40-事业单位改革探索及趋势研究

1、事业单位改革探索及趋势研究摘要：事业单位是中国经济体制改革的重要组成局部,与国有企业、政府治理体制改革一样, 对建立和完善市场经济起着十分关键的作用.为了适应市场经济开展的需要,我国对事业单位进 行了一系列的改革：从经营供给、财务治理到人事制度我们都作了有益的探索.但是与改革开放 的开展力度还有一定差距,还存在诸如权责不分、体制单一、运行机制僵化的缺点.本论文选题 就来自非营利治理对事业单位改革的影响的思考,希望从国外非营利治理经验上对事业单位结 构、内部治理改革方面,提出有建设性的建议,能对事业单位改革这个复杂的系统工程起到合理 化、标准化的指导作用.关键词：事业单位；改革；职能；法人目录一

2、、前吉1二、事业单位概述2一事业单位的概念 2二事业单位的主要特征 2三、当前事业单位改革存在的主要问题 3一政事不分,事企不分,政府职能转变缓慢 3二事业单位人员过多,财政负担沉重 4三机构和企业改革中的人员分流增加了事业单位人事负担 4四事业单位改革配套政策相对滞后 4四、事业单位改革开展的对策研究 5一明确政府的角色定位 5二根据市场化的取向,实施事业单位转轨改制 5三非盈利性事业单位的用人机制采用聘任制 6四完善事业单位监管体系,提升公共效劳绩效 6五完善社会保证制度 7五、事业单位改革实践研究一一以深圳市公益类事业单位的改革实践为例 8一深圳市事业单位改革的根本情况 8二深圳市公益类

3、事业单位改革的根本做法 8三深圳市公益类事业单位改革取得的成效和遇到的问题 9六、结论10参考文献错误！未定义书签.致谢错误！未定义书签.一、前言事业单位作为政府直接投资和治理的公共部门,其承载着我国的社会治理和公共 效劳,同时成为政府经济和社会治理不可缺少的一局部. 因此,改革事业单位对我国 经济和社会的意义巨大.然而,我国的事业单位作为“中国特色的产物,与国外的“非营利组织或者 是“非政府组织存在很大的不同.因此,必须探索出届于我国自己的事业单位改革 的道路.依照 治道变革的根本要求,同时比照我国的经济社会开展存在的种种矛盾 和缺乏,针对我国事业单位改革所面临的难题, 创造性地提出改革中国

4、事业单位的思 路和方法,使得我国的公共事业和公共效劳体系存在的问题得以解决,从而对我国的经济社会的开展做出奉献.二、事业单位概述一事业单位的概念事业单位是在编制和预算治理中为区别于行政机构、企业和其他机构、组织而使用的专用名称,是一个有中国特色的概念,产生于新中国建立之初.1955年全国人大常委会?关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告?中,从经费使用的角度 首次使用了事业单位的概念.1963年7月,由国家编制委员会代国务院草拟的?国 务院关于编制治理的暂行方法草案,把事业单位定义为 为国家创造和改善生产 条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支 的

5、单位.?关于国务院直届事业单位编制治理的实行方法?于 1984年规定,但凡为 国家创造或者改善生产条件,从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等效劳 活动,不是以为国家积累资金为直接目的的单位,可定为事业单位,使用事业编制.国务院于1998年发布了?事业单位登记治理暂行条例?,这次条例运用法律的手段对 事业单位进行界定, 国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国 有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织 1999年,全国人大委会通过的?中华人民共和国公益事业捐赠法?再一次明确规定事业单位包括： 公益性非营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会

6、公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等. 200弁6月,国务院关于«修改事业单 位登记治理暂行条例的决定?再次重申了 1998年的界定,即 国家为了社会公益目 的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织.由此可见,对事业单位的称呼首先起始于预算治理和编制治理的分类,我国的事业单位是与党群行政机关、企业相对应的一个概念.事业单位界定的标准,突出强调 了以下几点：一是直接从事为工农业生产和人民文化生活效劳活动；二是生产的价值不能用货币表现；三是不以为国家积累资金为直接目的； 四是由国家机关举办或者其 它组织利用国有资产举办；五

7、是为了公益目的；六是主要从事教育、科技、文化、卫 生等活动的社会效劳组织.二事业单位的主要特征1、国家举办.传统事业单位是方案经济时代的产物,是所有制结构单一化和计 划治理体制的必然结果.国家直接对社会、政治、经济、文化等一切领域进行全面管 理,限制着整个社会活动的运行.这种体制从制度安排上规定了事业单位只能由国家 举办.因此,国家包办一切事业,开展事业成为政府的一项根本职能.2、政府直接治理.国家包办一切事业,就要建立相应的事业单位,并由政府部 门分头统管各类事业单位.政府作为事业单位的所有者和治理者,对事业单位处于主 导地位,而各类事业单位那么要接受领导,变为政府部门的附届物.由于在政府主

8、管部 门与事业单位之间缺少明确和标准的责、权、利界线划分,造成政事不分甚至是一体 化,政府主管部门通过行政治理系统,采用行政命令、指示、规定、指令性方案等行政手段,来直接领导和治理所届各类事业单位,导致事业单位行政化.3、不以营利为目的.事业单位的定位就是从事公益效劳, 不以营利为主要目的. 由于其不具有物质生产功能,没有生产收入,不实行经济核算,因此不是经济组织, 其活动届社会活动,而非经济活动,具有非经济化特征.4、经费由国家财政供给.由于事业单位的届性是不以营利为目的的,其活动功能的非产业化决定其没有生产功能, 也没有生产收入,缺乏自我生存和开展水平.因 此,国家必然通过财政对事业单位的

9、经费全面负责, 成为其经费的供给者.事业单位 的人员列入国家编制,由国家财政供养；事业单位所需的活动经费,由国家财政负担.5、人员按十部治理.事业单位的绝大多数工作人员都是传统意义上的国家十部,具有十部身份,届于国家所有,根据十部人事制度规定的治理模式进行治理, 无论是 选人用人标准,还是人才的行为模式、福利待遇等都向党政机关十部看齐.三、当前事业单位改革存在的主要问题三十几年来,事业单位经过一系列的改革,取得了一定的成绩.传统事业单位存 在的问题和弊端得到了一定程度的缓解,向现代事业制度迈出了一大步,较好地适应了市场经济开展的要求.另一方面,事业单位改革工作和大胆尝试积累了丰富而珍贵 的经验

10、,为下一步的改革奠定了坚实的根底, 同时,也为深化事业单位改革创造了良 好的社会环境.但是我们应该看到,改革中仍存在许多不容无视的问题. 突出表现在 事业单位改革没有与政府机构改革同步, 没有与政府职能转变同步,没有充分适应市 场经济开展的要求.一政事不分,事企不分,政府职能转变缓慢在传统方案体制下,政府机关拥有绝对的资源分配权、 任免权和治理权等,事业 单位并不具有实质意义上的独立的法人人格.当前,事业单位的机构编制、工资分配、岗位治理和人事任免等方面,根本参照行政机关治理的方法,政府主管部门管得过多、 过死,导致事业单位普遍缺乏自主权,内部机制不完善,许多单位缺乏自我开展的能 力.就其实质

11、而言,事业单位成为所届政府机关的附庸.事企不分是局部事业单位改革后出现的新情况.已经实现企业化、进行自收自支的事业单位除了具有市场赢利水平之外,还保存着从政府获取经费支持的时机,与政 府保持着藕断丝连的关系,实际上仍在享受事业单位的待遇.要彻底解决政府职能转 变的问题,摆正政府在社会公共效劳体系中的位置, 就要区分我国不同事业单位的复 杂情况,进一步推行政事分开,赋予事业单位严格意义上的自主权.二事业单位人员过多,财政负担沉重与经济开展水平相当国家的类似机构相比较,我国的事业单位人员规模比例大, 增长速度过快. 建国50多年来,在人口增长2.2倍的同时,我国事业单位工作人员 增长10.5倍,到

12、达机关人员的两倍多.我国事业单位的在编人员由1996年的2300 多万增长到1999年的2900多万,2003年超过了 3000万人.在我国,大多数事业单 位都由国家财政拨款,随着事业单位机构的膨胀和人员数量的增长,国家每年用丁事业单位的各种经费开支高达几千亿元, 而事业单位行政后勤人员比例偏大,有限的事 业经费被人数平均光了, 70%以上都成了久头费.实际上给我国的经济开展和财政 承受水平带来了很大的压力. 王琳：我国事业单位人事制度改革问题探析?,河南大学行政学院2007年硕士论文.三机构和企业改革中的人员分流增加了事业单位人事负担事业单位改革是在政府机构改革和国有企业改革之后进行的,期间

13、乂推行了公务员制度改革.历次改革产生的分流和未聘人员, 不能一古脑的推向社会,影响社会的 稳定和开展,在解决改革产生的 包袱问题上,事业单位承受了很大比重的工作. 过 去政府的机构改革,常把冗余的人员调往事业单位,使得事业单位出现尾大不掉的现 象.事业单位成为很多政府改革的平安地.换句话说,国有企业和政府机构改革的 很多本钱摊到了事业单位头上,增加了事业单位的人事负担.四事业单位改革配套政策相对滞后改革开放以来特别是近些年来,我们在用人制度、岗位治理制度、分配制度和激 励制度等方面进行了积极探索,根本形成了一套现代事业单位人事治理制度.但从总 体上看,符合不同类别事业单位特点,适应市场经济需求

14、的人事治理制度还并不完善, 在实际运做中也还存在许多问题. 比方：能上能下、能进能出的用人制度和岗位治理 制度还没有形成；有效的绩效考核评价体系和监督机制还不健全； 分配制度改革并不 彻底,分配领域仍存在 大锅饭现象,等等.这些问题的存在影响了事业单位改革的 进一步深化,制约了事业单位自身的开展,不符合社会主义市场经济体制的开展要求.四、事业单位改革开展的对策研究一明确政府的角色定位重新界定政府的角色,对事业单位的改革至关重要.政府的目标是成为公共服务型政府,而界定政府的角色是其前提条件.但是随着我国经济的改革,这个角色 却定位的不是很好.依据新公共治理理论以及对国外公共治理实践的借鉴,我国公

15、共行政改革的重点应该是转变政府职能,为建设成公共效劳性的政府而努力.要将政府和市场职能这两个不同的概念合理的界定.政府的主要责任是提供纯粹 的公共产品,而不是私人物品,因此结合我国的根本国情及我国市场经济的特点,充分借鉴国际经验同时依据公共财政的原那么, 要将政府公共支出结构进行重新调整. 在 大多数的情况下,政府的主要职能是保证人民拥有快捷、方便、优质的公共效劳,并 不需要政府部门亲自践行实现这些效劳. 因此,要逐步消除为一些效劳的提供者所故 意设置的障碍,使得市场进入真正的自由、公平,各局部协作的良好余围.而如今的 情况是,政府在公共效劳范围大力垄断,因此,破除政府垄断,真正的依靠市场的选

16、,北京：中信出版社,2005 世界银行：中国：深化事业单位改革,改善公共效劳提供四 择和社会的力量,使得公共效劳让非盈利和私人组织进行实施.二根据市场化的取向,实施事业单位转轨改制一是对于目前已承担重要政府职能的事业单位, 如证券监督治理委员会等,应明 确地转为政府部门；对于一些不重要的部门,应对其进行合并,或者设置一个新的部 分,其应该是综合性的,包括了这些不重要部门的所有职能.惟有如此,才使得机构 足够精简,单位的公信力大大增强,更有力的践行依法行政,更方面公众的监督及一 些行政行为的必要审查.二是现今很多事业单位公益性弱且不局部掌管生产经营类,针对此类现象,应坚持市场化,使其依据市场的规

17、律自主经营、自负盈亏,以此来实现最正确的配置,同时 也减轻国家的财政负担.三是社会中存在不少诸如教育机构、科研院所等效劳于群众的事业单位,这些事 业单位均由国家扶持.为了更好地效劳群众、高效的利用国有资产,其应严格规定其 不能进行盈利目的的活动.而对于诸如医院之类的不仅效劳于群众而且乂可营利的事 业单位,应适应市场的需求,将其中一局部进行股份制改革.四是对于具有一定公益性而营利性乂不强的事业单位,如一些基金组织等,国家财政应给其断奶,由其在市场竞争中依靠自身的力量自我开展.五是对于一些情况比较复杂的事业单位领域, 如军队的某些事业单位等,其改革 不能操之过急,要先稳一稳、看一看,待其他事业单位

18、的改革积累了一定经验之后再 行开始.三非盈利性事业单位的用人机制采用聘任制?深化十部人事制度改革纲要?中指出,要在事业单位推行聘用制度,就要 破 除事业单位目前存在的十部身份终身制, 全面推选聘用制度.单位与职工根据国家有 关法律规定,在平等自愿、协商一致的根底上,签订聘用合同,明确双方的责任、义 务和权利.制定?事业单位聘用制条例?.保证单位用人权和职工择业权的落实,保 护单位和职工双方的合法权益.合理安置未聘人员.事业单位实行聘用制,首先,是在事业单位治理人员中实行领导职务聘任制, 任 职期间的表现以及政绩,使其继续留任的依据.其次,全体工作人员中要采用劳动合 同制的形式,这种形式使得用人

19、单位与工人的关系得以标准, 可以有效的开展竞争上 岗,用人单位根据考核结果,在竞争上岗的根底上与工人签定劳动合同, 劳动合同可 分为有固定期限、无固定期限、完成某次任务为期限等多种形式,合同规定期限及双 方权利义务,用人单位依据合同及工勤人员的表现确定是否续签或终止合同. 政府那么 通过有关就业政策来指导和调节各类人才市场, 标准事业单位的用人行为,强化人才 市场的宏观治理.由丁聘任制的选人用人 入口 有着严格的录用程序,这样保证了择优录取的可 能,选择素质高的人员,一方面使得人才的质量得以保证,另一方面也是公平竞争的 一个表达.同时,在聘任合同中,双方都有明确的责、权、利范围,使聘用人员责任

20、 任务明确、工作目标明确,这对丁该组织人员的分工协作和要共同到达的目标都有积 极的作用.(四) 完善事业单位监管体系,提升公共效劳绩效放眼我国整个的公共效劳领域,我国的体制还存在很多问题,如：政府职能不活、 治理权责不明、监管规那么不完善、执行机制以及治理机制不健全.所以,建立完善完 整的事业单位监管体系意义重大.以下是具体举措：1、科学设立监管机构.对事业单位进行科学的分类,针对各类的不同特点分别设立各具特色的事业单位监管机构.其主要责任是：用法律的形式指示其标准；罚处不符合标准和标准的事业单位；对事业单位的运营状况进行调查和提取并合理公开；社会对事业单位所崎岖的意见适时改进.2、切实做到依

21、法监管.接受法律法规的监管,才能表达公平和公正性.因此, 建立健全一整套的事业单位的法律法规,使其做到有法可依.特别要注重约束性法规 和专业性法规的建设.3、建立多层次的现代监管体系. 政府具有监管的职能,要特别强化这一职能, 形成现代的监管表达,使其真正的表达公正、公平、透明、专业化、诚信、独立等原 那么.4、建立绩效评估为监管.绩效评估是提升效劳促进开展的有效手段,其主要应 包括如下内容：经营效率的提升、效劳质量的提升、业务的开展、财务的改善等.应 充分利用科学的测量手段,量化的表现出结果.5、赋予公众参与决策与监督评估的权力. 可以通过赋予公共权力,允许公众参与到决策与监督评估中来.一方

22、面公共参与决策有助丁提升政府效劳有效性,特别是 效劳受益者或付费者的直接参与至关重要. 参与度越高,就越有利丁提升效劳工程的 成功率；另一方面,应当加大公众评价对政府效劳考核的影响比重,以政府效劳对象 范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考 .中国经贸导刊,2004. (12): 39.的评价为主；对直接面对公众提供效劳的公务员,在工作考核上也应当加上公众评价 一项内容,并根据评估结果进行奖惩.五完善社会保证制度经营性非公益事业单位应参照国务院办公厅及劳动和社会保证部、国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部文件规定,对所有离休、退休人员和在职人员参加地方 社会保险统筹.改为企业前已经离

23、退休的人员,原离退休待遇不变,由社会保险经办 机构按国家规定的事业单位离退休费标准支付标准根本养老金.根本养老金的调整按照企业职工根本养老金调整方法执行,所需经费从根本养老保险统筹基金中支付.改 为企业前参加工作、改为企业后退休的人员,根本养老金计发方法根据企业职工根本 养老保险制度的规定执行.退休人员和在职职工根据届地化原那么,参加所在统筹地区 的城镇职工根本医疗保险,执行当地统一政策.离休人员医疗保险政策按国家有关规 定执行.五、事业单位改革实践研究一一以深圳市公益类事业单位的改革实践为例一深圳市事业单位改革的根本情况长期以来,深圳市的事业单位职能错位、政事不分、事企不分的现象较为突出,

24、给深圳市经济开展带来了很大的障碍.深圳市充分熟悉到这一点,分别出台了?深圳 市深化事业单位改革指导意见?、?深圳市市届事业单位分类改革实施方案?、?深圳市 事业单位改革人员分流安置方法?和?深圳市事业单位转企社会保险有关问题实施办 法?等配套文件,全力进行事业单位的改革事业.深圳市的改革可分为两个步骤：第 一是将事业单位进行科学分类,第二是效劳与群众型的事业单位进行改革, 涉及到管 理体制和内部的运行机制.事业单位的科学分类的改革有很大的成果, 在第二步的改 革中,效劳与群众的公益性的事业单位采用了劳动合同制,引入竞争上岗机制,使得劳动者的积极性大大提升.二深圳市公益类事业单位改革的根本做法深

25、圳市对事业单位改革这一事可谓重视,专门成立了市委市政府主要领导出任组 长和副组长的改革小组.领导小组下设办公室简称市事改办,市编办、改革办为日常办事机构.2005年10月,改革小组提出了事业单位改革要 明晰职能、分类 推进、创新体制、完善监管、积极稳妥.主要内容有： 科学界定政府提供公共效劳的职能范围,合理分配公共资源,切 实履行政府公共效劳责任；对现有事业单位甄别分类,凡届丁行使行政治理职能和从 事经营开发活动的,均从事业单位中予以剥离,保存由政府直接举办的提供公共效劳 的事业单位,并进行必要的组织结构调整,深化治理体制和运行机制改革；明确政府 部门与事业单位的事权界限,推动政府部门由办事业

26、向管事业转变； 积极探索有利丁 提升公共财政效率的公共效劳提供方式； 鼓励社会力量参与举办公共事业；健全监督 治理和绩效考核制度,保证公共效劳供给的优质高效和公平公正； 综合推进法人治理、 人事分配制度等方面的配套改革；在事业单位改革中做好社会保证和人员分流安置工 作.改革共为两个步骤进行.第一步,对存在的事业单位进行科学的分类, 具体操作 如下.以下类型的事业单位将转为国有企业： 生产经营类事业单位以及局部可按市场 化经营的事业单位；以下事业单位归入行政治理：承担行政治理或执法职能的事业单 位；以下事业单位撤销处理：业务量少、转成企业后不适应市场的开展规律或者是没 有前途；应转为企业,但市场

27、发育尚不成熟或因法规、 政策等原因暂不宜推向市场的 单位可暂时保存事业建制,将事业编制收回、冻结或置换为雇员编制,逐步转变其运 行机制,条件成熟时再转为企业；大局部公益类和局部中介效劳类事业单位予以保存. 本着 积极稳妥、循序渐进的原那么,采取 分类处理、分批推进的方法推进改革.首 先是将转企和撤销的事业单位做好充分的思想工作,使得改革稳定的进行,预防不稳定因素出现.深圳市政府为此进行了大量的努力, 其在法律上制定了相关的法律政策 来支持这一改革,吸取各方意见,针对性地解决.第二步改革的核心内容是：在公益类事业单位中普遍建立法人治理结构,理事会、治理层、职工大会相互独立、相互制衡；财政供给方式

28、从过去的 ,养人很变为,养 事？,对丁可由社会提供的公共效劳,政府将采用,购置效劳？勺方式,由有资质的社会 组织完成；取消事业单位行政级别,逐步实现公益类事业单位职级制,推行职员制.疤1、建立法人治理结构.新加坡以及香港是公立非营利机构的典型代表,可借鉴 其经验,深化改革.通过特定立法,对事业单位的职能和权限进行合理和科学的界定, 对其行使职能的特点以及相应的市场情况要充分的考虑并为其专门制定有针对性的 治理方法,最终建立起政府依法监管、单位依法治理、运作的新机制.这样可促使政 府实现公共目标,使得传统事业单位的治理模式出现很大的改观,使得整体的公共服务水平得以提升.®根据深圳市深化事业单位改革指导意见? 深办发200611号文件整理 根据深圳市深化事业单位改革指导意见? 深办发200611号文件整理2、改变财政供给方式.入浮丁事、效率低下是人们对以往事业单位的常见指责.深圳市出台了?深圳市市届事业单位财政经费供给方式改革方案?,今后公益类 事业单位将辞别财政按人头拨款,改为,只养事不养人？,即改变原有按在编人员安排 工资福利和公用费的治理模式,实行由人事编制等部门界定事业单位承担符合公共财 政的职能和事项,由财政,以事定费？.从事公共卫生、义务教育等纯公益性事业单位, 由财政实行全额保证；既承担局部公益性效劳,也提供一些市场化的效劳的事业单