试论社会发展与公共管理主体多元化

1、试论社会发展与公共管理主体多元化    关键词:社会发展公共管理主体多元化 随着我国经济的快速发展,政府面临着更加复杂多变的社会环境,难以应付日益增多的公共事务。因此,需要越来越多的管理主体参与到公共管理之中,公共管理主体多元化成为必然的发展趋势。 一、传统管理模式的困境 我国传统意义上的公共管理:政府在不恰当的角色与功能定位下操纵着公共事务管理的大权,也为此背负着沉重的负担。强政府、硬行政手段、全方位管理、缺乏责任及低行政效率是传统公共管理模式的基本特征。随着经济社会的发展转型,这一模式的弊端日渐明显。 “金字塔”式政府组织机构与现代社会格格不入。受历

2、史条件以及特殊国情的影响,我国政府组织机构还没有脱离层级节制、由上而下的“金字塔”式的模式。这种管理模式在建国初期国民经济的发展中有着积极作用,但随着信息时代的来临,这种模式已于时代脱节,在一定程度上限制了社会的发展:层级节制的政府组织模式造成信息流通渠道不顺畅,信息难以准确及时地上传下达,决策和执行过程中效率低下而且效果不尽人意。与公众利益密切相关的重大信息80%以上掌握在政府手中,如果政府将其封锁在“金字塔”内,缺乏与广大民众的互动,易造成决策失误以及决策执行过程中得不到人们支持的严重后果。因此,要提高效率,要与人民群众进行及时有效的沟通,提高决策质量,将“金字塔”式组织结构改造为“扁平式

3、”组织结构。 政府工作缺乏有效的监督机制。政府是为人民服务的公仆,政府对人民负责,受人民监督是天经地义的事。但是,在政府实际的管理工作中,由于缺乏行之有效的监督机制,很多关乎公民切身利益的事情,都是政府说了算,公民毫无发言权。政府管理行为的规范性、公正性以及透明性缺乏保障。例如,在行政立法中,绝大多数行政法规、规章的出台都是政府一手操办,在整个过程中人民群众是局外人,难免造成立法质量差以及执行困难等问题。如果公民能够民主地参与行政立法,公民则可以对政府进行有效的监督,可以促使符合人民意愿的、高质量的行政法规、规章的早日出台。但目前,我国有关对政府工作加强监督的法律、制度、方法等极为缺乏,这与和

4、谐社会应该具有的公平正义、民主法制大相径庭。因此,我们必须尽快完善政府工作的监督机制,维护公民的利益。 政府服务意识淡薄,管理过程、管理手段存在缺失。政府管理就是政府服务。然而,在现实生活中,一些政府部门机构,政府官员的服务意识却十分淡薄,居其位而不谋其政或不用心谋其政,甚至一些政府部门和公务员以权谋私。这些错位意识与构建社会主义和谐社会的目标水火不容,违背了人民的意愿,也损害了政府的形象。政府服务意识淡薄归因于政府以自我为中心,而对人民大众这个真正的中心置若罔闻。此外,政府管理过程缺乏责任感、公开性和透明度,更多地强调公民服从管理的义务,较少注重其对公民和社会所应承担的责任。政府运用权力进行

5、管理时,往往单独行事,没有意识到要向社会和公众公开、透明,缺乏互动意识。政府管理手段陈旧单一,缺乏创新。仍然习惯于运用行政权力对公共事务实行自上而下的监督、控制和管理,而不是为公民提供服务,让公民运用自己的权利自下而上地与其互动,政府与公民的关系仍处于被颠倒的状态。 公共建设、服务难以满足公众需求。公共建设和服务资金短缺,城市发展和规划的决策权几乎完全掌握在政府手里,同时,城市发展和建设的资金也几乎完全由政府独自承担。在这种情况下,城市政府往往面临着城市建设资金和服务资金严重短缺的问题。此外,公共服务规模和质量降低。政府在管理中的官僚主义、机构臃肿、职能错位和效率低下,造成了政府所提供的服务远

6、远不能满足公民的需求。 二、公共管理主体多元化:公共管理发展的必然趋势 政府职能转变的需要。现代社会由于经济的不断发展,导致公共领域内需要组织、指挥、协调、控制的公共事务越来越多,如环境的有效治理、资源的综合利用以及公共危机的快速应对等问题。在多元化的公共管理中,政府作为核心的管理主体,其权力、规模、能力和行为方式在法律上受到明确的规定和有效的制约,一个现代意义上的政府应该是个有所为、有所不为的管理主体,要在法律明确限定的范围内去为社会提供公共产品和公共服务,更多的管理工作需要其它管理主体的合作。 公共物品的提供者趋向多元化。传统的观点认为,公共产品的非排他性和非竞争性决定了它只能由政府来提供

7、。但随着社会的不断发展,现实生活中的“公域”和“私域”产生了更多的交集,越来越多的政府以外的力量参与到公共物品的提供中来。同时,政府角色由“划桨”转变到“掌舵”,这就决定了政府应该通过宏观调控,鼓励其他多元管理主体在其优势领域参与公共物品的提供。 社会利益结构的组成趋向多元化。我国社会的整体变迁带来了利益结构的多元化,社会整体性的利益结构开始分化:私营企业的迅速崛起要求自己在公共管理方面拥有更多的话语权;公民民主和权力意识的加强也唤醒了其城市主人的角色;在复杂的经济社会生活中,公共组织、第三部门为维护自身的利益产生了更多的参与公共管理的愿望;全球化使国际组织和跨国企业进入到开放的城市中。这种新

8、的利益整合需要新的组织构形式。因此,公共管理不再意味着传统意义上政府对城市的指挥与控制,需要政府在认可和提高各个公共管理主体地位的同时,根据其在各个领域的优势给予其充分发挥功能的空间,将公共管理工作的整体建立在分工合作的机制上。        三、公共管理多元主体间的互动协作的保障机制 1.促进管理理念的转变 随着社会管理实践的发展,社会管理主体走向多元化。首先,必须转变传统政府思维和运作模式,从传统的政府本位转变为社会本位理念。 在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府才是公共管理的主体,才能有效履行公共

9、管理的功能。在政府管理的集权化阶段,只有政府才享有公共事务的管理资格,才能有效地实现对社会公共事务的管理。即使到了政府管理的民主化和社会化阶段,在特定社会层次或特定类型的社会公共事务管理中,非政府公共组织和民众可替代的公共管理主体虽已存在,但政府仍然是公共事务管理的唯一“意识主体”。公共管理的政府本位理念,过分看重政府包容公共性的一面,而疏忽了政府偏离公共性的一面。虽然在许多情形下,政府与公共性是一致的。公共性是政府合法性的来源,是政府有效运作的保障。但政府又是实现公共性的潜在地威胁。由于政府特殊的地位和权力,一旦政府失去谋求公共性的立场,又缺乏道德和制度的约束,政府就可能出现对公共性的偏离和

10、背离,甚至导致公共管理“公共”本质的丧失。政府管理只是公共管理的一个特定阶段,并不是社会公共事务管理的唯一归宿。在非政府公共组织和民众力量较小、自主性较弱的情况下,社会公共事务的管理只能由政府扮演主角,采取政府管理模式有其一定的合理性。但当非政府公共组织和民众自主化的程度不断提高、力量不断增长时,公共管理的政府本位理念则变得不合时宜,必将对公共管理的发展形成制约。因此,必须超越政府本位的管理理念,在政府管理中培育社会本位的管理理念。 2.实现权力分配体制的变革 合理分权是现代政府的一个重要特征,是提高政府工作效率的一个重要手段。在我国目前的发展阶段,合理分权是我们建立有效政府所遇到的一个最复杂

11、的结构性难题,解决得不好,就可能遏制我国经济社会的发展,造成社会失序和国家混乱,这是在分权过程中必须注意的。但分权的好处也是显而易见的,合理的分权至少可以带来以下几点好处: 第一,最大好处是可以带来经济上的效率;第二,可以合理地控制政府的管理幅度,不至于因为管理幅度过大而造成管理失误;第三,可以减轻中央的财政负担;第四,可以调动地方和各种非政府组织的积极性;第五,可以有效地平衡中央与地方的利益;第六,在政治上的最大好处是有利于建立问责制政府,转移政府责任,明确政府核心工作,便于政府的绩效评估。实现合理分权,是提高我党执政能力、建立有效政府、实现公共管理民主化的重要基础。 从公共管理上来说,适当

12、分权的政府要做到任何政策的制定和实施,都应该落实在满足公民正当需求的基础上。适当分权的,可以使政府贴近公民的需要,使政府提高自身的服务意识,切实履行为公民服务的责任,从而更好地实现配置效率;适当分权的政府,可以减少搭便车的问题,减少寻租和腐败;适当分权的政府,可以培养公民的公共精神,自主治理公共事务,不再一旦有事就依靠政府来解决,这样就可以减轻政府的压力,使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。实行分权政府,鼓励自主管理,不仅是可能的,而且是有效的。 3.构建刚柔并济的整合机制 针对中国的现状,要提高多元管理主体的整体管理效能,必须运用合作主义理论对中国公共管理多元主体的进行整合。

13、首先,为了提高管理的整体效应,必须明确各主体的职责以及运作方式。在公共管理网络中,政府在多元主体中起着主导作用。政府虽不再具有最高绝对权威,但却承担着设计机构制度,提出远景设想的重任。在制度方面,政府要提供各种机制,在战略上它促进建立共同的远景,从而鼓励新的制度安排和新的活动,以便补充和充实现有管理主体间的不足。公共管理的多元主体基本上是互益性质的,都是为某一特定的人群服务,代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上,或在追求这一目标的过程中,这些主体承担、参与和影响着公共事务的管理。在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用,成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。在公共管理活动中

14、,既体现党的政治性要求,又要获得广大人民群众的认可和支持,从而发挥组织、参与、监督和教育等功能。 同时,塑造与多元主体互动协作要求相符合的现代信任机制。时间、资源的有限性在客观上要求公共管理主体不仅在资源上相互依赖,而且在信息与知识等方面也要实现全方位的互通有无,保证各个管理主体间相互信任、通力合作以实现公共管理的整体合力。因此,塑造信任机制就成了公共管理主体发挥协同效应的必然选择,它不仅可以减少公共管理内部的复杂性和不确定性,促使公共管理主体间的相互合作,同时,也能产生势能效应。对于信任的塑造,我们不仅要通过人际关系的强纽带而形成各主体共同的身份认同和相同的行为方式,通过社会关系来制约各个主

15、体的机会主义行为,敦促其信守承诺。但这种建立在非正式基础上的信任也存在的缺陷:一方面,它对于新的互动对象排斥性比较高,无法与各种可能的、有共同利益的行动者建立合作关系,也无法通过一套较为普遍的规则与新对象建立合作关系。另一方面,非正式基础的信任关系是一种强纽带的社会关系,主体的更迭不频繁,很难通过扩大组织网络来增加组织的信息交流、社会资源或生产合作的范围。为了完善信任机制,首先我们要建立完善的规则。各公共主体有各自的价值标准,只有各主体形成公共的规范标准的价值标准,才能进行良好的沟通。其次,实现信息共享,提高行为的透明度。信任机制是主体之间在合作过程中多次动态博弈的结果,而这种博弈必须以对各主

16、体的管理行为的充分了解为基础而形成信任性的认识。信用总是表现为信息,信用管理的实质也就是信息管理,信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。要通过正式或非正式的渠道实现信息的公开化,以此提高各公共管理主体之间的相互理解与了解。        4.建立竞争合作的良性机制 公共管理多元主体之间通过制度实现合作不可避免地存在着激励不足的问题,对此,可运用“M 型社会”理论建立起一种激励机制框架来保证各管理主体之间实现良好的合作。运用M 型社会理论,实现公共管理各多元主体之间既竞争又合作的关系,必须遵循一定的原则。第一

17、,贡献原则。贡献原则是各个公共管理主体在合作进程中的付出、给予以及做出的改变等,而非一方的单独行动。贡献是合作能获得成功的基本起点。第二,设计远景。作为居于主导地位的政府要帮助其他非公共权力机构为贡献设定期望,衡量评估成效,并让价值发挥到极致。第三,营建环境。这是合作成功的关键。要营建一个相互信赖、讲求信用的环境。这一方面要求营造这样一种文化氛围,更重要的是要建立起对各种非公共权力机构在提供公共服务方面的表现进行跟踪、记录、评估、奖惩的“社会记忆力”机制,保证做到“序列公平”,使一时的牺牲能够在将来的某个时候得到补偿。 在我国改革开放的关键时期,我们要坚持从我国的实际国情出发,借鉴其他国家政府改革的经验教训,创新、改革公共管理,应当实现管理主体由单一化向多元化转变;进行多元主体的管理。随着管理模式的转变,很多原先政府承担的职能将逐步分化出来,从而为非政府组织的发展提供广阔的空间。随着公共管理边界的开放,政府职能要有选择地退出,真正实现由管制到服务的转变;非政府组织