从政府集权管理到多元自治管理_中国社会保险组织管理模式的未来发展_郑功成

1、中国人民大学学报2004年第5期No. 52004JOURNAL OF RENMIN UN IV ERSIT Y OF CHINA从政府集权管理到多元自治管理中国社会保险组织管理模式的未来发展郑功成（中国人民大学 劳动人事学院，北京100872）摘要组织管理模式是社会保险制度发展的重要制约因素。中国社会保险组织管理模式是以官设、 官管、官办、官督为特色的典型政府集权管理模式这种模式排斥了社会保险制度中最重要的责任主体一劳 资双方的参与权，对社会保险制度自我调节启我发展造成了不良影响。中国社会保险组织管理模式应当由 政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化成立由政府、雇主代表、劳工代表和专家组成

2、的社会保险自治 管理委员会（3+1模式），使社会保险实现自我调节、我发展，保证社会保险制度的健康、可持续发展。实行 这种组织管理模式还必须创造相应的条件包括将社会保险制度的确立权交给全国人大，将社会保险的实施 向官民结合的方向推进等。关键词社会保险制度;组织管理模式;政府集权管理;多元自治管理中图分类号F842 文献标识码A 文章编号10005420（2004 052）0400640 1994-2010 China Aeadtnic Jcumal ElcctTcuiit Publishing Huusc, All rights rcstrvd, http中国人民大学学报2004年第5期# 19

3、94-2010 China Aeadtnic Jcumal ElcctTcuiit Publishing Huusc, All rights rcstrvd, http中国人民大学学报2004年第5期收稿日期2004207206基金项目国家社会科学基金“十五规划重点项目（01AJ Y004）作者简介郑功成（1964 -），湖南平江人，中国人民大学教授，博士生导师，主要研究方向为社会保障及相关领域。中国的社会保险改革已经持续进行了将近20年，但还面临着许多问题与困难。在政府集权管理下，雇主与劳动者既缺少发言权也缺少参与 权，社会保险责任正在走向政府化，有鉴于此，重新思考中国社会保险制度的组织管理

4、模式，已经成为中国社会保险制度深化改革的重要任务。一、中国社会保险是官设、官管、官办、 官督型政府集权管理模式中国是一个典型的集权型国家，这一传统色彩在社会保障领域得到了充分体现。在计划经济 时代，中国面向城镇劳动者的社会保险是以劳动 保险的名义实施的国家保险制度，它虽然由劳动者所在单位直接提供，却完全服从国家（政府）的政策规范与行政管理，单位没有自主权，企业的盈 亏状况不影响职工的劳动保险权益，国家财政事实上充当着劳动保险制度的经济基础与物质保 证，因此，提供劳动保险的虽然是单位，但实际上单 位只是国家保险制度组织管理的最后一个环节。20世纪80年代中期以来，由于中国经济体 制改革的快速推进

5、，原有的劳动保险制度因无法 适应市场经济体制改革的需要而被摒弃，新的社会保险制度逐渐得到确立。与国家保险模式的劳 动保险相比，中国现行社会保险制度实现了如下 转变:（1）制度模式由原来现收现付式的国家保险 制（劳动保险制）转变为部分积累式的社会保险 制。（2）财政责任由原来的国家（政府）负责转变为政府、企业与劳动者等多方分担。（3）实施方式41 1994-2010 China Aeadtnic Jcumal ElcctTcuiit Publishing Huusc, All rights rcstrvd, http中国人民大学学报2004年第5期# 1994-2010 China Aeadtn

6、ic Jcumal ElcctTcuiit Publishing Huusc, All rights rcstrvd, http由原来的单位分割、封闭运行转变为统一的、开放 型的社会化实施。上述转变表明，中国社会保险 已经基本完成了制度转型的任务。然而，就社会保险的组织管理模式而言，这种转变只是将过去 由国有单位分散实施变为政府机构统一实施而 已,仍然具有很强的政府集权管理的色彩。具体而言,包括如下几个方面：其一，现行社会保险制度由政府制定的行政 法规、规章或文件加以规范。迄今为止，中国的立 法机关还未通过相应的社会保险立法，虽然今年已经确定将社会保险法纳入本届立法机关任期的 立法规划，但近年

7、内仍将难以上升到立法机关法 律规范的层次。现行社会保险制度都是通过国务 院或国务院所属职能部门或地方政府制定相应的 行政法规或规章来确立的 。在国家层面，规范基 本养老保险和医疗保险的依据甚至还不是规范的 行政法规，而是以国务院名义发布的改革方案与 决定;规范失业保险、工伤保险的是国务院先后制 定的失业保险条例与工伤保险条例；规范生 育保险事务的只是劳动行政部门发布的试行办 法。在社会保险费征缴方面 ，则由国务院制定的 社会保险费征缴暂行条例 来规范。社会保险方 面的财务会计制度、基金管理均由行政职能部门 通过相关政策文件来规范。地方政府亦有权在中 央政策框架内制定相应的政策来规范本地的社会

8、保险事务。可见，中国现行社会保险制度的依据 不是由立法机关确定的，而是由政府决定的，这种 状况影响了社会保险制度的权威性与稳定性。其二，社会保险事务的主管部门是政府的劳动 和社会保障行政部门。根据中国政府的架构与职 责划分，负责全国社会保险事务管理的是劳动和社 会保障行政部门，在中央政府中是劳动和社会保障 部，在地方则是劳动和社会保障厅 （局）。该部门制 定各项社会保险政策并管理相应的社会保险事务。其三，各项社会保险业务由设在劳动保障系 统内部的官方社会保险事业管理中心（局）经办。如中央层次的社会保险事业管理中心实际上完全 隶属于劳动和社会保障部，地方的社会保险经办 机构同样隶属于当地的劳动和

9、社会保障行政部门。 官方经办、承担着各项社会保险业务。部分地区是 委托地方税务机构代为征收社会保险费，更为强烈 地表明了政府对社会保险具体事务的干预。其四，监督社会保险运行的是政府行政部门C一方面，政府财政部门承担着对社会保险制度运 行的日常监督之责，社会保险基金必须进入财政 专户并接受财政部门的监督；另一方面，社会保险机构还必须接受政府审计部门的审计监督，审计部门设置了专门的社会保障审计机构。综上可见，中国现行社会保险制度是政策出 于行政部门、管理权在行政部门、经办权属于行政 部门、监督权同样在行政部门，这种官设、官管、官 办、官督型体制是典型的政府集权组织管理模式。二、中国社会保险政府集权

10、管理模式的缘由及其效应中国社会保险政府集权管理模式，基本上是原有模式的延续，与改革中已经确立的财政责任 多方分担机制、社会化实施机制以及基本养老保 险制度所选择的统账结合模式不相吻合 。政府集 权管理模式仍然延续的原因在于：第一，对原有政府管理体制的路径依赖 。一 方面，社会保险属于公共事务，对社会保险的管理 属于上层建筑范畴，它必然要服从于中国现行行 政架构。而中国自古以来就是政府集权管理甚至 突出地表现为中央集权管理，虽然中国已经开始从无限责任政府向有限责任政府转化，但政府集权管理行政及社会事务并未从根本上发生改变。另一方面，现行社会保险制度脱胎于计划经济时 代的国家保险模式一劳动保险制度

11、，从而不可 避免地继承了原有体制下政府负责的传统。历史传统的惯性使现行社会保险管理对原来形成的政 府集权管理模式产生了路径依赖，不可避免地打上了政府集权管理的烙印。第二，社会保险制度改革离不开强有力的行 政力量来主导与推动。中国的社会保险制度改革 是对原有利益格局的重大调整，责任分担机制的确立，决定了社会保险制度的国家（政府）、企业、劳动者个人责任的重新划分。不仅如此，中国还 对社会保险制度的财务模式、覆盖范围、待遇水平 等进行了全方位的变革。如此巨大的制度变革与制度创新，如果没有强有力的行政主导，便不可能 推进。因此，中国现行社会保险制度采取政府集 权管理模式，客观上也是中国社会经济变革过程

12、41 1992010 China Academic Jcumal EJcdiTmicHwusc. AH rights reserved, h町p:居ww-enkimH和社会保险制度转型期的需要 。第三，政府依然承担着主要的财政责任。尽管中国现行的社会保险制度确立了政府、企业与个人责任分担的机制，但总体而言，政府承担的责 任仍然是主要的。根据现行社会保险制度的实践 情况,企业或雇主承担的缴费责任全国平均约占 工资总额的20 % ,但有1/3以上的企业并未参加 社会保险，即使是参加了社会保险的企业，亦存在着少缴、漏缴、欠缴社会保险费的现象 ；个人缴纳 基本养老保险个人账户基金的数额为本人工资额 的

13、8 %，但全国多数地区只达到5 %，而参加基本养老保险的职工截至2003年底只有11 646万人，参加医疗保险与失业保险的职工亦刚逾1亿人，参加工伤保险与生育保险的劳动者则更少，多数从业人员并未参加社会保险。因此，作为社会保险缴费主体的企业单位与劳动者个人还未真正 成为这一制度的缴费主体。与此同时，中国政府 却仍然承担着社会保险制度的巨大财政责任，包括：（1）社会保险行政与经办机构的管理与运行经 费列入国家财政预算 。（2）机关事业单位职工的 社会保险缴费责任（实际上相当于雇主承担的社 会保险缴费）由政府承担。（3）对养老保险的财政 补贴，即对各地（主要是老工业基地）养老保险基 金的年度亏空给

14、以补贴，这已经构成国家财政的 重要支出项目。1998年至2003年，中央财政对 养老保险支出的补贴分别为24亿元、175亿元、338亿元、349亿元、408亿元、474亿元，6年共计 补贴1 768亿元;如果再加上一些地方财政对养 老保险的补贴，国家财政补贴养老保险的支出还 要多。这是由于计划经济时代职工没有任何养老 金积累而现阶段又进入退休高峰期造成的。（4）对其他社会保险项目的支出补贴，如对失业保险基金及类似于失业保险基金的下岗职工基本生活 保障基金的补贴，对医疗保险基金不足的补贴等。以中央财政对国有企业下岗职工基本生活保障和 再就业的补贴为例，1998年至2003年，中央财政 补贴分别为

15、7517亿元、90亿元、13216亿元、 13513亿元、139亿元、164亿元，六年共计补贴 73616亿元。上述四项支出揭示出中国政府仍然在整个社会保险制度中承担着重要乃至主要责任的事实C这一事实决定了中国政府必须承担起有效组织与 管理社会保险事务的责任 。第四，没有相应的替代机制。虽然中国政府机构改革的目标是小政府 、大社会，但中国的社会 组织欠发达，大量社会事务仍然依靠政府管理。在德国等发达国家富有成效的由政府、资方、劳方组成的三方协商机制，在中国虽然在形式上已经 建立起来，却是非常不完善的 。中国的工会组织 由于经济结构的多元化与复杂化正在遭遇新的挑 战，中国的雇主组织还很不成熟。因

16、此，如果政府对社会保险事务疏于组织管理，这一制度在现阶段便不可能找到相应的替代机制。正是基于上述原因，中国的社会保险制度虽 然变革了 ，但政府集权管理的色彩仍然十分浓厚。这种社会保险组织管理模式的实践产生了如下一 些效应：第一，社会保险责任政府化，国家财政风险持 续增加。政府集权管理决定了中国政府必须承担 起社会保险制度的直接责任，它部分地冲消了社 会保险制度的自我调节功能，迫使政府承担的社会保险责任无限化，进而将使有效控制政府责任 的改革目标落空。同时，由于社会保险制度的影 响因素日益复杂化，人口老龄化进程明显加快，必然使国家财政所面临的社会保险财务风险增加，进而会波及国家财政的稳定。因此，

17、在政府集权管理下，中国的社会保险制度对国家财政的影响 会越来越大，并会随着人口老龄化高峰的到来和 退休人员的急剧增长而导致国家财政不堪重负 。第二，对新型社会保险制度的健康发展产生 不良影响。在中国现行社会保险制度中 ，最重要 的基本养老保险与医疗保险均采取社会统筹与个 人账户相结合的财务模式，其中个人账户被明确为劳动者个人所有。在基本养老保险制度中，个 人账户上的资金完全来源于劳动者个人的缴费，本文中的数据资料由劳动和社会保障部规划财务司提供。它属于劳动者个人所有，因而实质上是劳动者延 期领取自己的工资。对一种完全由劳动者自己缴 费并属个人所有的养老金由政府集权管理 ，显然 存在问题。在基本

18、医疗保险中，政府对劳动者医 疗保险个人账户的管理基本上形同虚设 。由此可43 199201 (i China Acadwnic Journal Llcdranic PublishingAH rights reserved, http:爪见,政府集权管理与中国现行基本养老保险、基本医疗保险制度的独特财务模式及其个人账户基金 的私人性质存在着内容上的冲突，这种冲突将对新型社会保险制度的健康发展产生不良影响。第三，客观上限制了雇主与劳动者个人参与 管理社会保险的权责。由于中国社会保险制度是 典型的官设、官管、官办、官督,这种政府集权管理 必然剥夺了作为社会保险制度责任主体的雇主与 劳动者的相关权益。

19、在现行组织管理模式下 ，一 切听命于政府，雇主只是单纯地充当着缴费义务 主体,无权对所承担的义务提出主张，劳动者亦只 是被动地承担缴费义务和享受相关待遇，并且无权过问由自己缴费、属自己所有的个人账户基金 的管理与投资运营。因此，中国社会保险制度的 现行管理体制不利于责任分担机制的合理确定与 健康发展，亦难以分散和控制政府的责任 。第四，对社会保险基金与资本市场的有机与 有效结合产生相应的影响。以养老保险为例，中 国现行的基本养老保险制度安排是社会统筹与个 人账户相结合，其中社会统筹基金完全由企业或 雇主缴费组成，个人账户基金完全由劳动者个人 缴费组成。社会统筹基金基本上是现收现付式，许多地区实

20、际上还需要国家财政补贴；而个人账户 基金从理论上讲应当是逐年积累的 ，它由劳动者缴 费形成并属于劳动者个人所有，但劳动者却没有参 与管理的权力。政府管理与个人所有的分离导致 了这一基金管理权与所有权的完全分离，显然不利 于个人账户基金的发展。在这种权、利分割的格局 下，虽然政府统一管理较为简单，但基金贬值的风 险却因其过分集中而持续增加，劳动者个人对该基 金的不安全感也会随着时间的推移而增加，政府的 责任将随着个人账户基金的不断扩充而增加。三、未来发展:多元自治管理模式前述分析已经表明，中国政府对社会保险事 务实行集权管理，确实存在着不利于新型社会保 险制度健康发展的缺陷 ，加之其他相关因素的

21、制 约和以往社会保险制度改革过程中出现过失误，更导致政府集权管理模式在一定程度上面临着信 任危机。因此，重新考虑并选择中国新型社会保 险制度的组织管理模式，确实很有必要。基于对社会保险制度本质的认识和这一制度 可持续发展的需要，我不太赞成中国未来的社会 保险继续采取政府集权管理模式，而是主张在适当的时候，选择更有利于社会保险制度健康、持续发展的多元自治管理模式。这一主张的依据是： 第一，劳资双方作为社会保险制度的真正责 任主体，有权参与社会保险事务的管理。管理意味着承担责任，而责任应当来源于责任主体，谁是 社会保险的责任主体，谁就应当对这一制度负责 并有权管理社会保险事务。社会保险奉行的是选

22、择性而不是普遍性原则，强调权益与义务相结合 , 其缴费主体是雇主与劳动者个人，权利主体是劳动者个人，解决的问题是劳动者的后顾之忧和雇 主不确定的劳工风险，因而是平衡劳资利益纷争 的调和机制，而调和了劳资关系则意味着维护了 社会稳定。可见，社会保险既不同于政府负责的 社会救助制度，也不同于公共财政支撑的其他公 共福利计划，它实际上是劳资双方利益调整机制,而不能简单地等同于国家的公共福利计划。因此，劳资双方作为社会保险制度的直接责任主体,也有权直接介入社会保险事务的管理。第二，社会保险制度只有通过自我调节、自我平衡，才能实现自我发展与可持续发展。可持续发展是社会保险制度的追求目标，国内外的实践已经

23、证明，社会保险责任政府化是无法真正实现 这一目标的，只有让这一制度通过自我调节达到 自我平衡，才可能自我发展。而这一目标的实现 又需要社会保险与政府保持适当距离，以劳资双方作为责任主体直接介入为基本条件 。如果政府 包揽劳资双方对社会保险事务的管理权力 ，必然 导致责任重心向政府转移，社会保险制度的自我调节、自我平衡功能亦将丧失，因为在政府集权管 理下，劳资双方均无须对这一制度的持续性负责。第三，有限责任政府的构建决定了中国政府 将无法包办全部社会保险事务。市场经济改革带 给中国的一个重要变化 ，就是建设一个依法行政 、 富有效率的有限责任政府，庞大的官僚系统正在 朝着“小政府、大社会”的格局

24、发展。如果中国政 府要包办社会保险事务，则意味着社会保险管理 系统将随着覆盖人数的增加而膨胀，这显然与有限责任政府的发展取向相背离。因此，政府责任的有限化和政府管治职能的弱化，决定着作为社会43 保险制度直接责任主体的劳资双方乃至社会组织 有必要介入社会保险事务的管理之中，并真正承担 起自己的责任，而政府在社会保险制度中除承担起 雇主的职责外，还应当扮演最后出场的角色。第四，中国的社会保险制度模式中包括了纯 粹属于劳动者个人所有的部分。如基本养老保险 制度中的个人账户部分就完全是劳动者个人缴费 积累起来的，它也完全属于劳动者个人所有。在基本医疗保险中，也有劳动者的个人账户部分。上述个人账户中的

25、积累，属于私人积累性质，如果 继续由政府集权管理，不仅难以管理好，而且终会 导致个人账户所有者的不满 。第五，各国社会保险制度改革趋势揭示了政 府集权管理的内在缺陷是无法自我克服的。从工业化国家的社会保险制度发展实践来看，凡是实行政府集权管理的保险制度，都无法适应人口老龄化的挑战，表现出刚性增长的不可逆转规律，难 以实现自我调节、自我平衡和自我发展的目标。无论是智利将公共养老金制度改革为私营养老金 制度，还是一些国家在社会保险制度中引入市场 机制等，都从一个侧面揭示出社会保险责任政府 化已经走到了尽头。总之，政府集权管理模式已经难以适应中国 社会保险制度自我发展 、持续发展的需要，因此， 选择

26、一种能够让劳资双方介入其中的多元合作自 治管理模式，可能较为适合中国未来社会保险制 度的发展需要。本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法规范的条件下，构建由政府、雇主、劳动者三 方加上专家组成的社会保险委员会 （简称3 + 1管 理模式），行使对社会保险事务的管理权，并承担起这一制度发展的责任 。多元自治管理的核心在 于自治，但多元合作是前提与基础，是建立在多元合作基础之上的自治管理。 在这种管理模式中，政 府参与管理社会保险事务的应当是政府委派的社 会保险专员，它在委员会中代表政府的利益；雇主方面则应当由各类雇主组织推举出来的代表参与，它代表雇主的利益；劳工方面则应当是工会委派的 代表，

27、它代表劳工的利益；而专家则是作为独立人 士参与，它应当代表理性与公平。这种3 + 1组合式的社会保险组织管理模式，既独立于政府、雇主 组织与工会组织之外，又能够兼顾相关各方的利44益 是利益相关各方在合作基础之上的自治管理，因而是值得考虑的合理的社会保险组织管理模式。在管理层次之下，具体的社会保险事务可以 委托给社会团体来组织实施，而政府有关职能部 门则在相关立法的规范下制定更为具体的或可操 作的政策，并在社会保险制度运行过程中承担起 监督之责。这样，中国的社会保险制度将是由立 法机关规范、多元合作的管理机构自治管理 、社会 团体实施、政府职能部门进行监督。在这样一种 组织管理体制下，各方的积

28、极性都能得到发挥 ，各 责任主体均真正承担起自己的社会保险责任，同时还能够借助社会乃至市场的力量，调动更多的资源为社会保险制度的可持续发展服务。劳资双方作为社会保险最重要的责任主体的自治权力的 扩张，既意味着政府责任的减轻，也意味着社会保 险制度具备了自我调节、自我平衡、自我发展的机 制，并为这一制度走向更加开放奠定基础。四、为社会保险多元合作、自治管理创造条件从政府集权管理到多元自治管理 ，是值得中 国政府考虑的社会保险制度未来发展取向 。但要 真正实现多元合作基础上的自治管理 ，还需要具 备相应的条件。这些条件包括：第一，需要将社会保险制度上升到法制规范 的层次。即需要立法机关将社会保险法

29、作为这 一制度稳定的基石。全国人大常委会已经将 社 会保险法纳入立法规划之中，预计自1992年开 始起草并前后几次搁浅的社会保险立法计划可能 在近年内得以恢复。社会保险法的制定将为社 会保险制度实施多元自治管理提供稳定的法律依 据。第二，需要根据已经确立起来的责任共担原 则划清各方的责任。包括政府、雇主、劳动者个人 的供款责任、管理责任等，对社会力量与市场机制 的运用规范等，均需要有更加明确而具体的规定。目前社会保险主体各方责任模糊或者责任分担不 平等的现实不能再持续下去了。第三，需要有成熟的政府、雇主组织与工会组 织。其中，政府方面需要增强自己的理性并提高 效率，在承担自己应尽的“雇主”责任

30、和公共责任199201W China Acadwnic Journal EJcdnmic JublishiiiK Hwuffc. All riditsreserved, http-,/f-的同时，还能够通过相应的行政力量 （诸如财税政 策）来引导社会与市场力量参与并分担社会保险 事务；雇主组织应当从过分分散走向联合，真正有成熟的雇主组织来代表雇主的利益；中国的工会则应当进一步加快建设步伐，并真正从基层做起 从维护劳动者的合法权益做起，自下而上地推举出自己的代表。理性的政府与成熟的雇主组织-工会组织以及它们之间的合作，是社会保险实现多元自治管理的保证。政府适当的退出与雇主组 织、工会组织适度的跟

31、进，将是促使三方协商机制 走向成熟的基础性条件。第四，发达的社会组织与成熟的市场经济体制。 社会保险的发展需要发达的社会组织来帮助，而中国社会保险选择基金制，也决定了必须与资本市场 有机结合。因此，中国还需要进一步完善市场经济 体制，包括发育成熟的证券市场和投资机制等。第五，分解政府现有的社会保险职能。即将政府集权管理的社会保险事务进行分解：一是将_ = |-1 - |社会保险制度的确立权由政府转移到立法机关虽然行政可以主导立法事务，但社会保险制度的 最后确立权应当交给立法机关（即全国人大常委会）。二是政府主管部门可以强化具体政策的制 定及对社会保险运行的监督职能，但具体管理社会保险事务的权力

32、可以交由多元合作的自治管理 委员会承担，以真正分散社会保险管理责任。三是官方设立的经办机构应当与有关社会团体相结 合，构成网络化的社会保险实施系统。上述条件是中国社会保险由政府集权管理走 向多元合作的自治管理的必要条件，而目前这些条件还不具备或者不完全具备。因此，虽然实行多元自治管理是中国社会保险制度应当考虑的一 种管理模式取向，但又确实不是短期内能够完成 的事情，还需要创造条件。否则，在条件不成熟的 环境下推行多元自治管理，其结果可能还不如由政府集权管理向行政主导的多方参与管理模式转 化，也不一定能够实现社会保险制度自我调节、自我平衡和自我发展的目标 。45 I *)94-201 (I Cf

33、iina Acixitdic Jcumal Lledixuik Publishing Hcjujc. All rights reserved, hupw# I *)94-201 (I Cfiina Acixitdic Jcumal Lledixuik Publishing Hcjujc. All rights reserved, hupwFrom the Government 2Centralization(责任编辑武京闽)to the Plural Self2Administration# I *)94-201 (I Cfiina Acixitdic Jcumal Lledixuik Pub

34、lishing Hcjujc. All rights reserved, hupwThe Future of the Orga ni zati on and Admi nistratio n of Chin ese Social In sura neeZHEN G Gong2eheng(Labor and Human Resource Institute ，Renmin University of China，Beijing 100872)Abstract : The model of orga ni zati on and adm ini strati on of social in sur

35、a nee is the importa nt factor in flue ne2 ing the developme nt of social in sura nee. The orga ni zati on and adm ini strati on of Chin ese social in sura nee is the distinguishing government2eentralization model with features of governmentlanning，government2eon2 trolling，government2:)perating and government2supervising，which refuse the participation of labor and capital who should be the most responsiblepart for Chinese social