残疾人就业及保障法律问题探讨

1、残疾人就业及保障法律问题探讨一、 残疾人的界定及就业范围的认定1、残疾人的界定联合国在1975年公布的残疾人权利宣言中对“残疾人”作了如下界定：“任何由于先天性或非先天性的身体或精神缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活或社会生活上一切或部分必需品的人”。在国际劳工组织的1955年残疾人职业康复建议书（第99号）中对“残疾人”的定义是：“一切体力或思维能力减退而确实很少有可能获得并保持一份适宜工作的人”。1983年由第69届国际劳工大会通过的国际劳工组织残疾人职业康复和就业公约规定，残疾人是指：由于被正当承认的身体或精神上的损伤致使其获得和保持适当的工作并得以提升的前景大为降低的人。该定义不

2、仅强调要获得和保持适当的工作，而且还强调随着社会的进步和生产力水平的提高，能使其得以提升。即强调了残疾人的就业质量问题，这比联合国的残疾人权利宣言和国际劳工组织的1955年残疾人职业康复建议书的界定都有所进步。中华人民共和国残疾人保障法第二条规定：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。尽管各国的定义不同，但从残疾人的上述界定中，我们可以看出残疾人具有下列共同特点：（1）具有身体结构和功能障碍。由于身体或精神上某种组织、功能丧失

3、或者不正常，在社会生活中，存在许多困难，因此，需要社会和家庭的特别关注，并给予帮助以及保障。（2）存在个体能力障碍，人力资本偏低。残疾人的人力资本偏低，主要表现为劳动能力和就业能力的低下。由于自身的障碍以及社会教育体制的不健全，残疾人接受教育的机会较少，导致他们在体质、智力、知识、技能及潜能上不能得到充分的开发，总体素质较低，劳动技能单一，这使得他们在市场竞争中处于非常不利的地位。（3）存在社会能力障碍。由于残疾人自身存在一定的障碍，以及因残疾导致的就业困难、生活贫困，加上社会上存在一些偏见，使得残疾人在心理上往往易产生自卑、焦虑、急躁和对社会不满等情绪，在社会生活及学习、工作中有胆怯、缺乏信

4、心、易有挫败感等心理问题，他们的心理压力一般高于正常人群，且心理高度敏感。 要指出的是，虽然残疾人因生理功能、心理状态的异常或丧失，使其体力或智力功能的发挥受到了一定的限制，无法像健全人那样从事完全正常的劳动，但这不等于说残疾人不是劳动者，不具有部分劳动能力，事实上，许多残疾人还有一种与残俱来的功能代偿。根据国际社会流行的“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能干什么”的观点，只要我们找到残疾人劳动能力的特长所在，残疾人就能成为劳动者。在社会上，有些人对残疾人的劳动能力持怀疑态度，甚至将残疾人与“残废人”等同起来，这是对残疾人就业的歧视。建国之初，我国对残疾人采取的收养救济的保障方式

5、虽然使残疾人的生活发生了质的变化，免除了冻饿之苦，但这种方式无法使残疾人平等参与社会、回归社会主流，因此，要从被动的财物保障转变为主动的就业保障。 2、残疾人就业范围的认定残疾人就业，是指达到法定劳动年龄，具有一定劳动能力、有劳动要求的残疾人获得劳动岗位，并取得劳动报酬或经营收人。它包含三层含义：第一，不是每个残疾人都存在就业问题，只有有劳动能力已在就业年龄段的残疾人才有劳动就业问题。第二，残疾人不是从事了任何劳动都算就业，只有从事了被社会承认并能获得报酬或收人的劳动，才算就业。第三，不论其从事什么性质的劳动，只要这种劳动被社会承认又能获得报酬或收人，都算就业。在上述三点上，残疾人就业和健全人

6、就业是相同的。残疾人的职业选择和工作类型要受其残疾类型和残疾程度的约束。不同的残疾类型（如肢体残疾、听力语言残疾、精神残疾或者多重残疾）对残疾人的工作能力有着不同的影响，比如视力残疾的人就不能从事那些对视力有要求的工作，语言听力残疾难以从事教师、口语翻译；智力残疾不能从事脑力劳动和技术工作；肢体残疾基本不能从事强体力劳动，精神病残疾不应从事管理等工作等；不同残疾的程度也对残疾人工作的能力有重大影响。这都极大地限制了残疾人的就业面，使残疾人难以在更为广泛的领域展示自己的才干，制约了残疾人在就业上的灵活性和可选择性。二、我国残疾人就业的立法及执法现状（一）、我国关于保障残疾人就业的立法宪法：我国在

7、1982年12月通过，1988年4月、2004年3月修正的宪法第45条中规定，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。依据宪法的规定，国家要求各级政府对残疾人劳动就业统筹规划，一方面举办福利企业集中安排残疾人就业，另一方面，规定国家机关、企事业单位、社会团体按职工人数的一定比例安排残疾人就业。劳动法：中华人民共和国劳动法第十四条规定：残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的从其规定。将保障残疾人就业作为一项原则列入本法。残疾人保障法：1990年颁布并于2008年修订的残疾人保障法是我国第一部有关残疾人权益保障的专门立法，它在第四章“劳动就业”

8、中，从第27条至35条对残疾人就业中政府的职责（政府对残疾人就业统筹规划、创造劳动就业条件）、指导方针（集中安排与分散安排相结合）、优惠与扶持（对残疾人企业和残疾人个体劳动者实行税收减免，在技术、资金、场地等方面给予扶持，确定某些产品由残疾人企业生产）、保护措施（规定在聘用职工、评定职称、劳动报酬等方面不得歧视残疾人）、残疾人所在企业要对残疾人进行劳动技能培训等有利于保护残疾人就业的措施作了详细的规定。就业促进法：中华人民共和国就业促进法第二十九条规定：“国家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。”第十七条明确，国家

9、鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业以及从事个体经营的残疾人给予税收优惠，并对从事个体经营的残疾人免除行政事业性收费。 该法自2008年1月1日起施行。就业促进法的颁布，是我国劳动保障法制建设取得的重大成果，进一步丰富和完善了我国劳动保障法律体系，同时，就业促进法也是继残疾人就业条例实施以后，又一部对残疾人劳动者实现平等就业权利具有重要保障作用的法律，对构筑残疾人就业法律保障体系具有深远的意义。残疾人就业条例：2007年颁布的残疾人就业条例对残疾人就业发挥有力的保障作用：1残疾人就业条例为残疾人就业提供法律保障获得一项职业，对于劳动

10、者来说，意味着有了相对稳定的经济收入，意味着社会的承认和接纳，意味着能够进行一些必要的社会活动。对于社会来说，充分就业是消除贫困、缩小贫富差距的必要条件，也是最大限度地开发人力资源、增强社会活力、增加社会总财富的必要前提。就一般情形而言，每一个适龄的社会成员在社会分工体系中都应有一个自己的位置，每一个适龄的社会成员都是通过特定的职业、特定的工作获得正常的社会群体生活，从而进入正常的社会生活环境。正是在这个意义上，国际劳工组织指出：“工作是人们生活的核心。”所以，拥有一份职业，一份工作，是人们平等地进入、融入一个正常的社会生活环境的一个必要条件。然而，对于残疾人来说，他们的残疾使他们比健全人谋职

11、要困难得多，尤其是在今天劳动力供大于求、竞争十分激烈的情况下，如果没有强有力的制度为残疾人就业提供保障，那么，他们在就业时会遇到很大困难甚至得不到就业机会。残疾人就业条例在第1条规定：“为了促进残疾人就业，保障残疾人的劳动权利-制定本条例。”第8条规定：“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”第9条规定，用人单位安排残疾人就业达不到当地政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。条例的这些规定为残疾人就业提供了法律保障。2残疾人就业条例为残疾人就业提供组织保障残疾人就业条例在第5、6条规定，各级政府、政府主管劳动就业部门、各级残疾人联合会、工会、共青团、妇联，应当在

12、各自职责范围内，作好残疾人就业工作。这就为残疾人就业提供了有力的组织保障。3残疾人就业条例为残疾人就业提供物质保障残疾人就业条例第17条规定：“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”第20条规定：“地方各级人民政府应当多方面筹集资金，组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。”“有关部门对从事农业生产劳动的农村残疾人，应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品收购和信贷等方面给予帮助。”这些规定及其实施无疑能够为残疾人就业提供物质保障。4残疾人就业条例为残疾人就业提供措施保障残疾人就业条例第1

13、6条规定，依法征收的残疾人就业保障金专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。第18条规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排集中使用残疾人的用人单位生产或者经营。政府采购，在同等条件下，应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。这些规定为残疾人就业提供了可靠的措施保障。5残疾人就业条例为残疾人就业提供服务保障残疾人就业条例第22条规定，各级残联就业服务机构应当免费为残疾人就业提供下列服务：发布残疾人就业信息；组织残疾人职业培训；为残疾人提供职业康复训练、职业介绍；为残疾人自主择业提供帮助、为用人单位安排残疾人就业提供支

14、持。这些服务保障能够帮助残疾人顺利就业。6残疾人就业条例规定了行政主管部门、用人单位的法律责任残疾人就业条例第五章对行政主管部门以及用人单位的法律责任作出了明确规定。例如，第25条规定，行政主管部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。第26条规定，贪污、挪用、截留、私分残疾人就业保障金，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予处分或者处罚。第27条规定，用人单位未按规定缴纳残疾人就业保障金的，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴以外，自欠缴之日起，按日加收千分之五的滞纳金。这些规定对于强化和约束有关行政主管部门以及用人单位安排

15、残疾人就业方面的责任感和行为是至关重要的。地方性立法：北京市第九届人民代表大会常务委员会于年月日公布了北京市残疾人保护条例，1994年7月22日又公布了北京市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法。上海市人大常委会于1993年2月6日公布并实施了上海市实施中华人民共和国残疾人保障法办法，并于年月日修正。天津市人大常委会于1994年5月25日通过天津市实施中华人民共和国残疾人保障法办法，并于2000年修订该办法。1998年重庆市颁布了重庆市按比例安排残疾人就业规定。湖北省、武汉市分别于1994和2001年制定了湖北省、武汉市实施<残疾保障法>办法，1998年武汉市制发了武

16、汉市按比例安排残疾人就业实施细则，2010年湖北省又制定了湖北省残疾人就业规定，2010年4月12日，武汉市人民政府第101次常务会审议通过武汉市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法修订草案。湖南省于2008年11月12日审议通过了湖南省残疾人扶助办法。河南省政府于2009年9月11日审议通过河南省按比例安排残疾人就业办法。广州市人大常委会于2007年12月7日表决通过了广州市残疾人权益保障条例。于2010年1月1日实施的浙江省残疾人保障条例是全国首个省级人大常委会以条例的形式颁布的保障残疾人权益的地方性法规。这些地方性法规和规章对促进残疾人就业起到了积极作用。（二）、执法情况及

17、存在问题1、残疾人集中就业模式。 残疾人集中就业，使这些社会的“弱势”人群能够集中起来，从而集中地为残疾人提供劳动所需的设备、工具和必要的福利设施，使残疾人工作的物理环境有良好的基础；残疾人福利企业对残疾人的各项保障措施和福利待遇也比较成型，企业为残疾人提供的各项工作设施硬件和福利待遇软件都具有了一定的规模，为残疾人的工作提供了较完善的保障条件，同时也具备了产生规模效应的基础，可以为企业节约一定的成本；残疾人因其生理和心理的特殊性，容易产生自卑心理和其他心理障碍，不愿与外界交流，也缺乏相应的技巧，集中就业可以使残疾人在一个相对比较熟悉和自然的环境中工作，残疾人彼此之间也更容易交流，少了一份歧视

18、，多了一份理解，心态上更加平和，易于鼓励残疾人努力专心工作，为残疾人的心理提供了平等的环境。总之，残疾人集中就业为残疾人提供了较为有利的条件，是残疾人就业的“保护伞”。在残疾人心目中是残疾人就业的理想途径。而且残疾人集中就业也便于对残疾职工的统一管理。有不少福利企业的产品还创出了自己的品牌，拥有相当高的知名度。如北京的“大宝”化妆品、“101”系列产品等，都有很好的销量。但随着市场经济体制的建立，残疾人通过福利企业集中就业这一安置残疾人就业的传统渠道，其地位及作用急速下降，其局限性日益显露出来。表现在： （1）福利企业急剧萎缩，安置残疾人的数量下降。长期以来城镇福利企业里的残疾人都习惯于捧着“

19、铁饭碗”吃“大锅饭”。20世纪80年代中期以来随着市场经济逐步取代计划经济，残疾人赖以为生的福利企业因此受到了外界强烈的冲击。行业之间、企业之间竞争日益加剧，日臻完善的市场机制对计划色彩浓厚的福利企业的挤压也在同步放大，效益下滑与生产不景气正在严重制约着整个福利生产向前发展，福利企业在激烈的市场竞争中不断处于劣势，使社会福利企业面临越来越严重的考验。目前，福利企业不仅无法吸纳大量新成长的残疾人劳动力，还要排放一大批下岗、失业残疾人，其改革与发展面临着很多困难，无法满足残疾人就业的需求。（2）福利企业先天存在不足，制约了集中就业的发展。福利企业是在政府保护下成长起来的，普遍存在着整体素质较低、体

20、制不活、粗放式经营、设备简陋、技术陈旧、资金鹰乏、产品落后、管理人员和生产人员素质偏低、管理意识落后、缺乏科学的管理方法和手段等问题。有的基础工作薄弱，规章制度不健全，经济责任制不完善，没有切实的经营战略和长远目标；有的商品经济意识和市场观念不强，在新产品开发、新技术应用、技术改造、人员培训等方面措施不得力。这些问题在市场经济体制下突显出来，成为制约福利企业在新形势下生存和发展的重要障碍之一，福利企业在市场竞争中，成为了企业中的“弱势群体”。由于企业效益不景气，福利企业残疾职工的工资普遍偏低。（3）兴办福利企业投资主体和经营范围受限，影响集中就业发展。按照1994年国家税务总局下发关于民政福利

21、企业征收流转税的通知，只有民政、乡镇、街道举办的福利企业才认定为福利企业，享受退税政策，其他主体投资兴办的福利企业一律不予享受退税政策。实际上，不论是福利经济占较大比重的苏南、浙江、山东，还是西部地区，普遍存在福利企业的改制现象。而福利企业改制在深化企业改革的形势下已是大势所趋，相关限制性政策严重滞后。例如，青岛市福利企业改制面达到90%。福利企业通过改制，由市局直属的福利企业改制成企业或社会所办，企业增强了活力，残疾职工工资提高了，合法权益得到了保护。此外，福利企业只允许从事工业性生产，不允许进人经营性、服务性领域，也限制了集中就业的发展。 （4）福利企业的退税政策不完善。首先是福利企业中的

22、“四残”职工认定政策不协调。根据民政部、劳动部、卫生部、中国残疾人联合会社会福利企业招用残疾职工的暂行规定，残疾职工应包括：视力残疾者；肢体残疾者；听力、语言残疾者；智力残疾者。但是，近两年来，国家税务总局在对残疾职工认定上只限于“四残”，（盲、聋、哑及肢体残疾），将智力残疾排除在外，使许多得不到退税的福利企业纷纷解除与智力残疾职工的劳动关系。其次，福利企业的退税政策没有与残疾人的安排和利益挂钩，不利于调动企业安置残疾人的积极性。 由于分散就业方式只能满足素质较高，身体条件较好的残疾人就业的需要而无法满足所有残疾人的就业需求，经过几十年的发展，福利企业也已经形成一定的规模，因此，集中就业仍然是

23、一种重要的就业模式。当前，应注意吸收国外有益经验，搞好福利企业。如瑞典、芬兰等北欧国家和一些东欧国家也采取国家投资兴办残疾人工厂，集中安置残疾人就业形式，并通过立法在税收、信贷、物资、产业等政策上给予优惠照顾。瑞典政府为安置残疾人就业，在20世纪70年代成立了萨姆豪尔集团公司，该公司除了领导层是健全人外，其余都是残疾人。这种残疾人就业集团化、规模化的方式就可以借鉴和吸收，为我国残疾人就业的发展做出贡献。 2、残疾人分散按比例就业模式 所谓分散按比例安排残疾人就业，就是国家和地方政府以法令形式规定社会各单位必须按一定比例安排残疾人就业，或者以缴纳残疾人就业保障金的方式履行法律责任，其实质就是把残

24、疾人就业作为全社会的责任，动员全社会的力量来安排残疾人就业。因此，它克服了单一依靠举办福利企业集中安置残疾人就业的局限性，能适应市场经济的要求。可以说，集中就业是残疾人事业处于收养救济阶段的高级就业形式，而分散按比例就业则是残疾人事业处于平等参与阶段的较高级就业形式。 按比例安置残疾人就业也是多数国家采用的一种比较通行的政策，以日、英、法等国家为代表，通过国家立法，规定政府机关和企事业单位必须按一定比例安置残疾人就业。另外，一些国家还对雇用残疾人企业的最低规模做了规定，比如美国、奥地利等规定20人以上的企业必须雇用残疾人。 实行分散按比例安排残疾人就业，不仅可以提高残疾人的就业率，而且有助于增

25、强残疾人平等参与社会的积极性和创造性。但目前，我国的按比例安排残疾人就业工作发展也存在着一些问题亟待解决，主要有以下几个方面： （1）残疾人分散按比例就业的有关法律法规不够完善。第一，残疾人就业法规与相关法律、法规和规章，如警察法、教育法以及铁路、邮政、金融等系统的部门规章之间协调性不够。法规之间的冲突，影响了按比例就业工作在相关行业、单位的实施；第二，现行法规、规章没有赋予残联及残疾人就业服务机构的执法主体资格，也没有确定其他执法主体，因此，有关政策在执行时难以到位，力度不够，目前主要靠各级残联的积极协调与争取，政府责任体系没有建立起来，就业管理缺少行政权威，职业指导和就业服务专业手段不足；

26、第三，法律对残疾人就业的属地管辖问题缺乏具体的界定，各地残联之间团跨地区用人单位的管辖权常常发生争议，给按比例安排残疾人就业工作的开展带来了阻碍。 （2）残疾人就业保障金收缴存在一定问题。第一，现有法规、规章规定安排残疾人就业达不到规定比例的单位应向残疾人劳动就业服务机构缴纳残疾人就业保障金，并将就业保障金的计收依据规定为本地区上年度工资水平。在实际执行时，经常出现职工收入低于社会平均工资水平的用人单位以有违公平为由拒绝缴纳保障金，而职工收入高于社会平均工资水平的用人单位却更愿意用缴纳保障金的方式来代替安置残疾人，这使得按比例安排残疾人就业的难度加大，达不到政策设计的原有目的。因此，计收标准应

27、进行调整，确定一个调节数值，并统一规定亏损单位减缴保障金的额度和档次，保证法规的可持续性。第二，法规中规定，残疾人就业保障金，机关、团体和事业单位在单位预算经费包干结余或收支结余中列支，企业和城乡集体经济组织在管理费用中列支。这样，在实施过程中，有的用人单位经济状况不佳，结余经费极为有限，付不起就业保障金；有的用人单位则以没有结余经费为由拒付就业保障金，使就业保障金的收缴遇到困难。第三，有些地方在就业保障金的管理和使用上普遍存在有钱不敢花的现象，反映在资金使用上限制在五项用途，严格不准突破，使一些应当做的工作做不了。同时，就业保障金的使用情况也缺乏向社会和残疾人公开，加强社会监督。 第四，就业

28、保障金在扶持残疾人集体开业、个体从业和扶持贫困残疾人从事种养业的力度有待加强，多数地方没有建立良好的资金运作机制，基层不敢投入、不会投入，无法做到把就业保障金用好、用活。 （3）对按比例安排残疾人就业工作的宣传力度和重视不够。不少人认为，现在连健全人就业都难，出现大量下岗失业职工，还谈什么残疾人就业？有的人则认为按比例安排残疾人就业干预了企业的用人自主权，征收残疾人就业保障金是“乱收费”，加重了企业负担。还有的人把残疾人看作“包袱”，迫于形势和安置残疾人就业政策的压力，消极对待安排残疾人就业，使残疾人就业工作得不到有利的支持。例如有些企业采取残疾人不用工作，每月发给残疾人一两百元的“悬空上班”

29、工资的做法。这种“挂靠就业”虽然可以完成按比例安排残疾人就业的任务，不缴纳残疾人就业保障金，且节约了大笔工资开支。但由于这部分残疾人尚未真正就业，他们的就业和生活问题并没有得到真正解决，影响了残疾人按比例就业工作的切实开展。因此，应加大对残疾人就业工作的宣传力度，使全社会都重视残疾人就业工作。 （4）按比例就业推行力度不够，安置就业的少。很多单位、企业考虑到安置残疾职工后的医疗支出、劳保福利、住房等问题，在生产安排和生活管理等好面都有困难、因此宁愿交保障金也不愿长期安置残疾人就业。如上海市参与实施残疾人按比例就业工作的单位10042个，其中不足比例且收取残疾人就业保障金的单位就有2198个。占

30、实施单位的21.9%，还有一些地方政府以保护投资环境、减轻企业负担为由，不支持强制实施，致使按比例就业阻力重重，安排人数远未达到法定比例，弱智、精神残疾人安排就业十分困难。另外，按比例就业在覆盖范围上不同用人单位、不同所有制企业之间承担社会义务不均等，存在差别对待问题。如苏州、无锡等地对外资企业、私营企业不施行按比例就业。在安排对象上仅限于城镇人口，不适应农村劳动力加速向非农领域转移的发展趋势，阻碍了就业工作的开展。劳动就业权是残疾人享有的重要权利，残疾人保障法等法律、法规对残疾人劳动就业权的内容、实现途径、保护措施等作出了明确的规定。我国残疾人的劳动就业问题受到了各级政府和社会的关注。近年来

31、，在各级政府的努力下，我国残疾人劳动就业权的实现情况不断得到改善。例如，随着按比例就业措施的推行以及其他扶助措施的出台，我国每年都有不同数量的残疾人加入就业大军，根据中国残疾人联合会的统计，2005年我国城镇新安排39万残疾人就业。又如，随着残疾人教育事业的不断发展，我国残疾人受教育的机会大大增加，总体素质也有一定程度提升，这提高了残疾人参与社会的能力和就业能力。但是，我们也应该看到，我国残疾人在实现劳动就业权方面也存在一些突出的问题。（一）残疾人总体就业水平低，就业形势严峻我国残疾人的总体就业水平在近年来有了较大的提高。例如，根据中国残疾人联合会发布的统计数字，“八五”期间（1991-199

32、5年），我国残疾人就业率从60提高到70，“九五”期间（19962000年），我国残疾人就业率从70提高到了80。 “十五”期间，我国残疾人总体就业水平持续提高，2003年，我国残疾人就业率达839。2005年底，我国城镇残疾人累计就业人数达4636万人，农村残疾人累计就业达到1803万人。从这些统计数字来看，我国残疾人总体就业水平和就业人数呈现出不断增长的趋势。但是，我国残疾人的总体就业水平仍然偏低，残疾人的就业率还远低于其他人口。以2003年度为例，残疾人的就业率为839，也就是说，失业率为161，而同年末我国城镇登记失业率为43。我国残疾人就业水平的提高是与原来较低就业水平相对而言的，与

33、我国城镇人口的总体就业水平相比，残疾人的就业水平仍然偏低。这种比较还只是一种概括的比较，并没有考虑残疾人就业的质量水平。尽管我国有许多适龄的残疾人参加工作，但是，从他们所从事的工作来看，多数是一些劳动简单、报酬低下的工作，其劳动权益也经常得不到保障。改革开放以后，随着农业生产技术水平的提高，我国农村的大量劳动力得到解放，农民工进城务工现象非常普遍。与此同时，在市场经济的浪潮中，许多企业特别是国有企业大量破产倒闭，许多工人下岗失业。在快速发展的经济的带动下，我国每年能够新增大量的就业岗位，但是，等待这些就业岗位的劳动力数量更为庞大。因此，从总体上看，我国的就业形势非常严峻。严峻的就业形势在一定程

34、度上抵消了国家对残疾人就业所采取的扶持政策的效果。残疾人由于自身残疾以及受教育程度普遍较低等原因，他们在就业竞争中的劣势更为明显。在激烈的市场竞争中，许多集中安排残疾人就业的福利企业由于技术设备落后、资金短缺、管理水平低下等原因而出现经营困难甚至倒闭，许多残疾人因此失业。根据“中国残疾人就业问题研究”课题组的调查，我国许多地方的福利企业出现了萎缩的趋势，福利企业安置残疾人的数量也在降低。例如，上海市福利企业数目从1996年的4200多家减少到了2002年4月的3198家，残疾人就业人数从92000多人减少到62000多人。济南市和江苏省的福利企业及残疾人就业数目也出现了类似的变化。（二）残疾人

35、教育和培训状况不尽理想，就业能力尚待提高由于残疾，残疾人的就业能力与健全人相比受到了身体条件的限制。从我国残疾人就业的实际情况来看，传统的残疾人就业结构比较单一，残疾人所从事的工作技术含量普遍不高，收入较低。例如，残疾人在福利企业从事一些较为简单的劳动，盲人学习按摩技术从事按摩保健，等等。尽管残疾人受到了身体条件的局限，但不是说，残疾人只能从事一些技术含量不高、报酬较低的工作。如果残疾人受过良好的教育和就业培训，依然可以根据自身的身体条件在技术含量较高的岗位上做出成绩。我国残疾人就业能力普遍较低的局面受到了残疾人教育和培训现状的明显制约。改革开放以后，我国对残疾人教育事业的投入不断增加，残疾人

36、受教育状况有了一定的提高。例如，根据中国残疾人联合会的报告，我国政府已将残疾儿童少年教育纳入了普及义务教育的总体规划并同步实施。“视力、听力、智力残疾儿童少年入学率由1987年的不足6提高到2000年的772。特教学校由1987年的504所增加到2000年的1648所；在普通学校附设特教班4567个。”但是，我国残疾人的受教育状况依然令人担忧。据报道，我国残疾人文盲率高达60，盲童义务教育入学率仅有59。截止到2005年底，全国未入学适龄残疾儿童少年总数仍有243490人。上述数据表明，我国残疾人受教育水平普遍较低，故而严重制约了残疾人总体素质和就业能力的提高。我国在发展残疾人职业教育事业方面

37、也采取了一些有力的措施，残疾人职业教育获得了较快的发展。例如，2005年，“全国省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（区）三级残疾人职业教育培训机构已发展到1044个，接受残疾人职业培训的普通机构有2206个，近59万残疾人接受了职业教育与培训；达到中等学历的职业教育机构有158个，在校生11960人。”但是，与数量庞大的适龄残疾人相比，这些职业教育机构所提供的教育培训机会显得非常有限。在我国总体就业形势非常严峻的情况下，教育程度低下和职业培训机会稀少的现状使得残疾人就业更加困难，更无法从根本上改善残疾人的就业结构。（三）残疾人就业扶助制度不健全，扶助措施不到位为了促进残疾人就业并改善残疾人

38、的就业结构，我国各级政府和社会采取了很多扶助措施，例如，建立残疾人就业服务机构，对残疾人就业进行辅导和帮助；发展残疾人教育和职业培训，提高残疾人的就业能力；推行按比例就业政策；给予福利企业以及个体残疾人就业以税收减免、信贷优惠等扶持措施，等等。残疾人就业扶助制度的建立大大促进了残疾人的就业。但是，我国现有的残疾人就业扶助制度并不完善，许多扶助措施不到位，这限制了相关扶助制度和措施的作用的发挥。按比例就业政策有利于残疾人就近就业，便于残疾人参与社会，是促进残疾人就业的一种行之有效的政策措施。我国所推行的按比例就业政策取得了一定的效果。例如，我国2005年城镇新安排就业的39万残疾人中就有11万人

39、是由社会各单位按比例安排就业的。但是，按比例就业政策并没有完全发挥其作用。由于推行力度不够大，许多地方根据按比例就业政策安置就业的残疾人数量并没有原先想象的那么多。例如，根据调查，上海市参与实施残疾人按比例就业的单位有10042个，其中不足比例且收取残疾人就业保障金的单位就有2198个，占实施单位的219，全市还可安排残疾人就业2万余人。而一些地方为了便于招商引资往往以各种理由免除企业参与实施按比例就业政策的义务，从而限制了按比例就业政策适用的范围。给予福利企业以税收减免等优惠政策是我国促进残疾人集中就业的重要措施。但是，许多企业吸收残疾人就业仅仅是为了获得税收减免等优惠政策，在企业工作的残疾

40、人所获得的劳动收入非常低。这说明，我国对福利企业所采取的税收减免等优惠政策还有进一步完善的必要，以使其能在促进残疾人就业和改善残疾人生活状况方面发挥更大的作用。此外，我国政府还针对残疾人就业制定了税费减免、小额信贷等扶助措施。但在许多地方，特别是农村地区，这些政策的实施效果并不理想。例如，根据有关人士对北京顺义、河北永清和文安、湖北麻城以及河南光山等地农村残疾人的调查，许多针对残疾人的扶持措施的执行情况并不令人满意，有的残疾人不知道有残疾人证，更不知道它的作用，针对残疾人的小额信贷也很少有残疾人实际利用过。三、残疾大学生的就业形势及政策（一）、残疾大学生的就业形势残疾人就业是全世界的一个社会焦

41、点问题， 我国也不例外。 特别是我国处于社会转型时期， 整个劳动力市场是供大于求， 全国总体就业形势严峻。虽然政府采取了多种手段帮助残疾人大学生就业，但目前残疾人大学生就业情况仍不甚乐观。虽然目前残疾人大学生就业率总体较高，但也存在着求职经历曲折、工作薪酬较低等问题。社会的歧视与偏见，相关职能部门工作缺位，法律体系不完善以及法律执行监管不力，这三大因素是造成残疾大学生就业难的主要原因。在就业歧视方面：（一）社会的歧视。一直以来，人们对残疾人的世俗偏见没有改变， 认为残疾人就是残废人。并认为他们无能力参与社会活动，只能依靠国家救济才能生存， 就更别说找工作。同样，在残疾大学生就业过程中也遇到人为

42、的障碍，过不了人们世俗偏见这一关。因此， 社会的歧视与偏见造成残疾人与健全人之间的隔阂，残疾人无法融入健全人参与的社会活动。（二）用人单位的歧视。首先是应聘岗位的歧视，许多用人单位把残疾人看作是残废人，想尽办法把他们拒之门外，使很多能够完全胜任应聘岗位的残疾人大学生求职无门。其次是工作待遇的歧视，一些用人单位虽然接受了残疾大学生，但在工资待遇和工作条件上却给予了不公平的对待。某招聘单位负责人说：“解决残疾人就业是政府的事，我们企业不是慈善机构。而且， 政府、 机关大院里有残疾人上班吗？没有。政府机关要讲求形象， 我们企业也要讲形象呀！”这表明，尽管残疾大学生有能力，但是能力并不能够弥补他们本身

43、的缺陷，用人单位一样因为缺陷把残疾大学生拒之门外。分析这一状况出现的原因，主要包括 3 个方面：一是个别人和用人单位对残疾人大学生存有偏见或缺乏社会责任心。二是立法滞后。现有法律中的许多条文仅是一些原则性规定，缺乏可操作性。三是现有法律规定对就业歧视的惩罚力度仍显不够。如 劳动法只是规定对违法用人单位由劳动行政部门给予警告，责令改正，对劳动者造成损害的，承担一定的赔偿责任。 残疾人就业条例规定用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金，数额为本地区上年度职工的平均工资。这些惩罚措施在力度上都稍显轻微，无法对用人单位产生足够的督促和震慑作用

44、。相关职能部门工作缺位：一些国家机关在公务员招录中存在严重歧视。招聘公务员中设置不合理的条件， 至于残疾人难以通过体检这一关，顺利进入国家机关工作。企业在招聘过程中也是参照公务员的体检标准，也难怪企业有人说，政府要讲形象，企业就不讲求形象了？在这些处处人为设置障碍的社会环境，有能力的残疾大学生又如何能够找到展现自己才华的平台， 为社会和人民做出贡献呢？另外， 残联等部门还存在官僚主义作风的现象。 少数工作人员根本放不下姿态为残疾人事业服务，更谈不上为残疾人谋取合法权益，真心实意帮助残疾大学生就业。他们还不明白“在其位，谋其政”的责任。授人与鱼，不如授人与渔，帮助残疾人自食其力，独立在社会中生存

45、，特别是残疾大学生渴望独立，用自己的才能为社会做贡献，不愿意一辈子依赖社会的救济。法律体系不完善以及法律执行监管不力：我国正处于社会转型时期，随着市场经济的迅速发展，相关的维护残疾人合法权益的法律法规没有完善的政策措施，致使残疾人的权利只表现在法律条文上，只是形式上的平等，而在社会活动中没有实现权利的手段，并不能真正享有权利。残疾人就业条例出台了，这是我国专门针对残疾人就业困难制定的保障残疾人平等就业的法律，但有明显的不足。“法律责任”部分，只涉及四个方面，而对于安排残疾人就业的比例不够的、社区服务业没有平等考虑残疾人就业的，则没有相关的责任规定。至于用人单位因残疾人自身缺陷拒绝录用他们而不用

46、承担法律责任， 他们宁愿交残疾人就业保障金。 造成残疾人就业难的局面始终无法打开， 被拒绝的残疾人无法通过法律途径解决工作问题。（二）残疾大学生就业政策2009年5月6日人力资源和社会保障部、教育部、财政部、中国残疾人联合会联合发布了关于进一步做好高等学校残疾人毕业生就业工作的通知： 一、认真落实国家规定，确保高校残疾人毕业生享受相关政策 （一）把高校残疾人毕业生纳入现行政策扶持范围。各地要按照党中央、国务院统一部署，高度重视发展残疾人事业，大力支持高校残疾人毕业生就业工作。要切实将高校残疾人毕业生纳入国家促进高校毕业生就业政策扶持范围，统筹规划、同步实施、兼顾特点、整体推进，确保国家促进高校

47、毕业生就业的各项政策措施惠及高校残疾人毕业生。 （二）对高校残疾人毕业生实施重点扶助。各地制定促进高校毕业生就业配套政策和具体实施办法，要充分考虑残疾人毕业生特殊困难，切实体现党和政府的特别关怀，给予适当倾斜照顾。在开拓就业渠道、落实就业政策、提供就业服务过程中，应本着优先、优惠、优质的原则，把高校残疾人毕业生作为就业困难人员，给予优先扶持，实施重点援助。 二、积极采取针对性政策措施，促进高校残疾人毕业生就业 （三）鼓励用人单位安排高校残疾人毕业生就业。发挥按比例安排残疾人就业政策的特殊保护作用，动员和鼓励社会用人单位为高校残疾人毕业生开发就业岗位。用人单位安排高校残疾人毕业生就业，在享受国家

48、统一规定政策基础上，按规定对超比例安置残疾人就业的单位给予奖励。 2009 年至 2011 年，执行按比例就业的用人单位每安排一名高校残疾人毕业生就业，按安排两名残疾人计入所安排的残疾人职工人数之内。从 2009 年起，县级以上残联及直属单位新录用、聘用工作人员中，高校残疾人毕业生不得少于 20% 。 （四）鼓励和引导高校残疾人毕业生到城乡基层就业。各地区、各有关部门开发的城市社区和农村基层社会管理和公共服务岗位，同等条件下，优先录用高校残疾人毕业生。各地要继续开发乡镇（街道）残疾人专干和社区残疾人专职委员等适合残疾人就业的岗位，优先招用高校残疾人毕业生就业。对符合公益性岗位就业条件并在公益性

49、岗位就业的高校残疾人毕业生，按规定给予岗位补贴、社会保险补贴等。 （五）鼓励支持高校残疾人毕业生自主创业。高校残疾人毕业生有创业意愿并参加创业培训的，可按规定享受培训补贴。自主创业、从事个体经营、自愿组织起来就业并取得营业执照的，可按规定使用残疾人就业保障金扶持其集体从业、个体经营；针对盲人、聋人就业最难、最不稳定等现实状况，对这两类高校残疾人毕业生可适当提高扶持标准。 （六）强化高校残疾人毕业生就业服务和就业指导。各高校要针对残疾人身体、心理状况，强化对残疾人毕业生的就业指导，帮助其了解就业政策、调整就业预期，优先安排其参加实习实践，重点组织培训以提高其就业能力，优先推荐就业岗位。各级公共就

50、业服务机构要将高校残疾人毕业生作为重点帮助对象，为其提供更多、更快、更好的免费就业信息和各类就业服务。各级残疾人就业服务机构要组织开展残疾人就业服务系列活动，把招聘会、供求洽谈会、用工需求、扶持政策等信息送进校园、送进残疾人家庭，切实让每一位求职的高校残疾人毕业生免费享受公共就业服务；要加强与高校和公共就业服务机构间的协作，通过多种形式的就业服务促进高校残疾人毕业生就业；抓紧建立完善残疾人就业信息网，建立残疾人大学生数据库，发挥网络功能作用。有条件的地区，可动员组织一些有强烈社会责任感的用人单位，作为高校残疾人毕业生实习见习基地。 （七）加强对高校残疾人毕业生的就业援助。各高校可根据实际情况对

51、残疾人毕业生给予求职补贴。对离校回到原籍未就业的高校残疾人毕业生，公共就业服务机构要按规定提供相应就业服务，对其中符合规定人员落实就业援助政策。对未就业的高校残疾人毕业生，生源地有关部门和残联应鼓励其参加当地的职业培训，符合条件的按规定从就业专项资金、残疾人就业保障金中给予职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。对返回原籍求职的高校残疾人毕业生，所在市、县残联及残疾人就业服务机构，应将其列为重点援助服务对象，通过建立帮扶责任制，实施一对一职业指导、鼓励用人单位安排、开发公益岗位安置、支持自主创业等帮扶措施，帮助其实现就业。 三、建立密切合作关系，共同做好高校残疾人毕业生就业工作 （八）加强部门、机构之

52、间的联系与合作。各级人力资源社会保障部门、教育部门、财政部门、残联之间，各高校、公共服务机构、残疾人就业服务机构之间，要建立联系沟通渠道，加强政策协调，细化具体措施，进行密切合作，共同抓好落实。各部门和机构要充分发挥职能作用，落实工作责任。人力资源社会保障部门要把扶助高校残疾人毕业生就业贯彻到高校毕业生就业政策制定和实施的全过程，公共就业服务机构要进一步加强高校残疾人毕业生就业指导和就业服务工作。教育部门要指导高校加强对残疾人大学生的求职心理辅导、就业指导和服务工作。财政部门要通过就业专项资金、残疾人就业保障金等渠道，支持高校残疾人毕业生就业。各级残联及残疾人就业服务机构要把促进高校残疾人毕业

53、生就业摆在当前残疾人就业工作的首位，尽快摸清底数、重点研究、提出对策，充分发挥自身优势，千方百计开发就业岗位，认真落实各项政策措施，规范强化就业服务，为高校残疾人毕业生实现就业和稳定就业创造条件。 （九）做好宣传引导工作。要加强对高校残疾人毕业生就业工作的宣传，以政策措施引导高校残疾人毕业生树立正确的就业观和成才观，用党和政府的特别关怀引导全社会支持高校残疾人毕业生就业。要及时总结、宣传和推广高校残疾人毕业生就业工作经验做法，使不同地区相互学习借鉴，扩大社会影响。要通过宣传高校残疾人毕业生创业典型，引导和激励更多的高校残疾人毕业生和在校残疾人大学生走创业之路。四、改善残疾大学生就业现状的策略残

54、疾人生活，不能只依赖于政府的救济粮款维持。社会和政府要帮助残疾人增强自我的“造血功能”实现就业，独立生活，如此才从根本上改变他们的弱势地位。正由于残疾人就业问题的解决具有长期性和艰巨性，首先得选择一个解决突破口，就是全力解决有竞争力的残疾大学生平等就业，让他们在工作中表现出自己的才华，得到社会的认可，再带动剩余残疾人就业，最后达到所有有就业能力的残疾人都可以就业。提出以下几个方面的建议与对策：（一） 残疾大学生提高自身素质，树立乐观进取的就业观残疾大学生是残疾人群体的少数，仅占残疾人的02%。他们凭着坚强的意志，坚信知识能改变命运，知识能弥补身体的缺陷。勤奋刻苦地学习知识和技能，期望进入社会，

55、找一份合适的工作，能为国家和人民贡献自己微薄的力量。同时，残疾大学生要深知全国的就业形势严峻，残疾人就业形势不容乐观。因此，残疾大学生要有忧患意识“拿什么去就业”，为了这个目标，要制定好合适自己的大学生活的学习目标和职业规划。在学习生活中，要把自己当作健全人一样严格要求自己，珍惜来之不易的学习机会，认真学习各种知识和技能， 参加自己力所能及的社团活动，尽力提高自身综合素质，为将来进入社会做准备。（二）健全和完善法律法规，明确法律责任，加强执行和监管力度随着我国加入残疾人权利公约，各项维护残疾人权益的法律相继出台。残疾人就业条例及相关的就业促进法已经实施。中华人民共和国残疾人保障法2008年4月

56、24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订并通过，对保障残疾人权益提出更具体的措施。进一步明确残疾人参与国家事务和社会事务的权利。同时，突出了特殊保护和特别扶持原则，进一步明确残疾人享有康复、教育、劳动就业、社会保障、文化生活等方面的权利。部分法律法规自实施以来，引起社会对残疾人就业的关注，不少残疾人也因此而获益。但是，法律规定比较笼统，法律责任不具体明确。比如，残疾人就业条例规定“禁止在就业歧视残疾人”，“禁止歧视”在法律法规中只是理念的倡导，我国法律还无明文规定。法律上也规定“用人单位有用人自主的权利”，用人单位拒绝残疾大学生到单位工作可以说是合法行为，只是不符合道德。一而再，

57、再而三发生残疾大学生就业无门，通过媒体报道赢得某些单位良心发现的施舍工作。这样单纯依靠道德感获得工作，无法形成一种制度，同时残疾人也是一个庞大的群体，要实现残疾大学生平等就业没有强制力的保障，用人单位责任和义务就如同虚设。2008年7月1日正式实施的 中华人民共和国残疾人保障法还加大了对侵害残疾人合法权益行为的惩戒力度，对就业歧视等违法行为，增设了相应的法律责任。但由于缺乏强有力的执行和监督制度，那些残疾大学生因身体缺陷被用人单位拒之门外的事件还是屡屡发生。我国有必要制定反就业歧视法，确保残疾人劳动者与健全劳动者享有平等就业权。欧盟、美国、日本、德国、英国等发达国家和地区都制定了反就业歧视法，

58、都明确将残疾人就业纳入该法的保障范围。保证残疾人劳动者与健全劳动者享有平等就业权，是保障残疾人劳动者合法权益的最基本要求。但是，针对残疾人劳动者的各种就业歧视行为在中国并不鲜见。媒体曾经多次报道部分地区政府机关在招用公务员过程中歧视残疾人。其实，残疾人就业歧视现象，不仅仅存在于政府机构，其他的用人单位同样存在;不仅仅存在于招聘过程中，就业前的服务过程中、就业后的管理过程中，乃至政策法规的制定过程中同样存在。针对残疾人劳动者的就业歧视，严重侵害了残疾人劳动者的合法权益，同时也破坏了劳动力市场的公平秩序，必须通过立法明确加以禁止。完善反就业歧视制度，首先要准确界定就业歧视行为，对哪些行为构成对残疾人的就业歧视加以定义。其次要加重对就业歧视行为的法律责任，严厉惩处实施就业歧视行为的责任人。 （三）建立强有力的就业歧视诉讼机制，加强司法保护目前，虽然我国诸多法律法规都明文规定禁止歧视残疾人，但残疾大学生在就业中屡遭不公平待遇，而且投诉无门。因此，有必要建立强有力的就业歧视诉讼机制，使遭遇就业歧视的残疾人大学生能够方便地运用法律手段有力保护自己的权益。首先要设立能够对就业歧视独立作出处罚的专门受理机构，使残疾人大学生在遭受就业歧视时有处申诉；其次要不断提高