应用逻辑扁平化理念深化税源专业化管理的实践与思考

1、应用逻辑扁平化理念深化税源专业化管理的实践与思考近年来，无锡市国税局认真落实省国税局的工作要求，以风险管理为导向，以转变管理职能为主要路径，以推进管 理层实体化为重点，以整合主要流程环节专业化职能为突破 口，加大信息化支撑力度，实行分类分级管理，形成了分工 明确、职责清晰、相互衔接、运行高效的税源专业化管理新 格局。但是，在推进与建设中，仍然存在着一些突出的问题。为此，要切实提高专业化管理质效必须进一步转变管理思维 方式，应用逻辑扁平化理念，建立遵从管理体系、强化制度 保障，以破解当前税源专业化管理实践中存在的难题。一、无锡国税专业化管理的初步实践与成效（一）初步理清了联动管理、风险管理与专业

2、化管理的关系，统一了专业化管理的认识。风险管理不仅是理念，也 是技术问题，更是体制机制问题，其核心是把有限的征管资 源优先用于风险大的纳税人。专业化管理的本质是对税收管 理活动的组织分工、是风险管理的保障。联动管理是在现有 体制机制下，对各层级风险管理任务、各部门专业管理职能 进行整合，发挥税源管理的最大效能。 为此，我们明确了 “在 联动管理架构的统筹下， 以完善、深化税收风险管理为主线， 以信息化为依托，以促进税法遵从为目标”的税源专业化管 二）初步理清了机构设置与专业化的关系，建立了联 动框架下专业化管理运作机制。 为强化数据情报管理、风险 分析识别、风险应对等专业化管理分工，市局层面整

3、合机关 部门职能，成立“ 5+1 ”专业化管理指导小组，形成了联动 办协调整合、指导督导，指导小组专业规划、科学推进，专 业团队合力攻关的专业化管理运作机制。基层分局通过优化 资源配置，合理划分税源与属地管理机构职能，初步建立了 税源风险集控管理专业机构管事、属地机构管户相结合的 专业化管理模式。经调整，专业机构达到 49 个，专业团队 达到 40 个，专业化人员达到 773 人、占全体税源管理员比 例达到 75.4% 。三）初步理清了信息化与专业化管理的关系，突出税源管理平台对专业化的支撑。 专业化管理的实质是在信息化 条件下，对现行税收管理体制机制、管理方式等多方面的 次系统变革。为此，我

4、们及时梳理各类业务系统风险分析识 别、应对功能，组织业务骨干全程参与江苏省国税局新版税 源管理平台开发。 通过税源管理平台， 从规范任务下发权限、 范围、时间方面进行联动整合，较好地解决了任务多头分散达、应对效率低的问题。近两年，数据情报采集、风险应 对进度及成效在全省国税系统领先，仅税源管理平台风险差 别化应对补税达 9.35 亿元。四）初步理清了分类分级与专业化管理的关系，突出管理层实体化运作的效能。 分类分级管理与管理层实体化运 作是专业化管理的重点。市局层面，职能处室承担风险分析 识别、 风险应对任务整合职能， 直接参与占全市税源 60% 的 重要税源及重大复杂事项的直接应对、组织应对

5、和跟踪质疑 职能；县局层面，按照“规模 + 行业”的原则，实施税源分 类管理，职能科室在前移行政审批事项的基础上，分别负责 税源收入、大企业及国际税收、行业及税种、征管基础的风 险集中分析识别，负责行业模型、操作指南等管理，确定风 险应对任务并科学组织实施。五）初步理清了风险识别技能与专业化管理的关系，突出数据情报的分析应用。 风险分析识别的有效性、正确性 是提高专业化管理成效的关键。为此，我们探索搭建特征库框架、多角度创设指标群和指标索引，分别创设了大企业风险管理指标、中小企业财务风险判别、增值税税负与企业利润分析模型。初步建立覆盖层级、部门、岗位的情报管理岗通过自责体系， 完成 29 个部

6、门 73 项的外部情报目录梳理， 动抓取纳税人财务核算电子数据、采集外部涉税数据，核查 纳税申报的真实性、正确性， 2010 年仅混凝土行业补税就 达 8132.6 万元。六）初步理清了风险绩效评价与专业化管理的关系，突出长效管理机制的建立。 构建风险绩效评价体系是专业化管理持续改进的强有力保证。通过税源管理平台提供的定 制、非定制报表，按月对情报管理、风险识别、风险应对、 跟踪质疑等环节实施情况进行全方位通报。组建风险应对复 查团队，对重点应对项目开展抽查或组织各单位互查，并将 风险应对质量列入执法检查内容。从专业化运行机制建设、 风险识别有效性及应对质效等方面细化考核指标，客观咼效 评价各

7、单位、各环节专业化管理的绩效，并在年度目标管理 考核中予以落实。、当前税源专业化管理存在的主要问题对照总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见的要求，我们认为税源专业化管理在具体实施过程中还存在一些问题，必须积极应对。（一）专业化管理理念尚未深入。是专业化管理目标不够明确。以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依 然存在，影响专业化管理的深入推进。二是专业化管理认识存在偏差。各级没有系统考虑风险管理、分类分级管理、信息控税之间内在流程逻辑关系，与总局“五”规划构建的税收征管新模式尚有差距。三是专业化管理规律缺乏认 识。没有完整全面地考虑政府改革外部环境、税务机关内部 承受能力、各级管理层

8、和执行层专业化管理能力情况，没有 突出税收评定、信息控税的重要作用，简单地把推进专业化 管理等同于再次调整征管机构。（二）专业化管理机制尚未健全。是规范的岗职体系尚未建立。专业化管理试点已近两年，但各层级、部门、岗 位专业化管理职责没有明确，税源管理职责存在重复交叉， 税收管理员仍承担大量事务性工作。二是有效的管理制度尚 未健全。专业团队、专业机构、人才培养等管理机制尚没有 健全，也没有系统建立税法遵从导向指标、税源监控指标、 绩效评价指标，专业化管理成效难以得到科学客观考核。是部分地区的属地化管理方式仍未改变。基层分局，特别是些税务干部仅有十几人的农村分局，“小而全”的分工模式仍然制约着专业

9、化管理优势的发挥。（三）专业化管理瓶颈尚未突破。是受到信息化建设的制约。现有税收征管信息系统依据税收管理员制度设计， 难以满足专业化管理需求，专业化管理仍然停留在人工、经 验为主的管理方式上。二是受到第三方信息获取的制约。由 于第三方涉税信息交换相关法律依据笼统，税务机关与政府 其他部门数据信息交换存在部门壁垒和人为障碍。三是受到 各类专业人才缺乏的制约。针对经济主体跨国界、跨区域、 跨行业相互渗透及企业核算团队化、电子化、专业化水平日 益提高等新挑战，现有管理层、执行层专业素质不能完全适 应。三、深入推进税源专业化管理的思考 面对问题，我们认为依托信息化、实施逻辑扁平化、发挥比较优势，是无锡

10、市国税系统深化税源专业化管理的必由 之路。一）深化税源专业化管理应厘清两个关系1.专业化管理与征管基本程序的关系。 江苏省国税局 “二五”规划明确了申报受理、税收评定（初步审核、案头审 核、实地审查） 、税收征收、税务稽查、争议处理为主要环 节和逻辑程序的征管基本程序。征管基本程序是深化税源专 业化管理的内在根据，没有规范的征管基本程序就没有科学 的专业化管理。因此，专业化管理必须注重通过依托现代信 息技术、 深化风险管理、 加强分类分级管理、 落实信息控税、 完善运行机制，进一步规范征管基本程序。2. 逻辑扁平化与机构扁平化的关系。 机构扁平化和逻辑扁平化的共同目标都是提高管理效能，但机构扁

11、平化是通过 重构机构层级、部门职能来实现管理体制机制、管理模式、 机构设置、资源配置的变革，其优点是缩短管理距离、变革 周期，但容易出现变革曲折。逻辑扁平化是在不打破现有机 构的条件下，以层级管理为基础，依托现代信息化技术，从到下将业务部门横向、纵向打通，优化人力资源配置；打 破层级局限性，发挥各级机关的比较优势，建立层级、部门 优势互补、信息畅通、运作良好的工作机制和管理模式。其 优点是积极稳妥、避免弯路，但需要更多时间成本。二）深化税源专业化管理的探索方向1依托信息网络技术，实行逻辑扁平化，完善专业化管理运行模式在专业化管理探索、实践过程中，出现了重构整个管理体系和保持现有机构基本不变两种

12、截然不同观点。我们认为 深化专业化管理应在征管基本程序框架下，顺应现代信息技 术为在纵向上缩减中间管理层、横向上提高协调配合效率的 新趋势，理性比较分析、论证设计专业化管理模式，从征管 改革必然实施“休克型”机构改革的习惯思维中解放出来， 实施以逻辑扁平化为突破口的专业化管理。是依托信息技术集成业务流程。 在总结专业化管理试点单位成功经验的基础上，借鉴顶层设计理念，优化整合各 征管基本程序为主线，将以风险管理为导向的税源分类分级 管理，各层级、部门、岗位专业化管理职责分工，专业化管 理工作流程，涉税信息采集、应用， “纵向联动、横向互动、 内外协作”的运行机制，征管资源优化配置，征管质量考评

13、指标等， 通过信息技术进行固化， 构建统一规范、 数据整合、 信息畅通、操作简捷的新税收管理信息系统，为深化专业化 管理提供技术支撑。级各类众多繁杂的操作系统平台，以“五”规划确定的二是促进信息管税的有效落实。 从国家层面制定、完善涉税信息法律法规，对政府相关部门数据信息交换的职责义 务、信息内容、 提供时限、 保密要求、 违规处罚等进行明确，为税务机关获取涉税信息提供法律保障；在梳理内外部数据 情报目录的基础上，从总局层面编写涉税数据字典，运用数 据仓库技术，搭建贯通各层级、部门、岗位的涉税数据分析 应用平台，实现涉税数据整理存储、信息互通、加工分析、 挖掘应用。加快与银行、保险等金融单位的

14、全国联网，掌握 纳税人全部银行帐号，通过云计算等技术，对纳税人收入、 支出等进行网上比对。三是发挥层级和部门比较优势。发挥层级管理比较优势，在全省、全市、全县范围内，组建互补性专业团队，发 挥各类专业人才知识、业务技能的互补性，构建数据应用、 风险识别、重点剖析、归纳提炼、实践验证、全面推广的完 整业务链条，对大企业、跨区域经营和总分机构等企业集团、 重点风险行业等实行分级组合管理。深化省、市、县三级管 理层实体化，强化部门专业管理职能，发挥部门专业比较优 势，对税收分析、大企业及反避税、行业及税种、征管基础 等风险实行分类分级集中识别，承担税源风险监控及部分风 险应对工作。四是提升专业机构专

15、业化素养。各级定期开展经验成果交流、优秀案例评比活动，整理、归纳、发布风险管理的典 型案例、行业模型、操作指南等经验和成果，并将其固化为 知识，为专业机构提供参考和借鉴，逐步改进以经验为主的 管理方式。专业机构应从过去主要依职权、粗放型管理，向 坚守专业精神、体现专业水准的管理转变，运用数学模型、 分析工具等技术方法，提升数据分析应用、风险分析识别及 应对技能，研发有效的行业遵从风险评估、税收流失测算模 型，实施更具专业水平的税源管理。2.努力转变思维方式，借力信息化支撑，提高专业化管理质量效率要顺应经济社会发展的新要求、现代税收管理的新挑战、信息技术发展的新趋势， 打破惯性思维、 根除陈旧观

16、念， 重视风险指标扫描指引，突出税收评定工作，提升税源风险 控制能力。是突破管理思维定势。 转变管理思路，明确纳税人自主申报纳税的主体地位，划清征纳双方的权利义务；树立促 进遵从管理理念，保障国家税收法律得到良好的遵从；树立 遵从风险管理理念，将有限的征管资源从“管所有纳税人” 向“优先管风险较高纳税人”的配置。调整服务管理职能， 修改征管法等法律法规，调整、减并、清理各类基础管 理事项，取消大部分调查、审批事项；将管理员担负的催报 催缴、税收预测等职能前移到办税服务厅办理；将大量本应 由纳税人承担法律后果的事项还责于纳税人，取消调查审批 环节；逐步将事前防控、叠加式管理转变到间接、动态和事

17、后控管。是完善风险特征库。 省、市、县三级税务机关应成立数据加工分析团队，运用数据分析工具，有序开展数据信息 加工分析、应用验证工作，总结数据分析经验和方法，提高 数据分析应用水平。坚持理论研究推导、实践归纳验证互为 推进的原则，深入开展综合指标研究， 设计系统性、聚类型、 指标齐全、指向明确的风险特征指标索引库，建立由税收指 标、财务指标、数据信息情报等组成风险指标群。加强对现 有众多数据模型、行业指南、选案指标等的简并、提炼工作， 将已有各项有益成果转化为综合聚类指标。做好风险指标分 析筛选、优选优化、数据验证工作，全面提升风险指标的科 学性、合理性，满足大企业、分行业和特定事项风险管理的

18、=1= l+Ff 需要。三是提高税收评定水平。 借鉴国际上通行的税收评定制度来重构纳税评估制度、规范纳税评估程序，将税收评定作 为税务征管业务的核心，建立、完善有效行业管理模型，开 展案例培训，提高风险管理的针对性、实效性，改变当前纳 税评估比较薄弱的状况。落实初步审核、案头审核、实地核 查三分离，利用涉税数据、风险指标等，由计算机自动初步 审核纳税申报风险；案头分析人员在数据加工分析的基础 上，以资本、技术、劳务、无形资产等为主要分析对象，通 过价值链、供应链查找相关利益链上的涉税风险，实施通讯 调查、约谈，确定实地核查对象；实地核查人员应分析不同 风险类型、恶性程度及违法手段，确定应对策略

19、，结合生产要素评价纳税人生产经营和纳税能力，就疑点开展实地核 查，作出相应的评定处理。四是提升风险控制能力。 突出依法服务的引导作用，针对不同规模、行业纳税人，开展专题辅导培训，提高依法纳 税、诚信纳税意识；充分运用网上办税服务厅、短信平台等 载体，对涉税风险事项进行提醒；加强前瞻性政策效应和风 险控制要点分析，定期形成服务性调研报告，供上级部门参 考。突出依法管理的促进作用，按照法定权限与程序执行好 各项税收法律法规和政策， 建立完整的税源预测、 政策分析、 申报征收、管理服务等链式执法管理过程，促进纳税人自觉 遵从税法。 突出依法行政的监督制约， 根据近年来执法检查、 执法监察及审计中暴露

20、出的重大税收执法问题，合法合理行 使自由裁量权，提高防范税收执法风险能力。3.建立遵从管理体系，落实督审性考核，强化专业化管理制度保障税源专业化管理具有系统性、复杂性、过程性的特点，应配套修订完善健全相关制度办法，为深化专业化管理新模式运转提供法律依据。是建立税法遵从管理考评指标。探索建立由纳税服务、征收成本、税源监控指标等组成的税法遵从度指数，通 过多地区横向比较或同一地区纵向比较，从总体上衡量一个 地区税收征管存在漏洞或制度缺失，促进税法遵从度不断提升。其中：纳税服务指标主要包括：办税事项准期办结率、服务满意度，办税事项提醒、新政策公告、政策咨询答复及时性， 纳税人投诉率，调查问卷、 12366 电话答复满意率，自助办 税服务使用率，网上自行认证、报税覆盖率等指标等。征收成本指标主要包括：人均征税额与人均征税成本之比、人均征税额变动额与人均征税成本变动额之比等指标等。税源监控指标主要包括：发票管理违法及重大案件发生率，评定及查补税款与申报税款比例，风险指标指向性，数据情报应用性，风险识别准确