深化我国政府机关后勤改革的政策研究

1、深化我国政府机关后勤改革的政策研究 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 摘 要 机关后勤工作是政府职能活动的派生,是以提供物质保障为主要手段,为机关工作和职工生活服务的基础性工作。它包括两个方面内容:后勤管理和后勤服务。前者是政府行政管理的组成部分,主要职责是以资产管理为核心,以保证机关高效有序运转为目的行政管理工作,是政府自身建设的重要方面;后者是指后勤服务单位根据后勤管理部门提出的具体任务和要求,组织生产或提供服务的工作过程。 我国由于特殊的社会历史条件,形成一套具有中国特色的、在几乎每个政府机关和事业单位内部都存在的、庞大的后勤系统。它集管理和服务于一体,为机关提供供给式、福利式的无偿服

2、务,管理体制上各自为政,服务机构和设施“大而全”或“小而全”,处于封闭式的自我服务状态,整体效益远低于社会上的第三产业。 “铁饭碗、大锅饭”式的管理方法影响了后勤工作人员的创造性和积极性,造成服务水平和质量低下,人浮于事、推诿扯皮。传统的机关后勤保障方式越来越难以适应时代发展的需要,后勤部门直接为机关提供后勤服务的优势越来越小。 随着我国经济体制改革和政府机构改革的不断深化,以管理科学化、服务社会化为目标的机关后勤改革从1978年开始逐步展开。在经历了后勤服务单位内部核算、承包经营、定额补贴和超收奖励等多种有益的改革探索和尝试后,1993年起,以后勤管理和服务职能的分离为切入点,机关后勤改革进

3、入了全面、快速的实质性推进阶段。国务院各部门后勤管理由办公厅(室)负责,各省区市政府则成立了机关事务管理局,后勤服务单位退出行政序列,成立了事业性质的机关服务中心,积极开展内外两面服务,部分内部宾馆招待所、幼儿园、印刷厂等实行了企业化管理,自收自支,按照现代企业制度的思路,实现人事、分配等内部管理机制转换。1998年以后,机关与机关服务中心普遍建立起后勤服务费用结算制度,向着真正体现服务商品价值和服务社会化又迈进了一步。机关后勤改革在实现政事分开、体制分离的基础上,减轻了财政负担,弥补了机关经费不足,提高了专业化服务水平,增强了保障能力,同时,精简了大量行政人员,为实现政府机构改革和推行公务员

4、制度创造了条件。 近几年来,由于受到前期机关后勤改革所没有解决的问题和矛盾逐渐累积1 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 和暴露出来,国家缺少相关的政策指导,各级政府对进一步深化改革的理解和要求不同,事业单位机构和人事制度改革进展缓慢等因素的影响,全国多数地区政府机关后勤改革出现停滞状态。主要表现在:后勤部门职能交叉的问题依然存在,一些后勤工作中,既是管理者又是提供服务者,职责不清、工作效率低下,缺少成本核算和实行真正意义上的有偿服务;后勤服务单位虽然改制为事业单位,但工作绩效与个人收入在相当程度上是脱钩的,工资级别是参照机关的做法定死的,往往造成分配不公;产权不明晰,后勤服务单位的资产大多在

5、机关名下,只有使用权,不是法人财产权,无法进行资产运作,通过出租等方式获取的利润只能以为机关职工发福利、做贡献的方式返还机关,无力整合资产、壮大实力,为深化改革积累物质基础;对机关的依存度仍然很高,还是紧紧依附于机关,不敢也不愿引入市场竞争机制,没有完全打破自我封闭的管理体系等。 但与此同时,也有一些政府机关的后勤部门由于物质基础雄厚、思想观念先进,机关在政策上扶持、资源上倾斜,后勤产业得以发展壮大,有了进一步深化改革的要求和实力。2001年以后,在服务社会化、管理科学化的共同目标下,在不同的条件背景下,很多单位开始自觉地探索和实践新一轮的机关后勤改革。 本文中列举了四种有代表性的机关后勤改革

6、实践形式,除其中第一种财政部机关后勤改革的形式是完全按照国家统一政策要求实施,为目前多数机关后勤所采用的以外,其它三种形式都是不同政府机关根据本部门和本地区的实际,扬长避短、因地制宜地制订和实施的改革措施。其中泰安市政府的机关后勤改革虽然没有实现管理体制上质的突破,但在后勤部门资源和机构重组,向社会开放机关内部服务市场,引入公开竞争机制和先进管理办法等方面,确实向前又迈进了一大步,并产生了良好的经济和社会效益。而上海市政府和中科院的机关后勤改革则完全改变了后勤服务单位的事业性质,转制为国有独资企业或股份制企业,建立现代企业制度,采用了市场化运作模式。虽然改革过程中过多地依赖机关的强力支持和推进

7、,体制上的问题也没有彻底解决,依然存在市场垄断、一股独大等弊端,但就其改革的性质和程度而言,已经当之无愧成为深化机关后勤改革的排头兵。 党的十七大即将召开,中国改革和发展又将进入一个具有重要历史意义的2 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 新阶段。面对市场经济不断发展与完善的新形势,面对政府机构改革、经济体制改革、事业单位改革不断深化的新情况,面对WTO背景下服务业竞争日趋激烈的现实,面对机关工作对后勤保障不断增长的新需求,面对职工物质文化需求多样化的新要求,机关后勤有着许多新任务和新课题,都需要通过深化改革,建立适应社会主义市场经济的机关后勤新体制和新机制来完成和实现。因此,为深化改革制订明

8、确目标、长远战略和有效措施成为非常紧迫和特别重要的问题。 最后,本文在总结分析多年来机关后勤改革的路径、方法、成效、主要实践形式、运行情况、问题不足、经验得失等方面的基础上,结合近年来公共管理、政府治理和后勤管理领域的理论创新,试图就深化机关后勤改革的政策问题,提出符合我国基本国情、具有可操作性和参考借鉴价值的学术观点和政策建议。关键词:机关后勤改革;政策;研究3 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 AbstractGovernment logistics is the extendibility of the government functional activitiesIts basic

9、 work is to provide services for governments running and civil servants lives. Offering material supplies is its main task. It contains two aspects of assignments: logistic management and logistic service. The former one is a part of government administration management. Its core is the state-owned

10、properties management. Its aim is to keep the governments running efficiently. Its a kind of administrative work, and an important aspect of government self-development. The latter one is to organize producing or provide services by logistic service organizations, according to the requirements and d

11、emands of logistic management departmentBecause of the special social and historical conditions, our country formed one set of huge logistic system with Chinese characteristic. Its existing inside of nearly each governments bodies and public institutions. It incorporates management and service into

12、one organic whole, offering free services with welfare and supplying type to the government. Do things in its own way on management system, service organizations and facilities are “ big and the whole” or “small and comprehensive ”In the closed self-service state, the whole benefit is far below the

13、service industry of the society. “The secure job and disordered management have injured logistic staff members creativity and enthusiasm, and caused service level and quality low, overstaffing, prevarication dispute over trifles. Traditional government logistic way is more and more difficult to suit

14、 the need of times development. The advantage of offering logistic service for government directly by its own logistic department is smaller and smallerWith the constant promotion of our countrys economic system reform and reform in government organizations, government logistics took scientific mana

15、gement, socialized service as its goal, and launched reform progressively since 1978. Go through the inside checking and calculating, contracting to run, fixed replenishment and surplus reward in the logistic service organizations, after many kinds of4 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 beneficial reforms and explor

16、ations. From the 1993, by making the management and service functionary separation as the breaking point, government logistic reform entered an overall, fast and essential boosting stage. Departments under the State Council,their logistics are in the charge of their offices. Almost every province or

17、 municipal government established its government office affairs bureau. All government logistic service organizations withdrawed from the administrative array, became service centre with public unit nature, and provided internal and external two sides services actively. Some hotels, rest houses, kin

18、dergartens, printing factories, etc. implemented commercialized management and maintained its running by itselfAccording to the thinking of modern enterprise system, realized personnel, distribution, inside management mechanism reform. After 1998, government generally set up logistic service expense

19、s balance system, strode towards reflecting service commodity value and socialized service one step really. Government logistics reformed on the basis of realizing government and enterprise affairs separation, system separation, lightened the financial burden, remedied the shortage of government bud

20、get, improved the specialized service level, and strengthened supportability. Meanwhile, it cut down a large number of administrative personnel, made conditions for realizing the reform in government organizations and pursuing the civil servants systemIn recent years, the problems couldnt be resolve

21、d by previous government logistic reform have been accumulated and exposed gradually. The central government lacks relevant policy guidance. The governments at all levels have different understanding and requirement to deepening reform, and influenced by the slowness of the public institutions organ

22、izational and personnel reform, logistic reform of most governments in different area make little progress, present the state of being coolReflecting on the following aspects mainly: In some logistic departments, the problem of function cross still exists. In some logistic works, it is both logistic

23、s administrator and service provider. The duty is unclear; working efficiency is low; lacking of accounting and the real paid services implementing. Even though the logistic service organizations have transformed into the public institutions, but the5 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 working performance and person

24、al income has little relation in most organizationsThe fixed wage grade made by the standard of government often causes unfair distribution. The property right is not distinct, the assets of logistic service organizations are mostly in governments name, and there is only usufruct, no legal person pr

25、oprietary, unable to do any assets operation. The profit obtained from renting can be only used to return to the government, by the way of making contribution to the welfare of civil servants. It is unable to combine the assets, upgrade its strength, and accumulate the material foundation of deepeni

26、ng reform. It depends on government for existence highly, and adheres to government tightly, dare not and is unwilling to introduce the competition mechanism of the market, have not totally broken the self- close management system, etcBut meanwhile, some logistic departments are rich in material fou

27、ndation, advanced in concept. Their governments support, and give them resources and favorite policies, the logistic industry of them can develop. So, they have requirement and capability for further deepening reform. After 2001, under the same goal of socialized service, scientific management, unde

28、r different conditions and backgrounds, a lot of logistic organizations began to explore and practice the new round government logistic reform consciously. This thesis enumerates four kinds of representative practical government logistic reforms. Except that the first kind of logistic reform of Fina

29、nce Ministry among them was totally implemented according to the countrys uniform policy requirement, and adopted by most government logistics departments at present. Three kinds of other forms were all according to the reality of this logistic department or this area, adopting measures of imizing a

30、dvantage, minimizing disadvantage, made and implemented the reform policies in line with the local conditions. Among them, even though the logistic reform of Taian government has not realized the break-through transformation on management system, but it recombined the logistic departments resources

31、and organizations, opened governments internal service market to the society, and introduce into the mechanical of open competition, advanced management. It has really stridden forward a great step, produced the good economic and social benefit. The logistic6 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 reform of Shanghai gov

32、ernment and Chinese Academy of Sciences have totally changed the logistic service organizations characteristic into public institutions, transformed into the state-owned or joint-stock enterprises. They have set up the modern enterprises management system, adopted the market-based running modeAlthou

33、gh the reforms process relied on support and promotion of the government strongly, the systems problem was not solved completely either. They still have market monopolization, only one owner of the enterprise alone. But as regards their reforms character and degree, they have already been the first

34、line of deepening government logistic reform deservinglyThe Communist Party 17th national representatives meeting will be hold soon latter, Chinese reform and development will enter a new stage with important and historical significance. In the face of new situation that market economy develops and

35、improves constantly, in the face of reform in government organization, and economic system, the new situation of the public institutions reform deepening constantly, in the face of under the WTO background, service market competition fierce day by day, in the face of civil servants material and cult

36、ure demands diversified, the government logistics has many new tasks and subjects that can only be solved by deepening reform, setting up new system and new mechanism to meet socialist market economy. So, deepening reform, making clear goal, long-term strategy and effective measure have become very

37、urgent and important problemFinally, this text summarized and analyzed the route,methods, effects, main practice forms, running situations, experiences, gains and losses, problems of government logistic reform of many years. Combining the theory innovations of public management, government administr

38、ation and government logistic management field in recent years, accord with of our countrys fundamental realities, attempted to give practical, valuable in reference academic view and policy advices on deepening government logistic reform policy issueKeyword: Government logistic reform; Policy; Stud

39、y 7 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 目 录第1 章 绪论 1 1.1 研究的对象 1 1.2 研究的意义 2 1.3 研究的现状 3 第2 章 我国政府机关后勤改革的总体历程. 5 2.1 机关后勤改革的政策指导性文件及其主要内容 5 2.2 机关后勤改革的五个主要阶段7 2.3 机关后勤改革所取得的成效 10 2.4 机关后勤改革的基本经验12 第3 章 我国政府机关后勤改革的主要实践形式及分析13 3.1 实践形式一: 初步实现机关后勤管理和服务职能的分离,从行政序列退出并转制为事业单位?以财政部机关后勤改革为例13 3.2 实践形式二:打破部门界限,优化资源配置,建立集中统一管理

40、的机关后勤服务体系?以泰安市政府机关后勤改革为例. 15 3.3 实践形式三: 大规模兼并重组,整合资源,由事业单位整体转制为国有独资的后勤服务集团?以上海市政府机关后勤改革为例. 17 3.4 实践形式四: 实现产权多元化,彻底走向市场,由事业单位直接转制为股份制企业?以中国科学院机关后勤改革为例 19 3.5 对以上四种改革主要实践形式的比较和分析. 20 第4 章 深化我国政府机关后勤改革的理论分析25 4.1 机关后勤工作和现行管理体制的性质. 25 4.2 机关后勤工作所面临的新形势、新任务26 4.2.1 WTO对我国包括机关后勤在内第三产业的要求 27 4.2.2 新公共管理理论

41、对机关后勤改革的影响29 4.3 国外行政事务管理体制的借鉴意义 30 4.4 机关后勤改革的趋势 321 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 第5 章 深化我国政府机关后勤改革的政策建议35 5.1 对深化机关后勤改革必要性和紧迫性的认识. 35 5.2 深化机关后勤改革的基本条件. 36 5.3 深化机关后勤改革的主要途径. 38 5.3.1 后勤服务单位转制为企业的实现形式. 38 5.3.2 股份制改革和集团化发展的重要意义. 39 5.4 深化机关后勤改革的政策建议. 40 主要参考文献43 致 谢 46 2 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 第1章 绪论 1.1 研究的对象 “后

42、勤”在现代汉语词典中的表述:是指后方对前方的一切供应工作,也指机关、团体中的行政事务工作。后勤包括后勤管理和后勤服务。后勤管理作为管理的一个分支,从科学概念上讲,是指管理者运用一定的原理和方法、手段,通过一系列特定的管理行为和领导活动,使全体成员努力工作,以达到后勤工作目标的过程。后勤服务是指为保证单位职能活动和职工生活提供必需的1物质条件所做的工作。由于我国特殊的社会历史条件,形成了不同于国外的,在每个政府机关都自搞一套庞大的自我服务体系,这样一种大后勤,不仅有一套相对独立的后勤管理和服务系统,而且有一套独特的后勤管理体制。这种各单位普遍自成体系,既抓后勤管理又抓后勤服务,既管工作后勤又管职

43、工生活后勤的非社会化和非系统化的后勤机制就是我国政府机关后勤系统的本质。因此,我国政府机关后勤体系也可以定义为:我国在特定的社会历史条件下形成的,党政机关内部所特有的保障单位职能活动和职工生活所必须的后勤机构、2组织、制度和工作的总和。 我国政府机关后勤改革(以下简称“机关后勤改革”)是事业单位改革中重要的一环,是转变政府职能,精简人员机构,实现政事分开、管办分离,促进其自主发展不可或缺的组成部分。深化机关后勤改革,就是要在以往改革的基础上,进一步调动人的积极性,发挥物质资源的最大作用,建立以市场为导向、以法制为保障的新型机关后勤服务机制,充分利用社会分工协作和市场资源,推动机关后勤服务社会化

44、、管理科学化的发展。 1引自杨培先:后勤管理概论,中共中央党校出版社,1990年出版,第 2页 2引自洪景丽等编注:后勤管理体制改革,光明日报出版社,1989年出版,第 17页1 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 1.2 研究的意义 研究机关后勤改革包含深刻的经济学和社会学的意义。从经济学的角度讲,机关后勤改革可以改变低效率和人、财、物的浪费,节省政府部门行政费用开支,带来可观的经济效益。过去,各单位普遍把后勤部门作为福利事业或消费部门来看待,往往出于自我服务的需求,争资金、抢项目,不问其经济效益的状况,花成千上万元建起宾馆、招待所、礼堂,很少考虑其在后勤服务活动中创造的价值及其在资金运转中

45、回收货币的功能;还有餐饮、交通、印刷、物业管理等行业在社会上已处于饱和状态,仍不惜重金自起炉灶,只要自己用起来方便就行,整体效益远低于社会上的第三产业。机关后勤体系中的这种无序状态,必然带来资产的巨大经济浪费。前一阶段的机关后勤改革,虽然在管理职能与服务职能分离的基础上,对后勤服务单位市场化、企业化也做了一些有益的尝试,但后勤服务设施布局仍然很不合理,人、财、物的综合利用水平还很低,难以发挥最大的经济效益,要从根本上改变这种状况,还需进一步深化机关后勤改革。 从社会学的意义上讲,现行的机关后勤体系是适应着产品经济体制,以及在此基础上形成的高度集权的政治体制的需要,而建立起来的一种单位所有的和自

46、给自足的体系。与其说是产品经济的产物,不如说是自然经济的产物,在本质上带有典型的农业社会的特征。单位通过后勤部门在为职工提供某些物质生活保障的同时也形成了对他们的控制,而且这些生活条件不是通过福利货币化、商品化的手段提供的,而是由单位自行提供和分配的,这就意味着社会和个人都将为此付出失去选择的代价。机关后勤改革正如国家经济体制和政治体制改革一样,既是一个现代化的过程,也是一个民主化的过程。同时,职工在个人生活方面如果对单位的依赖感很强的话,人事制度、退休制度、医疗制度等方面的改革都将受到不同程度的阻碍和影响,最终影响到政府改革的整体进程。 此外,机关后勤体系在分配形式上的供给制和分配体制上的单

47、位负责制,在社会生活中会导致两个后果:一是政府机关需要用大量时间和精力去处理自身后勤问题,很大程度上影响其集中精力履行自己的职责,造成客观上的“不2 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 务正业”。而德鲁克早就指出:成功的组织是把高层管理和具体操作分开,这样3就可以使高层管理者集中精力进行决策和指导。二是单位提供和分配自我服务所需的产品,造成职工对单位和领导的依附、攀附心理,培养了人们的堕性,给不正之风可乘之机。机关后勤改革的基本目的就是要按照商品经济的要求去组织社会生活,在后勤方面逐步由市场而不是国家或单位来提供个人消费和单位运转所需的一切方面,即实现后勤服务的商品化和社会化,这是对社会生产力

48、的解放,也是对个人的解放。 机关后勤改革经过多年的积极探索和实践以后,已取得了很多实质性进展,但是总体来看近几年又一次处于徘徊不前、停滞不进的状态。究其原因:一是前一阶段改革所采取的一些措施与实际情况不适应,没有达到预期效果。二是深化改革的理论研究、政策调整和制订、相关配套措施没有跟上。因此,深入研究机关后勤改革的历史和现状,对现行机关后勤体系进行全面考察,把握其特征和规律,认识其成效和弊端,为深化改革制订明确目标、长远战略和有效措施是非常紧迫和重要的任务。 1.3 研究的现状 对机关后勤改革的理论研究二十几年来由浅入深、由局部而全面,既依存于关机关后勤改革实践的发展,又有其具有逻辑意义的发展

49、历程,基本可以划分为: 第一阶段(1979?1988年),后勤改革理论的发轫期,较多地表现出经验描述型的思维特点。从1983年开始,依照中央提出的后勤服务社会化的改革方向,机关后勤改革进入有目标地推进阶段。机关后勤部门在节约行政经费开支、调动职工积极性、完善管理制度、实行内外两面服务等方面,做了许多有益的尝试,并构成这一阶段理念研究的问题范围。 第二阶段(1989?1992年),后勤改革理论的发展期,其特点是理论思维日益活跃,并带有明显的反思性,表现了总结建国以来机关后勤工作的历史经验,3引自美戴维。奥斯本、特德。盖布勒: 改革政府?企业精神如何改革公营部门,上海译文出版社,1996年出版,第

50、12页3 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 重新认识机关后勤及其改革和发展的历史方位的理论意向。重点是探讨后勤服务社会化的理论和政策,以及“两个职能”分开的内涵和意义,对于统一思想4认识、繁荣理论研究、指导改革实践,发挥了重要作用。 第三阶段(1993?1999),后勤改革理论研究的进一步发展期,表现出注重后勤理论系统建设的特点,无论是理论的广度还是深度,都有进一步的拓展。这一阶段的后勤改革理论多方面发展,现实问题得到积极关注,如围绕“如何实现机关后勤服务社会化”进行探索。出版了很多专著、论文集和工具书,预示着将加快有中国特色的后勤管理科学体系的建立,后勤改革理论逐步走向成熟和系统化。 第四

51、阶段(2000? ),后勤改革理论研究的成熟期,特点是针对机关后勤改革实践中集中出现的、影响下一步改革成败的矛盾和问题,深入研究解决办法。这一阶段的理论研究呈多元化发展态势,注重总结以往经验,分析深化改革的不同实践形式和效果。各单位后勤部门纷纷通过网站和内部刊物介绍自身和其它单位的做法和经验,反对忽视客观差异的一刀切做法,结合实践进行理论争鸣,因此更加活跃和务实。 但总的来看,对深化机关后勤改革的调查研究和理论指导仍是落后于实际的,舆论导向比较少,舆论声势也不大。对于近几年出现的改革新动向,如有的单位后勤服务单位在实行了多年企业化管理后正式从事业单位转制为企业,并走上了集团化发展的道路;有的已

52、经开始尝试股份制改革,宣传报道的多,研究分析的少。随着深化改革的任务日趋紧迫,理论研究如果长期滞后于改革的实践,必然影响改革的发展方向和步伐。 4引自全国后勤管理研究会编:中国后勤改革纵论,中国轻工业出版社,1995年出版,第418页4 深化我国政府机关后勤改革的政策研究 第2章 我国政府机关后勤改革的总体历程 2.1 机关后勤改革的政策指导性文件及其主要内容 改革开放以来,国家从经济体制和政治体制改革的全局出发,制定了一系列有关机关后勤改革的政策文件,对机关后勤改革给予了有力的指导,按年代排序,主要包括: 1983年第十二届中央书记处70次会议纪要中首次提出: “中央国家机关后勤工作要企业化、社会化。”; 1989年国家机构编制委员会关于印发国务院机关事务管理局关于中央国家机关后勤体制改革的意见的通知 (国机中编19897号)中提出: “机关后勤体制改革的最终目标是后勤服务工作社会化”、“把后勤服务人员