论公立高校的法律地位

1、论公立高校的法律地位【摘要】猛烈的、跳跃式的社会变迁必然致使社会生活主体的性质变更不居,整体社会规那么也正处于不断调整和生成进程当中，观念更新是其他转变的先导。公立高校的法律地位必需从头凝视，支撑传统观念的前提条件已经发生转变。洞悉以后社会自身价值的和谐与合理为咱们明白得具体问题指示了方向。【关键词】公立高校法律地位行政主体引言在闻名的“田永诉北京科技大学案”的判词中，法官说道：“在我国目前情形下，某些事业单位、社会集体，尽管不具有行政机关的资格,可是法律给予它行使必然的行政治理职权。这些单位、集体与治理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政治理关系。”因此,北京科技大学以法律、法规授

2、权的组织的身份成为行政主体，进而成为本行政诉讼案件的被告。该案因被收录于1999年第4期最高人民法院公报而名声鹊起。以最高人民法院的权威为后盾，该案就相关问题得出的结论正在取得从实务界到理论界的普遍认可。公立高校的法律地位问题己有多位专家、学者论及。讨论的核心在于:其是不是能够在特定情形下具有行政主体的法律地位？目前，主流的声音是确信的答案：即公立高校在法律、法规授权的情形下能够成为行政主体。本文的任务确实是对这一结论提出挑战。1 .法律、法规授权的组织析要法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。很显然，上述界定是从外观形象上对不特定的一类组织进行描述，

3、而恰恰没能勾画出其本质内涵。“非国家机关组织”显然不能一言以蔽之其特定形态。非国家机关组织何其普遍：国有的、私有的、混合所有的；法人的、非法人的；企业的、事业的、社会集体的，凡此等等。依据不同的分类标准，再将不同的标准进行全排列组合，呈此刻咱们眼前的将是千差万别的社会组织形态，莫非授权的对象能够任意选择吗？若是以“特定”的法律、法规作为“特定”的范围标准，岂不是在对“特定”二字进行循环论证？在现实中，法律、法规也的确没有任意选择对象进行授权。往往将所谓的“行政权”授予国有性质的企业、事业单位或社会集体，而极少授予纯粹的私有组织。但教育法却在普遍而笼统的授权对象中不作公、私之别。是私立高校和公立

4、高校一同成为法律、法规授权的组织了吗？要么是教育法出问题了：竟然把行政权授予了私立高校,要么是某种观点出问题了：其实教育法授予各类学校的并非行政权。之因此有观点主张公立高校是法律、法规授权的组织，究其缘故有二:一是深层次的：在庞大的社会变迁进程中，不同主体的社会角色、社会使命和社会功能正在发生着不以人们固成心志而转移的转变。国家、国家机关、国有事业单位，固然还包括其他社会组织都必需适时地进行一一从头概念、定位。但是相应观念未能与时俱进。二是浅层次的：由于相应理论的幼稚与贫乏远不能回应现实生活的挑战，实务部门工作人员（如法官）就只好拿着有限的理论公式去生硬的套用现实问题，给出的答案只能是不三不四

5、。什么缘故授权？什么缘故授权给国有性质的企业、事业单位或社会集体？主流理论没有给出答案。可是答案似乎己在不言当中了。打算体制之下，政府凡事皆管，不论公事仍是私事。一切社会组织皆为国有，不分领域。政府不加区别的、畅通无阻的介入所有社会领域被视为理所固然，而且从未树立公共权利边界的意识。这是由传统的权利型社会所注定的。市场体制的初步兴起，还远未能从意识深处改造国民心态。国家在权利之外介入社会领域，其目的在于通过配置国有资产直接作为参加者与其他参加者一起平等参与相关领域社会活动，相关国有组织既非其他参加者的治理者，也不拥有公共权利。咱们必然要把国家所有与国家权利区别开来。相关国有组织既不是国家权利的

6、天然所有者，也不该是国家权利的继受拥有者。幸免既作运动员又作裁判员，“自己作自己案件的法官:现实中国的所谓授权，其实质是国家在大的社会变迁的背景之下，政府职能慢慢退出本不该介入的领域这一进程的一一中间状态。只只是原先相关国有组织拥有几乎与国家机关毫无二致的国家权利，其性质、地位与国家机关不做原那么区分。此刻只是出于有效主义哲学的动机，人为的将部份权利保留在相关国有组织当中，以避免造成两种制度的庞大反差。是改革进程中的一一畸形过渡产物。至于授权的理论依据、合法性与合理性那么全然无法在理论上自圆其说。中国正在向权利型社会迈进。公民和由公民组成的非官方组织的权利由泯灭到回归进而勃兴确实是咱们的进展轨

7、迹。2 .在变迁中定位公立高校国家对学校教育的介入理由：国家使命使然，国家职责所在。教育是人类自身进展的客观需要，是事关民族兴衰荣辱之大事。国民的普遍意愿即应成为国家的义务。专门是在国民普遍经济状况有限的国情背景之下。公立高校的重要使命确实是减缓受教育者支付教育本钱困难的问题。国家对学校教育的介入方式：应严格区分所有者和治理者，办教育和管束育之间的界限。需要着重申明的是：公立之“公”仅指学校的投资人或所有人的身份，应明显有别于作为教育事业治理者的身份。尽管此二者身份最终竞合于国家这一统一主体。国家对学校教育的直接介入只是说明了投资人的身份，并无也不可能将行政治理职能也象资金一样注入学校当中。国

8、家对学校教育的介入程度：只能是适度而非全占。这是由教育事业的开放性和国有资产的有限性所决定的。可是在目前条件下，由于私有资产积存的初期化和现有制度关于私立教育标准的模糊化，都决定了私立教育在我国的进展空间远未充分。但这决不能成为无视私立教育存在及其广漠进展前景的理由。公立高校区别于私立高校的大体特点确实是投资人是国家或地址政府或代表国家实现某种职能的国家机关。公立高校与国家的关系通常有如下两类：一是与教育行政主管机关。无疑，是以行政相对人的身份与之形成行政法上的治理与被治理的关系。现在的公立高校与私立高校在法律地位上并无不同。二是与主办或主管机关。无疑，是所有权隶属关系。主办或主管机关要么是投

9、资人，要么是投资人的委托人，行使所有者权利，而并非行使主办或主管机关自身所拥有的国家机关固有的权利。打算体制之下的免费学习，是以学生绝对服从国家工作分派为代价而换取的。学校也只是实现国家意志的工具，并无独立人格。市场体制之下的缴费学习，使学生拥有了一一自由之身，国家无能力也无资格再去约束学生的意志和行动。公立高校己经从全然上再也不承担直接为国家培育合格建设人材的特定历史使命，在通常意义上再也不是国家打算的实施者。同意高等教育已经完满是受教育者自主、自觉且志愿的行为。专门是完成学业后，学生对国家己经没有任何人身依附关系。学生与国家真正处于平等的地位。现有的“教育补助”也不能成为学生同意所谓“行政

10、治理”的互换条件，毕竟国家的某些职能因时过境迁己退出公立高校的工作范围。作为学校全然的教育属性正在被还原、被净化。作为教育的非权利化属性必需取得尊重、取得复归。3 .区别治理权与行政权此二者关系紧密但又不等值。治理是行政的重要内容，行政治理是治理的组成部份。是不是凡治理皆为行政呢？答案固然是不是定的。从一种角度看，以治理者自身为界限，治理能够分为内部治理和外部治理。自我治理具有自我利益性，是一切社会组织存在和进展的必需。因此，凡组织必有治理。而行政治理具有鲜明的外部性特点。行政治理的目的不是规制行政主体自身，而是使社会各成员在法律预设的轨道上有序行进，是典型的公共治理。以目的说为标准，内部行政

11、治理也应被排斥在行政法之外。就象立法机关对立法机关工作人员的治理和司法机关对司法机关工作人员的治理均不能适用行政法一样，行政机关对行政机关工作人员的治理一样不能适用行政法。应独立成立公权机关内部的治理体制。学校的治理通常能够分为两类：对教师的治理和对学生的治理。教师是学校的工作人员，二者之间是雇佣关系，以劳动合同为维系纽带。无疑，教师是学校的内部关系人。学生是同意学校教育效劳的主体，与学校有着较为长期、较为稳固的关系。学生与学校之间形成一种教育效劳合同关系。由于学校与学生的全然利益一致，学生尽管人数众多，但范围既定，对象明确。因此，也可将学生视为学校的内部关系人。只是在性质上、程度上与教师有远

12、近亲疏之别算了。区别内部治理与公共治理的一个重要标志就在于:治理意志是不是来自于治理者和治理利益是不是回归于治理者。答案确信那么是内部治理，答案否定那么是公共治理。公共治理的治理意志和治理利益来源于并回归于国家或社会一起体。公立高校所表现的国家意志并非出于治理需要,从而在目的事业上与行政机关截然分开。即便是在完成教育效劳的目标进程中所必需实施的治理手腕，也与行政治理泾渭分明。若是说国家在成立某个公立高校的进程行为具有公权性质，应当受公法调整尚可成立的话，那么公立高校成立以后确实是完全的自主主体。公立高校的性质自然有别于国家的性质，公立高校的行为自然有别于国家的行为。直接参与教育活动的是公立高校

13、而非国家。公立高校与私立高校处于平等地位，一起遵守教育领域的游戏规那么。4 .剖析学校的规章制度尽人皆知，国有国法，家有家规。但从未有人将此二者混为一谈。在必然范围内，以必然方式制定规那么决不是国家的特权。而且，据此对违规者进行制裁处分也不妥然具有公权性质。学校的规章制度的制定具有单方性，执行具有强制性。有学者指出，单方性和强制性是行政权的大体特点，此言不谬。但此二者仅是组成行政权的必要但非充分条件，而且仅是外在的形式条件。任何一种组织的内部标准的制定和执行都具有单方性和强制性，但它们决可不能因此而组成对行政权的行使。社会组织的规章制度作为一种行为标准是由制定者单方在先形成的。通常，不事前征求

14、被约束者的同意。似乎被约束者处于一种绝对屈从和不利的地位，但这只是社会尚未进化到合理安排强者与弱者彼此关系时期的扭曲现象。其实，被约束者天然拥有两项自我防卫权:一是选择加入权,二是异议修改权.只是这两项权利在现今中国社会环境背景之下较难实现.选择加入权的实现有赖于两个条件:一是充分知情权的尊重与实现。第一是不充分。以往权利的神秘性特点惯性极大，治理者常经常使用“暗器伤人二法不发布尚无约束力，何况规章制度乎？这己不是观念的问题了，而是某些规章制度制定者的素养问题。第二是不适时。显然，只有在加入之前的知情才能成为选择的条件。学生通过正规且公布渠道对学校的了解只限于寥寥几笔的招生简章。选择本身的严肃

15、且重大的后续意义即在于对被选择者的认同与接纳。固然也包括对被选择者制定的规章制度的服从。选择者不充分且不适时知情的后果确实是有可能做出违抗真实意愿的许诺。即便是在事后基于合法理由且有相应制度支持的情形下主张撤销两边的合意，也会由于机遇本钱太高而只能舍弃再次选择的机遇而自吞苦果。只有在两边完全决裂的时候才属例外。这也正是什么缘故只有在例如开除、责令退学、不予颁发学历、学位证书等置学生于死地的情形下，一贯屈从、温顺的学生才会忍无可忍，愤然起诉。至于一样意义上的“小打小闹”（即学校凭借要么违抗学生意志，要么违法或不合理的规章制度对学生非全然利益进行不利处置的情形），学生也只能忍气吞声。二是有可供选择

16、的对象。由于高等教育资源的欠缺，形成了紧俏的校方市场。被选对象在数量和质量上都不能令人中意的情形下，只能退而求第二，在必然程度上扭曲选择者的意愿。多样性是选择的前提，不然，选此和选彼便毫无区别。可恰恰各高校在规章制度建设方面大同小异，且在尊重学生意愿、合法性与合理性等方面都不同程度的存在缺点。因此，学生的选择加入权被现实所抹杀了。异议修改权从理论到实践就更是步履维艰。学生显然没有修改规章制度的实体权利，但确信有启动修改规章制度的程序权利。规章制度要么由制定者自己修改，要么由比制定者更权威的主体来修改。学生固然有向学校提出修改规章制度建议的权利。但由于是矛盾的两边，且学生处于绝对劣势地位，这条途

17、径无异于“与虎谋皮:好在，社会组织还不是一个国家的最高权威。规章制度至少要受制于法律。对组织内部规章制度的司法审查制度必需确立。学生不能依据主观好恶对规章制度进行挑剔和发起挑战，而只能在现有法律的轨道上向有权机关质疑规章制度的缺点和据此做出的对自己不公正的处置。这一制度的实施第一有赖于法律对规章制度的制定者（如学校）自身行为标准的成立与健全。固然，目前比较突出的问题是，学校的决策者全然没有法律意识，在不需任何法律专家的协助下，随意制定公开违抗国家在教育领域和非教育领域（如婚姻法）己有法律的规章制度，或在相关法律做出调整后，拒绝相应修改，放任原先合法的规章制度处于违法状态。合法性是规章制度的成立

18、前提，这一点与合同无异。可许多个人或组织在签定合同之时尚且明白求助于法律专家，但在制定规章制度之时却把这一点抛到九霄云外。由于弱者惮于向强者公布发起挑战，致使这一普遍存在的社会问题被深深的掩藏起来，揭露的远不及冰山之一角。随着社会进步，当事人可供选择空间的扩大，司法审查制度的确立及有效实施，问题多多的因组织内部规章制度缺点而致使大量纠纷不能合理、有效解决这一社会顽症必将充分暴露。另外，公立高校的招生与颁证等行为，也都由于具有鲜明的自我意志和自我利益而不具有公权性质。结语公立高校自身的社会属性天然不具有公权性质，国家给予的治理权也不该被明白得为行政权，就像教育法一样给予私立高校治理权一样，这只是一样社会组织所通常拥有的内部治理权，固然不具有公权性质。因此，从任何意义上讲，公立高校一一都不该成为行政主体。真正的难题在于：学生与学校，推而广之所有社会组织的成员、雇员、内部关系人与组织之间基于内部治理而产生的纠纷如何取得有效的解决？法律的神圣，不在于血统高贵，而在于能有效解决