的基层结构， 再与农业银行脱钩，恢复合作性质，表现出了一种自上而下的政府强制式外生制度变迁，其重要特点是制度供给不足，并存在较为明显的

28、市场化收缩效应。究其根源， 在于产权制度缺失使广大农民被排挤在农村金融权力体系之外， 没有“权利”诱致， 农民便失去参与制度变革的主动性，金融制度因缺乏动力而进人“制度锁定”状态。随着外部环境变化， 政府自然不能容忍“路径依赖”，只好采取成本高昂的强制改革。岂料此举措客观上造成了政府“外部理性”对农民“内部理性”的替代，其现实结果是“权力泛滥，制度变异”，农民成为改革的被动接受者。解决动力缺失的根本途径在于“还权于民”， 让广大农民在农村金融市场上自由选择服务主体，抉择制度变迁方向。农民同属“理性人”，他们始终是自身利益的最好看护者，所以，政府只需循循善诱而无需事必躬亲。有了农民的关切， 农村金融才能如实贴近“三农”。总体结论：我国已加入 WT0，金融市场将逐步放开。农村金融业务拓展边界广阔，对外国金融资本有较强的吸引力，而我国农村金融还是一个“弱体的孩子”，将来要与之匹敌，当务之急在于“强体”。在这里，我们必须澄清一个理论误区：