项目管理与建筑业生产方式变革

1、项目管理与建筑业生产方式变革山东科技大学管理系主任、教授、博士生导师 贾宏俊1 建筑业生产方式概述1.1 建筑业生产方式的含义和内容 建筑业生产方式是指人类在从事建筑产品生产和提供与建筑产品相关 的服务时所采取的方法和形式，是生产方式在建筑行业中的具体应用。当工程价格是竞争的主要因素时，出现“基于成本的竞争” ；当工程 质量是竞争的主要因素时，出现“基于质量的竞争” ；当建筑产品类型是 竞争的主要因素时，出现“基于柔性的竞争” ；当工程工期是竞争的主要 因素时， 出现“基于时间的竞争” ；当建筑企业信誉是竞争的主要因素时， 出现“基于服务的竞争” ；当环保是竞争的主要因素时，将出现“基于环 保

2、的竞争” ；当建筑产品的功能一体化成为竞争的主要导向时，就出现了 “基于过程的竞争” 。1.2 我国建筑业生产方式变革经历的阶段和类型1.2.1 政府指令型生产方式 在社会主义发展初级阶段，国家为单一的投资主体，建设项目的决策 和实施都由政府审批，政府发布指令指定具体部门承担设计、施工等任务， 并且在国家财政预算内拨款，无偿使用，不计成本。被指定的部门临时成 立指挥部、基建办或筹备处等，项目结束后立即解体，项目产生的风险完 全由政府承担。承担建筑任务纯粹是履行行政任务，根本不存在市场的竞 争，也无法体现市场有效配置资源的积极作用。1.2.2市场竞争型生产方式1984年，招投标制度的推行，开辟了

3、我国建筑业发展的一个新篇章。到1986年，鲁布革工程的成功实施，标志着我国招投标制度的成功应用，更 是体现了项目法施工的优势地位。逐步形成了工程监理制和项目法人制建 设为中心，以项目经理部为主要形式的施工生产组织管理责任系统的理论。 但是由于政府管理体制和市场运作机制的不尽适应，现有招投标制度的实 施仍存在一定程度的不足。123项目管理模式的应用我国的项目管理模式主要经历了以下两种类型：1. 传统（Design-Bid-BuildMethod）模式（如图1.1 ）又称设计一招标一建造方式，在国际上最为通用，世行、亚行贷款项目和采用国际咨询 工程师联合会（FIDIC） “土木工程施工合同条件”的

4、项目均采用这种模式。我国目前普遍采用的“项目法人责任制”、“招标投标制”、“建设监 理制”、“合同管理制”基本上参照的是世行、亚行和 FIDIC的这种传统 模式。建筑师/咨询工程师的顾问2. 总承包模式（1）设计-建造 （Design-Build Method）模式设计- 建造 （Design-Build Method） 模式 （ 如图 1.2） 起源于欧洲，是对 传统的承发包模式的变革，是为了解决设计与施工分离的弊端而产生的一 种新模式。设计- 建造模式是一种相对简捷的工程管理模式。发包人只需明确项目 的要求和原则，然后根据要求和原则选定设计一建造承包人 （DB承包人）负 责项目的设计与施工

5、。在这种模式下， DB承包人对设计阶段的成本负责并以竞争性招标的方式选择分包人，或使用本公司的专业人员自行完成工程 施工；同样，设计工作亦可由承包人的内部机构完成，或由与设计 -建造承 包人签订合同的专业设计机构完成。设计-建造总承包的优点：由于设计与施工比较紧密的搭接，发包人 能从包干报价费用和时间方面节约经费，减少利息支出；有利于充分发挥 承包人的优势，在项目设计阶段预先考虑施工因素，从而可减少由于设计 的错误和疏忽引起的变更；可以采用阶段发包方式，缩短工期，所以项目 可以提早投产。设计-建造总承包的缺点：发包人无法参与设计人员的选择； 对最终设 计和细节效果方面（如建筑美学方面）的控制能

6、力降低；由同一实体负责 设计与施工，减弱了工程师与承包人之间的检查和制衡作用；由于是造价 包干，可能会影响设计与施工质量。（2）设计采购施工模式 （Engineering-Procurement-Construction）设计采购施工（EPC模式（如图1.3 ）,是一种重要的承发包模式。该模式于 20 世纪 80 年代首先在美国出现，得到了那些希望尽早确定投资 总额和建设周期的业主的重视，在国际工程承包市场中的应用逐渐扩大。FIDIC于1999年编制了标准的EPC合同条件，这有利于EPC模式的推广应 用。EPC模式是指发包人招投标选择承包人，承包人向发包人提供包括融资、 设计、施工、设备采购、

7、安装和调试直至竣工移交的全套服务。在这种模 式下，承包人承担了更大的责任和风险，整个工程不再聘请工程师，只由 发包人或发包人代表对项目进行直接较宏观的管理。EPC主要应用于以大型装置或工艺过程为主要核心技术的工业建设领域，如大型石化、化工、橡胶、冶金、制药、能源等项目，这些项目共同 的特点即工艺设备的采购与安装成为投资建设的最重要、最关键的过程， 而工艺设备的采购与安装又与工艺的设计紧密相关。设计采购施工总承包的优点：充分发挥了生产专业化协作的长处， 减少了计划、设计、施工等项目建设过程各阶段之间可能出现的矛盾，可 以在很大程度上缩短工期、节约投资；对于发包人来说，从繁琐的管理工 作中解放出来

8、，也有利于其进行合同管理和组织协调，对于缺乏工程管理 经验的发包人更适用。因此这种模式在欧美国家占有 1 0% 1 5%的市场设计-采购-施工总承包的缺点：不利于发包人进行细节的控制管理, 因此发包人对承包人的监控手段的落实十分的重要；合同一般为总价包干 合同，承包人获得发包人变更令及追加费用的弹性很小，承包人承担的风 险高，所以工程造价也高。图1.3 EPC交钥匙工程项目的管理模式的组织形式由于工程总承包模式的上述特点和优势，在未来将会成为越来越多的发 包人在建设项目时首选考虑的实施模式。2建筑业企业生产方式的发展与变革建筑业企业生产方式的核心问题是采取什么样的形式和方法来组织项 目建设中的

9、各种生产要素，以达到资源优化配置，从而实现建设项目目标 的最大化从宏观上看，我国建筑业企业生产方式的演变经过了计划经济体制下由 政府行政指令配置资源和市场经济体制下通过招投标由市场配置资源两个 阶段。从微观上看，主要是指围绕建设项目全过程，采取某种具体工程实 施模式和组织形式，以项目管理原理为理论基础，以项目经理部为管理核 心来优化资源配置。2.1 建设业企业生产方式的演变与发展第一阶段是建国初期到改革开放前， 这一阶段建筑业作为国民经济的生 产部门，国家统一下达生产任务，调拨建设资金，建设完成后交付使用单 位直接使用。这一时期主要的组织模式有以下几种：（1）建设单位自营模式建设单位自营模式就

10、是由建设单位自己设置基建机构，如成立筹备处、 指挥部、基建处等单位负责支配建设资金，对工程项目建设全过程进行组 织管理，自行组织设计、施工力量，配置采购施工机械材料。这种方式的 优点是保证了建设单位对建设项目全过程的统一管理，有利于调动建设单 位搞好施工的积极性。其缺点是建设单位的基建机构是由非专业人员构成 的专业化管理部门，项目实施和管理的专业性较差，缺乏管理工程建设的 经验和能力，设计、施工力量十分薄弱和分散，并且施工经验得不到积累， 只有一次教训，没有二次经验，容易造成浪费和损失，难以实现工程建设 专业化管理。尽管在较短的时间里， 采用建设单位自营模式顺利地完成了建国初期的 建设工作，但

11、由于建设单位自营方式是典型的封闭式的小生产管理模式， 与社会化、专业化的生产方式根本不相容，在实践过程中产生的弊端非常多。（2）学习苏联模式随着我国大规模经济建设的兴起， 各主管部门在学习借鉴苏联基本建设 经验的基础上，逐步集中了分散的设计和施工力量，组建了施工企业和设 计院。当时的工程项目建设方式也从建设单位自营模式向甲、乙、丙三方 制模式转变（中央财委 1952年 1月 9日颁发的基本建设工作暂行办法 规定，建设单位与施工单位脱钩，实行甲（建设单位） 、乙（设计单位） 、 丙（施工单位）三方制模式） 。甲方由政府主管部门负责组建， 乙方和丙方分别由各自的主管部门进行 管理。建设单位自行负责

12、建设项目全过程的具体管理。设计、施工任务分 别由各自的政府主管部门下达，项目实施过程中的许多技术、经济问题， 由政府有关部门直接协调和负责解决。（3）工程指挥部模式从 1965 年开始，工程建设全面推行工程指挥部模式，把建设的职能与 管理生产的职能分开。 工程指挥部模式是高度集中的计划经济产物， 在“三 线建设”中得到发展，我国的大型工程项目和重点工程项目多采用这种模 式进行建设。指挥部通常由政府主管部门指令各有关单位委派代表组成， 负责建设期 间设计、采购和施工的管理工作，项目建成后移交给生产管理机构负责运 营，建设指挥部即完成历史使命。这种项目模式类似于军事组织，是一种 通过行政手段搞项目

13、会战的形式，至今这种工程项目管理模式在我国仍比 较常见工程指挥部模式把工程建设的全过程作为一个整体来管理， 初期对于集 中资源、加快工程建设起到了积极地作用，但由于其采取的手段是严重违 背商品经济关系的行政办法，最终还是不可避免地导致了各种弊端。如工 程建设的决策者不承担决策风险，工程指挥部的主要负责人多由政府行政 机构的领导兼职，在管理过程中过于强调使用行政手段而忽视其他管理办 法等。这些弊端在实践中往往导致工程项目建设过程中出现“投资无底洞， 质量无保证，工期马拉松”现象。（4）工程项目管理模式 党的十一届三中全会提出“改革开放”方针以后，随着大量引进国外成 套设备、国外资金，同时国外承包

14、商也大量进入我国建设市场，国外较为 通行的项目管理理论首先从原西德和日本传入我国。其后，由于世界银行、 亚洲银行等国际金融组织贷款和外商投资建设项目的大量增多，以及国际 文化交流的进一步发展，工程项目管理理论和实践经验在我国进一步得到 推广应用。尤其是国际金融组织贷款建设的项目，按其贷款规定，必须按 国际惯例实行项目管理，这进一步加速了项目管理理论在我国的推广应用， 也促进了我国工程项目管理模式、投资体制等方面的进一步改革，工程项 目管理进入了新的发展阶段。现阶段我国常见的工程项目管理模式有传统 模式、D-B模式、EPC模式、BOT模式、PM（模式等。2.2 我国建设项目管理模式的现状与发展2

15、.2.1 建设项目承发包模式现状及存在的问题目前，我国主要采用的是设计 -招标-施工的传统模式。 由发包人委托设 计单位完成施工图设计后，进行施工招标选择施工单位。这种发包模式的 优点是适应了追求“标准化”和“高效率”的社会化大分工的趋势。但是 这种分离的组织生产方式越来越成为发包方、设计方和施工方之间推诿责 任的根源和阻碍行业创新的障碍。2.2.2 工程总承包模式的推行及存在的问题 为深化工程建设项目组织实施方式改革 , 培育发展专业化的工程总承 包和工程项目管理企业 , 建设部印发了关于培育发展工程总承包和工程项 目管理企业的指导意见 （建市 200330 号）, 具体阐述了推行工程总承

16、包和工程项目管理的重要性和必要性 , 明确了工程总承包和工程项目管理 的基本概念和主要方式 , 并提出了推行的具体措施。这是建筑业的一项新的 改革, 有利于促进和加快我国工程总承包和项目管理方式的国际化发展。1.工程总承包在我国的发展情况第一阶段：从 1984年到 1990年为工程总承包的研究探索和试点阶段 1984年国务院颁发的关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题 的暂行规定 （国发1984123 号）明确指出： “工程总承包公司对项目建 设的可行性、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到 竣工投产实行全过程的总承包或部分承包”。 1987 年国家计委等五部委联 合下发了关

17、于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的 通知提出，要有步骤地调整改组施工企业，逐步建立智力密集型的工程 总承包公司。共确定了 18 家试点企业，试点企业可以对工程项目实现设计、 采购、施工全过程的总承包。 1989 年至 1990年，国家建设部等五部委又先 后下发文件，将工程总承包试点施工、设计企业扩大到 94 家。第二阶段：从 1991年到 1996年为总承包理论体系完善和发展阶段在此期间，建设部政策研究机构，各大行业部委以及相关高等院校都 在着手提出适应中国市场总承包管理框架体系和运作模式，为总承包的进 一步发展奠定了理论基础。第三阶段，从 1997 年到 2003 年为工程

18、总承包政策引导阶段1997年 11 月，我国颁布了中华人民共和国建筑法，提倡了对建筑 工程进行总承包，确立了工程总承包的法律地位。1999年 8 月，建设部印发了大型设计单位创建国际型工程公司的指 导意见（建发 1999218 号）。为了应对加入 WTO以后国际工程承包的需要，进一步培育发展工程总 承包， 2003年 3月，建设部以建市 200330 号文印发了关于培育发展工 程总承包和工程项目管理企业的指导意见，明确了工程总承包的基本概 念和主要方式，规定凡是具有勘察、设计资质或施工总承包资质的企业都 可以在企业等级许可的范围内开展工程总承包业务。在这一阶段中，我国一些国有大中型企业率先做出

19、了积极响应。如上 海建工早在 2002年就较成功的针对沃尔沃建筑设备金桥厂区这一项目采用 了设计施工采购总承包模式。沃尔沃建筑设备金桥厂区位于上海金桥 工业开发区，占地 64000 平方米；总建筑面积 12500 平方米；该项目主要 由一幢 10000平方米的主厂房及相关的辅助用房（变电房、垃圾房、清洗 房、消防泵房及水池、油漆库房、培训中心）以及室外近 35000 平方米的 进货区、功能检验区、成品区及相关的道路、绿化区组成。在这一工程中， 上海建工负责设计（概念设计、方案设计、扩初设计、施工图设计）、土 建、机电采购及安装施工、后期水、电、通讯、下水接驳的协调、竣工接 收后的政府部门的验收

20、（质监、档案、规划、综合），并最终负责获取整 个工程项目的产权证。在设计阶段，不仅经过详细调研，仔细分析，根据 业主的雇主要求编制了满足业主要求设计深度满足报价要求的功能性设 计，而且从沃尔沃公司的利益出发，帮助沃尔沃公司确定了其投资商业运 作模式，完善了其雇主要求，并将传统模式中通常由业主负责的前、后期 配套工作全部代而为之。在施工阶段，上海建工制定了合理、有序的生产安排、严格的质量和 安全控制程序，从而保证了项目的顺利实施。在设备采购阶段，上海建工派出专业的采购人员，在概念设计完成后 就有针对性地筛选设备清单，并根据以往经验提出有关设备、散材的规格、 品种、数量和技术要求、与设计进行协调，

21、在满足雇主要求的前提下，选 择最经济的设备和材料，并紧密配合设计和施工部门有计划地进行采购， 保证及时供货到现场。总之，上海建工在这一工程中，基本尽到了总承包人的责任，较好的 完成了工程。要求项目全体成员，包括设计工程师、全体分包人及专业工 程师等全过程参与到对“雇主的要求”认真理解、正确把握中来，结合施 工现场实际情况及承包商的具体情况进行具有针对性的设计。真正做到寻 求工程的功能、质量、费用、时间上的最佳平衡点，使成本得到最好的控 制，进而提高工程效益。寻求工程的功能、质量、费用、时间上的最佳平衡点，实际也是当前 推行总承包模式主要想要解决的主要问题之一。由于目前我国的设计、施 工企业基本

22、上是相互脱节的，设计单位认为其目前取费标准偏低，由于经 济上的限制，设计企业在进行初步设计、施工图设计时，往往过于肤浅， 难以达到发包人要求的设计深度，同时，正因为这种脱节，使得一部分设 计人员往往缺乏现场经验，设计出的图纸常常过于理想化，或是不满足实 际需求。因此施工企业在施工的过程中，往往面临设计图纸难以实现的问 题，为了确保施工顺利进行，施工企业最常用的解决方法之一就是“设计 变更”，而这种设计变更往往停留在这样一种层面上，即施工单位根据自 身要求提出变更方案，设计工程师仅仅只是行使签字同意的权利。这样一 种脱节就造成了现在建筑业中，工程的成本无法总体控制，极大损害了发 包人的利益。而上

23、海建工在沃尔沃工程中就较好的解决了这一问题，标志 着我国总承包步伐向前迈出了一大步。第四阶段， 2003 年以来为工程总承包稳步发展和逐步完善阶段2005年，建设部颁发了 关于加快建筑业改革与发展的若干意见 （建 质2005119 号文），进一步提出要加快建筑业产业结构调整，大力推行工 程总承包建设模式。并指出，大型设计、施工企业要通过兼并重组等多种 形式，拓展企业功能，完善项目管理体制，发展成为具有设计、采购、施 工管理、试车考核等工程建设全过程服务功能的综合型工程公司。在 2005 年 1 月，曾庆红副主席访问特多期间，该国总理曼宁提出希望 中国能帮助特多建设两座国家表演艺术中心用于该国艺

24、术国粹钢鼓乐 等表演艺术的演出和培训等。而上海建工，我们在前面已经提到，其在总 承包的发展历程上已经迈出了关键的一步，并且由于上海建工不仅曾经中 标过特多财政部大楼，而且还是中国唯一一家已经通过特多建筑企业资格 预审的国有企业，也是六家获得特多建筑最高建筑资质的国际企业之一，对特多当地的建筑管理法律、法规和设计理念等熟悉并积累了深厚的当地 施工经验，因此，上海建工成为了令特多政府较为满意的承担特多国家表 演艺术中心项目设计、采购和施工任务的总承包。该项目设计依据中国现行建筑设计规范和标准并结合特多特点和当地 需求。设计工作目前已经正式完成方案设计、扩初设计。施工图设计正在 进行之中。同时开工前

25、准备工作和组织施工工作也正在紧张有序的进行着'同时响应国家号召，积极开展总承包模式的企业中，比较典型的要数 中国石化工程建设公司和中国建筑总公司等国有大型企业。中国石化工程建设公司主要采用以下四种划分细致的工程总承包方 式： EPG D B和Turnkey工程总承包 EPGr工程总承包EP总承包其次，中国石化工程建设公司为了能够更好的开展工程总承包业务, 确立了典型的符合工程总承包要求的项目组织机构。如下图。中国建筑工程总公司成立于 19世纪 80年代，是我国最大的三家国有大型建筑公司之一。公司自成立以来也经历了老中建、小中建、中建总和 新中建四个阶段，顺利完成了由行政资源配置到市场资

26、源配置的过渡。中 建总公司从创业之初，就非常注重品牌的创立、人才的培养，过硬的品牌 和高素质的人才为中建创造了大量的财富，为中建由自有型的资源配置方 式转变为组装式的资源配置方式，成为工程总承包企业奠定了基础。早在1986年，中建一局就对中国丹麦培训中心成功的应用了设计施工总承 包模式。2. 我国目前工程总承包的主要形式2003年颁发的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导 意见（建市 200330 号）对工程总承包做出了明确的界定：“工程总承 包是指从事工程总承包的企业（以下简称总承包企业）受业主委托，按照 合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等 实行全过程

27、或若干阶段的承包”。根据以上表述和目前的实际，工程总承包企业至少要能完成设计和施 工两个阶段的工作。由工程总承包合同向前和向后延伸的程度具体可分为： 设计施工总承包、设计采购施工、设计采购施工试运行总承包等 方式。由于目前我国长期设计单位和施工企业分离管理，形成了两个相对独 立的系统。 在总承包的实现上可以采取 “设计单位 +施工单位联合体承包” “以施工企业为主导的总承包”和“以设计单位为主导的总承包”等形式。当然，在推行工程总承包模式中，不能搞一刀切，要让市场来选择采 用何种形式。发包人的需要、市场的可行是总承包形式存在的前提。通过 调查也发现，不同的行业部门，企业的运作不尽相同，相同的企

28、业随着工 程类型的不同，运作方式也层出不穷，另外也并不是任何工程项目都适合 于工程总承包模式。3. 工程总承包企业发展中的问题工程总承包在我国经过了二十多年的发展历程 , 取得了不少成绩 , 并积 累了一定经验。但总体而言 , 我国的工程总承包事业尚处于发展阶段 , 据不 完全统计，到目前为止工程总承包仅占工程承包市场总额的 4%。所以，还 有不少问题值得探讨 , 如总承包能力问题 ,市场机制 , 运作模式和人才培养 问题等。（1）市场认可度低，市场发育不完善工程总承包作为一种先进的建设项目组织实施方式， 能否得到广泛的推 行，很大程度上取决于发包人的需求和市场的认可。由于设计 - 施工分别承

29、 发包的模式相对成熟，对于发包人来说也比较容易接受，面临的管理风险 也较少，导致了发包人优先选用传统模式。一方面，由于采用工程总承包， 发包人势必需要过多地依赖于工程总承包单位，但又对承包人的能力和资 信缺乏信心，信任度不高。另一方面，由于投资主体和管理体制问题，国 内的大多数发包人缺少采取工程总承包模式的内在动力，追求局部权力和 分支利益的现象还十分普遍，也约束了总承包运作模式地推行。（2）建筑业企业结构不合理，建筑业改革滞后我国建筑业虽已形成了 “总承包企业 -专业分包企业 -劳务企业” 的三级 格局，但结构不尽合理。目前，我国建筑业企业已达 10 万余家，从业人员 约 3400 万人，生

30、产能力明显过剩，组织结构不尽合理。施工总承包企业数 量偏多，专业承包企业过少；劳务层素质较低，且疏于管理；企业普遍追 求" 大而全，小而全 " ，致使大而不强、中小不专。这些情况是引发过度竞 争、造成建筑市场混乱、效益低下的主要原因，严重地影响了整个行业的 发展，迫切需要通过改革现行的资质管理和运行办法以调控规模、优化结 构。从调查的情况看， 总承包企业数量偏多但总承包能力偏弱， 专业分包企 业专业性不强，劳务企业运作不规范。没有形成有多种专业分包企业和劳 务企业为支撑的总承包企业的市场格局面的出现，影响了工程总承包市场 的健康发育。所以，要进一步深化建筑业企业改革，从组织

31、和专业结构上 完善企业市场，严格控制企业的准入门槛，扶持和培育一批实力强、技术 过硬，具有一定的项目管理和融资能力的总承包企业。（3）项目实施各阶段相互脱节在项目实施的各阶段中， 最突出的问题是设计施工的相互脱节， 设 计员的初步设计、扩大初步设计及施工图设计时常分开，且设计图纸上往 往会出现一些见设计图集、见施工单位之类的说法，但由于设计单位考虑 到自身的利益以及新工程的要求等，与施工单位的沟通被迫中断，使得设 计者的意图往往得不到良好的体现，项目最后所形成的成果与设计者的设 想有很大出入。另外，由于相当一部分设计人员不能很好的了解施工相关 方面的知识，如节能等各种专业内容，加之目前设计人员

32、被动性较大，很 大程度上是在根据发包人的意见简单绘制图纸，自主决定权较小，所以设 计阶段本应具有的重要意义被极大的缩小。其次，项目各阶段相互脱节所产生的问题主要体现在成本控制的问题 上，由于项目设计、施工、采购、监理等环节的成本是分别控制的，加上 各环节沟通所产生的费用，就致使项目的总成本难以控制，花费加大。4）现行法律、法规和政策与总承包不尽匹配法律、法规、政策体系不完善、不健全，工程总承包法律依据不充足， 影响了工程总承包的规范化和发包人的认可。第一，虽然建筑法提及到“提倡对建筑工程实行工程总承包”，但 由于只是原则性的条文，无实质性的要求，所以可操作性不强，难以具体 实施。第二，尽管建设

33、部颁发的建市 200330 号文关于培育发展工程总承 包和工程项目管理企业的指导意见，对企业从事总承包活动给出了明确 的定义。但这仅仅是以文件的形式颁发的，市场对指导意见认可度较低， 所以，法律效力和实际的推动力度远远不够。第三，招投标法中对于实施工程总承包的不允许对主体工程施工分 包也有悖于总承包精神，这对于一些具备总承包能力的设计企业开展工程 总承包十分不利。第四，招投标法中缺少对工程总承包项目招投标的规定，实行工程 总承包，一般要在完成初步设计（或扩初设计）后进行招投标。所以，招 标的依据必须明确，初步设计（或扩初设计）的应达到的深度也应在相关 的规定中明确。第五，对发包人招标方式和行为

34、缺乏具体的法律法规约束。（5）工程总承包能力和资信问题总承包不是一般的设计、 施工和供应的组合， 而是一个承包企业在经营、 管理、技术和创新等各个方面质的飞跃。总承包企业不仅具有施工能力， 设计能力，供应能力，而且要具备很强的项目策划能力和融资能力、资源 整合能力、集成化和全过程项目管理的能力从目前的实际看，总承包能力不足主要表现在以下几个方面： 企业的人才结构、组织管理体制、项目管理目标体系等与总承包模 式不相适应。特别是建筑企业普遍缺乏设计功能。 企业资源整合能力不足。设计单位、施工单位、供应单位间在工程 总承包运作过程中，很难实现优势互补和强强联合，导致建筑领域难以形 成总承包需要的高效

35、供应链。 总承包企业的智力密集程度不够， 缺少资金的积累。 特别是许多总承 包项目中要求承包商参与融资、前期投入、带资承包，这需要总承包企业 具备一定的融资能力。而我国银行对工程总承包企业的信贷额度较低，国 家控制外汇信贷规模，审核时间长、审批程序复杂。（6）工程总承包企业的资质问题对于企业资质， 在我国建筑企业改革中的方向是要逐渐淡化资质。 但目 前开展总承包的相关法律依据不健全。总承包市场的准入机制如何实现是 发展总承包的一个难题。在对上海现代设计集团的调研中发现： 上海现代建筑设计集团， 作为全 国建筑设计咨询行业的龙头企业，所拥有的整体技术管理能力和资金运作 能力超过了不少施工总承包企

36、业，也突破了一般设计院的框架，虽然多年 来已完成不少工程总承包项目，但目前在此方面还是举步维艰。主要原因 就是资质问题。 2003 年，建设部出台了关于培育发展工程总承包和工程 项目管理企业的指导意见（ 30 号文）并废止了设计单位进行工程总承 包资格管理的有关规定，使设计施工一体化建设总承包的方式得到充分 肯定，可由于相关措施没有配套，客观上制约了设计单位向工程总承包方向的发展。虽然 30 号文以及后续的一些补充文件表述了设计单位总承包的 合法性，但由于习惯了资质管理的方式，目前总承包项目无论是公开招标 还是邀请招，一般都要求具备施工总承包的资质，设计单位以设计资质去 承担总承包项目一般不会

37、被接受。即使是一些外资项目，发包人因受招标 代理或项目管理公司的影响，也会要求投标方提供施工总承包资质。此外，国内绝大多数建筑工程项目的设计施工是分开招标的， 设计完成 方案或是扩初后开始进行总承包招标（带施工图设计）的项目很少，招标 代理机构也缺乏具体操作实施的经验，即使偶尔有设计施工一体化招标也 是以施工总承包资质为主。对于大部分发包人往往是倾向于完成施工图设 计后再进行施工总承包招标，所以虽然有些项目有进一步进行工程总承包 的能力，发包人也有一定的意向，但却难以参加。而施工资质管理规定施 工总承包资质不授予以设计业务为主业的设计企业，同时在申请施工总承 包资质时需要提供的真实财务报表和汇

38、总表等资料只符合施工企业财务管 理的规定，而与设计企业执行的会计制度有冲突，设计企业难以申请到施 工总包资质。（7）招投标市场运作模式不利于总承包 目前我国招投标市场普遍按照传统模式进行招投标， 将招标工作放在设 计阶段以后，即按照施工图设计进行招标。投标企业竞标的核心实际就是 管理费用的高低。通常所说的低价中标，往往是低管理费或低价位的人工、 材料和机械。这是一种原始的降低成本的方法。低管理费带来的往往是管 理水平的欠缺，而低价的人工、材料、机械往往会造成工程质量方面的问 题。这种人为造成的设计、施工脱节，不能充分调动施工企业的积极性，不能从根本上带来施工技术的竞争，无法使施工企业挖掘一切潜

39、力，提高 技术水平，增强企业实力。同时我国目前的招标模式中规定投标人不能同时投标设计、 施工，这就 很大程度上阻碍了一批具有实力的公司能够更好的参与到工程中来，也就 在一定程度上减少了发包人的选择余地，不利于发包人最大程度降低成本， 获取利益。3 我国推行工程总承包模式的建议我国加入世界贸易组织以后，进一步扩大了对外开放，也加快了经济全 球化的进程。我国的建筑行业要想与国际接轨，参与国际竞争，就必须完 善现有的项目管理模式，大力推行工程总承包。鉴于目前总承包模式发展 的实际，建议从以下几方面完善工作，促使一批技术实力、管理水平都比 较雄厚的大型勘察设计和施工企业创建国际型工程总承包公司，在工程

40、技 术、组织结构、人才结构和项目管理体系等方面与国际接轨，提高企业的 核心竞争力。3.1 完善工程总承包的相关法律法规和政策3.1.1 建立和完善有关法律、法规推行工程总承包模式，必须具备与其相配套的法律法规，从而使工程 总承包的各项工作有法可依。（1）尽快修订建筑法 。尽管目前版本的建筑法上提到要鼓励 总承包的发展，但缺少具体实施总承包的细节规定。修订是要明确工程总 承包的法律地位，规范发包人和工程总承包方的行为。2）在修订建筑法的基础上，制定符合我国实际的工程总承包 管理办法及实施细则 ，制定与实施工程总承包配套的合同条件文本。（3）修改招投标法 ，制定工程总承包的招投标程序，特别要规定

41、开展总承包招标的条件和总承包投标人的资格规定，同时制定建设项目 工程总承包招标投标管理办法 ，解决工程总承包企业的市场准入问题。（4）制定总承包条件下施工图审查的方法程序，控制施工图设计优化 过程，避免出现施工图质量弱化现象的发生。3.1.2 政府相关部门出台工程总承包的相关政策2002 年底，国务院取消了工程总承包资格的审批，采取更加开放的政 策由市场选择培育发展总承包企业。对于采取工程总承包的项目，只要具 备相应的条件，由发包人认可就可以开展总承包活动。2003 年建设部以建市 200330 号文印发的关于培育发展工程总承包 和工程项目管理企业的指导意见 ，明确了可以进行工程总承包活动的企

42、业 范围。这一文件还需进一步制度化，成为企业开展工程总承包的主要依据。政府有关部门还应出台相关的扶持政策，对实行工程总承包的项目予 以税收、融资等方面的优惠，积极扶持一批大型工程总承包企业。对此建 议政府行业主管部门积极推行试点工作，向社会公布具备条件的国有大中 型企业作为总承包试点企业，无形中增强各建筑公司推广总承包的信心。3.2 严格市场准入制度，培育总承包市场3.2.1 建立企业进入总承包市场的准入机制（1）结合贯彻实施行政许可法 ，着手修订建设领域的资质规定。 如：建筑企业资质管理规定 、建设工程勘察设计企业资质管理规定 等。可以考虑如何与当前发展工程总承包相适应，适当增加“工程总承包

43、”的 相应条款。（2）在目前建筑业改革淡化企业资质管理的原则下，应进一步界定哪 些企业可以进入总承包市场或者企业以什么形式进入总承包市场。行业主 管部门应建立宏观的引导机制，建立企业总承包能力评价体系，明确总承 包项目部的形式、人员构成和资源配置等问题。对于准许进入总承包市场 的企业，政府部门要平等对待，不强调以施工为主体或是以设计为主体， 一切以工程为准，发包人的需要就是最好的方向盘。（3）强化建筑领域个人执业资格。在淡化企业资质管理的同时要加强 对个人执业资格的管理，切实提高个人执业能力，形成重视企业人力资源、 管理能力及融资能力的企业准入机制。3.2.2 改革招投标市场运作模式，促进总承

44、包市场规范化为了推动总承包市场在国内建筑市场的发展，目前紧迫的任务是完善 国内关于工程总承包的招投标法，在大型工程特别是以国家投资为主体的 工程中实行工程总承包，以扩大总承包的影响力，改变目前市场认可度低 的现状。实行工程总承包的目的就是要利用总承包单位对工程项目勘察、设计、 采购、施工、竣工验收等全过程的管理来提高工程项目的经济价值和社会 价值，提高我国一些大中型企业的市场竞争力。因此为了适应工程总承包 的要求，招投标制度必然要进行相应的变革，其中最主要的一点就是要将 招标工作提前到施工图设计以前，由中标的总承包企业负责施工图设计， 这种方式往往可以改变传统招投标模式中单纯的追求安全性，安全系数越 大越好，工程量越多越好的状况。总承包企业在进行施工图设计时主动追求科学合理的安全系数，有利于最大限度地减少工程量，节约能源，