地方政府性债务的结构_风险与化解

1、日前，财政部确定发行地方债的试的债务比重较高博士 副研究员 张鹏政府性债务问题越来越 机构组织的多次经济调 不足、房地产泡沫一起 快，政府直接偿还压力大占比进一步上升次，以及化解甚至利好 为本文研究的主要内容30投资北京 INVEST BEIJING地方政府性债务的结构、 风险与化解张鹏财政部财政科学研究所经济学点范围扩至包括广东、天津、江 我 国 的 地 方 政 府 性 债 务 包 括 三 个 苏等在内的六省市。近年来，我国地方 基本类型，分别是政府承担偿还责任的 政府性债务问题越来越受到社会关注， 债务（包括财政部代理发行的地方债和近年来，我国地方甚 至 在 2013 年 由 半 官 方

2、和 民 间 机 构 组具有政府债属性的市政债）、政府承担 织的多次经济调查中，地方政府性债务担保还款责任的债务（包括大多数融资与产能过剩、创新动力不足、房地产泡平台债务、城投债等）和政府承担一定受到社会关注，甚至在沫一起并列为影响我国国民经济形势的救 助 责 任 的 债 务（ 包 括 信 托、 融 资 租2013年由半官方和民间 系统性问题。那么，我国地方政府性债 赁、BT 和行政性集资等）。在 38476 亿 务的情况究竟怎样，风险水平积累到何 元的地方政府性债务余额中，负有偿还种层次，以及化解甚至利好用地方政府责 任 的 债 务 为 18437 亿 元， 占 47.9% ；查中，地方政府性

3、债务性债务的思路和方法有哪些，就成为本负 有 担 保 责 任 的 债 务 为 9079 亿 元， 占与产能过剩、创新动力文研究的主要内容。考虑到数据的权威 23.6% ；负有一定救助责任的债为 10960 性和统一性，本文均以国家审计署 2013 亿元，占 28.5%。政府承担明确还款义 年第 24 号公告36 个地方政府本级政 务的前两项合计占比达到 62.5%，从数并列为影响我国国民经府性债务审计结果的数据为基础展开。据分析初步看出，债务对政府收入的直济形势的系统性问题。接冲击特征较为明显。那么，我国地方政府性债务结构：债务新渠道上升债务主体结构 ：地方融资平台负债债务的情况究竟怎样，至

4、2012 年末，参与审计的 36 个单目前，地方政府性债务中主要包括风险水平积累到何种层位（含省（直辖市）本级、省会城市（直 三个主体形式 ：一是政府部门和机构， 辖市辖区）本级）共有地方政府性债务 在符合法律和法规规定的范围内，可通余 额 38476 亿 元， 比 2010 年 增 加 4410过政府性负债的方式获得融资 ；二是融用地方政府性债务的思亿元，增长 12.94%，地方政府性债务规资平台公司，即由地方政府组建或注资路和方法有哪些，就成模仍处于较快的增长期，但慢于同期本 成立的以募集城市建设和其他基础设施 级财政收入的增速。单纯从规模上看， 建设资金投入的公司，是政府担保性债 初步得

5、到的结论是地方政府性债务的风 务的主要来源 ；三是事业单位和其他单 险并不突出，那么债务结构就成为认识 位，包括经费补助的事业单位、公用事 和分析地方政府性债务最关键的层面。业单位等，政府往往对其债务承担一定债务种类结构 ：政府承担还款责任的救助责任。目前，36 个单位融资平台政策之窗INVEST BEIJING 投资北京31公司的债务余额占比达到 45.67%，地方 列出是哪一年的数据）。 总量性债务风险是指债务人偿还债 政府和机构的债务占比为 25.37%，事业 需关注的是，信托、融资租赁、建 务的能力，包括债务人的收入能力和资 单位和其他单位的合计占比为 28.96%， 设转让（BT）和

6、违规集资等渠道成为地 产处置能力。对地方政府性债务的总量 融 资 平 台 公 司 的 债 务 余 额 增 加 3227 亿 方政府性债务的新资金渠道，总规模达 性风险考查集中于两个指标 ：一是债务 元，增速为 22.5%，占比较 2010 年提高 到 2181 亿 元， 占 新 举 借 债 务 的比 重 达 资金运用中的资产与负债的关系，即资 约 8 个 百 分 点。（ 请 在 文 中 这 段 数 据 处 到 15.82%，这些资金隐蔽性强、规范性 产负债率 ；二是政府财政收入与全部债 加上对比年份）。 差、成本较高、风险较大。 务余额之间的清偿关系，即债务率。债务期限结构 ：中短期债务增长较

7、债务成本结构 ：融资成本不断攀高，从资产负债率的情况看，我国地方快，偿债压力较大债务管理难度加大政府性债务的风险较小。从债务资金的 根据国家审计署 2011 年第 35 号公随着利率市场化改革进程的加快和投资结构看，绝大多数资金形成了建设告全国地方政府性债务审计结果列 市场流动性的不断趋紧，5 月下旬以来， 性债务，并转变为各种类型的政府资产明 的 数 据，2013 年 将 到 期 地 方 政 府 性 我国银行间市场的资金链明显紧张，至 或其他公共资产，而不是形成发放公务 债务 12195 亿元，其中偿还性责任债务 6 月中下旬 shibor 的利率水平开始明显 员工资、养老金支出等消费型债务

8、，因7991 亿元，担保性责任债务 2266 亿元， 上升，随后虽有下降，但仍保持高位， 此不会形成债务危机。从资产负债的角 救助性和其他债务 1938 亿元 ；2014 年到 8 月的隔夜拆借利率达到 3.403%（年化 度 看， 上 述 36 个 单 位 的 38476 亿 元 政 期债务 9941 亿元，上述三分构成债务分 利率，下同），7 天期利率达到 4.092%， 府性债务形成了市值约 10 万亿元的公 别为 6177 亿元、2273 亿元和 1491 亿元； 14 天 达 到 5.156%。 在 市 场 利 率 快 速 上 共资产，资产负债率水平控制在 40% 左2015 年到期

9、债务达到 8012 亿元，构成情 升的同时，地方政府性负债的收益率开 右，属于正常负债水平区间。况 分 别 是 4935 亿 元、1781 亿 元 和 1297始 上 升， 以 收 益 率 最 低、 安 全 性 最 好从债务率的指标看，假定在债务全 亿元。但根据审计署 2013 年的 24 号公的中央财政代发的地方债券为例，8 月部需提前兑取的情况下，政府具有当期 告短期融资和中期融资上升较快，增速中旬财政部代天津、河南、云南和陕西全额支付的能力是该指标的风险警戒线， 达到 113%，预计 2013 年到期债务余额四省市发行的地方债券，3 年期的收益因此地方政府在缺乏便捷的融资工具的 将明显超

10、过 12195 亿元的水平，各类到率为 4.29%，5 年期的收益率为 4.43%，情况下，地方综合财力成为债务风险的 期的地方政府性债务及其衍生产品将达而 2010 年 同 期 的 收 益 率 只 有 不 到 2%。约束水平，即地方政府债务率指标的警 到 1.8 万亿元左右 ；而 2014 和 2015 两年BT、单位和个人集资等方式的收益率则戒线为 100%。2012 年 36 个单位的本级 仍属于偿债集中年份，年内需清偿的债已 达 到 20% 和 17.5% 的 历 史 高 位。 债综合财力约为 4.64 万亿元，偿还加担保 务规模也将超过 1.5 万亿元的水平。务融资成本的不断上升，使

11、债务管理的属性的债务规模约为 2.75 万亿元，债务债务来源结构 ：银行贷款仍居主体难度也不断加大。率水平约为 59%，尚处于安全区间。但地位，但其他债务渠道增长很快仍有部分单位债务率水平突破警戒线。 我国地方政府性债务来源结构主要债务风险：总体水平尚处安结构性风险 ：形成局部热点，成本包括银行贷款、上级财政转贷资金、发 全，局部热点开始形成 和收入结构是最重要的风险来源行债券和其他单位与个人借款四类。除 地方政府性债务具有一般债务的基 结构性风险是因债务结构的分布而上级财政转贷资金外，其余各类债务都 本属性，地方政府性债务的风险也与一 导致的局部性风险，但这种局部性风险 有 所 增 长。 相

12、 较 于 2010 年 年 末， 银 行 般性债务的风险基本相同，包括结构性 极易诱发系统性风险，因此，结构性风 贷 款 新 增 1534 亿 元， 贷 款 余 额 占 债 务 风险、总量性风险和外部风险。其中， 险是具有全局性意义的风险因素。根据 总余额的比重达到 78.1% ；发行债券融 总量性风险是基础性风险，结构性风险 上述结构性因素状况，我国地方政府性 资 新 增 1782 亿 元， 增 速 达 到 62.32%， 和外部风险则是在内涵和外延两个方面 债务的结构性风险主要表现在以下几个 余额占比达到 12.1% ；其他单位和个人 所暴露出来的风险集中点。 方面 ：借款新增 1308

13、亿元，增速达到 125.3%， 总量性风险 ：总体处于安全区间， 一是现金流风险。偿债率是现金流 余额占比达到 8.8%。（请在文中最好能 但部分地区风险凸显 风险的重要衡量指标，并将地方自主可32投资北京 INVEST BEIJING政策之窗 zhengce zhichuang政策建议支配财力的下限作为偿债率指标的预警2012 年，通过举借新债偿还高速公路债具有诱发系统性风险的可能 区间，也即地方综合财力的 20% 是我国务 453.85 亿元，其中 4 个省本级高速公外部风险是地方政府性债务与外部 偿 债 率 指 标 的 警 戒 线。 从 36 个 单 位 的路债务的借新还旧率超过 50%

14、，3 个省市场因素相结合而产生的风险来源。当 情况看，有 13 个地区 2012 年政府负有本级已出现逾期债务 17.15 亿元。前，外部风险主要表现为产业关联风险、 偿还责任债务的偿债率比 2010 年下降 ；在其他不具备良好收入来源的项目金融风险和政策风险三类。具体为 ： 如加上政府负有担保责任的债务，有 18上，土地出让收入就成为项目债务的替一 是 产 业 关 联 风 险。 产 业 关 联 风 个 地 区 偿 债 率 比 2010 年 下 降。 但 仍 有代性还款来源，出现了一定程度的债务险即是影响债务还款收入来源的产业风14 个地区 2012 年政府负有偿还责任债 错配风险。至 201

15、2 年底，有 21 个单位险，当前，土地出让收入是最重要的还 务的偿债率超过 20% ；如加上政府负有承诺以土地出让收入为偿债来源的债务款来源，而与其关联最密切的产业是房 担 保 责 任 的 债 务， 有 20 个 地 区 偿 债 率余 额 7747 亿 元， 占 这 些 地 区 政 府 负 有地产业，房地产价格的变动成为影响土 超过 20%。偿还责任债务余额的 54.64%，提高 3.61地价格的首要因素。当前，房地产价格 二 是 期 限 结 构 风 险。2013 年 至个百分点，土地出让收入成为政府偿还水平不断攀高，持续累积的房地产泡沫2015 年 仍 将 是 我 国 地 方 政 府 性

16、债 务 的性债务的第一还款来源。但土地出让收 水平开始加剧产业风险，从而影响地方 偿债高峰期。特别是 2013 年 6 月以来，入受政策、市场和价格等多种因素影响， 政府性债务的风险状况。 偿 债 高 峰 和 银 行 流 动 性 趋 紧 的 阶 段 并还款的安全性并不完全可靠。2012 年，二 是 债 务 金 融 风 险。 地 方 政 府 性 存，过度集中的到期时间安排将导致融上 述 地 区 的 土 地 出 让 收 入 只 有 1853 亿债 务 中， 约 有 78% 的 债 务 是 以 银 行 贷 资成本的快速上升和融资的困难，从而元，但以其为偿债来源的债务需偿还本款的形式存在，债务与银行贷

17、款的高度 增加利用市场新增融资解决到期债务的息 2316 亿元，出现了 463 亿元的缺口。关联性使政府债务风险极易向金融领域 难度。五是债务主体结构风险。地方政府传递，诱发金融风险，这是债务金融风三 是 利 率 结 构 的 风 险。 近 年 来 地 性债务的负债主体多是融资平台公司， 险的第一个渠道。而与银行和信托机构 方债的收益率水平呈渐高趋势，大幅度 占整个地方政府负债水平的 46%，其债 的理财与信托产品融资成为债务金融风 挤占了地方政府性债务的管理空间。相 务属性本质上仍是企业债，而非地方政 险 的 第 二 个 渠 道。2011 年 至 2012 年 在 关 负 债 主 体 难 以

18、通 过“ 借 新 债、 还 旧 府以一般预算收入担保的政府债，即使 部分抽查地区，通过信托贷款、融资租 债”的方式降低政府还本付息压力，这 在地方政府全额担保的平台中，政府也 赁、售后回租和发行理财产品等方式融 些操作只会将债务到期日后移，但资金 只是承担融资平台偿债能力与债务水平 资 1090 亿元，通过 BT 和垫资施工的方 成本将更加高昂。以融资平台公司来看， 的 差 额。 如 在 2012 年 平 台 公 司 需 偿 还 式融资 1060 亿元，违规集 sw 资 31 亿元，2012 年，通过“借新还旧”的方式偿还的 3619 亿 元 的 债 务 本 息 中， 以 财 政 资共 计 2

19、181 亿 元， 占 所 在 地 区 新 增 债 务 的政府性债务达到 738.9 亿元，占整个还金偿还的只有 1206 亿元，占比在 1/3 左 总 额 的 15.8%。 这 些 债 务 资 金 成 本 高、款资金规模的 20.4%。因此，近期不排右。另一方面，融资平台公司的自身偿隐蔽性强、规范性差，极易导致金融市除会出现部分城投债评级被降级的情况，债 能 力 不 足 ：一 是 经 营 能 力 不足，223场价格体系和资源配置功能的破坏，引 也不排除部分政府性融资平台融资空间家 融 资 平 台 公 司 中， 有 68 家 资 产 负 债发金融风险。 饱和甚至被要求提供附加担保的情况。率超过

20、70%，有 151 家当年收入不足以三是政策风险。预 算 法 修 订 迟四 是 还 款 来 源 结 构 风 险。 地 方 政 偿还当年到期债务本息，有 37 家 2012 迟 未 在 地 方 政 府 的 举 债 问 题 上 取 得 突 府性债务资金的使用方向尽管大多以公 年度出现亏损 ；二是资产处置能力不足， 破，对融资平台公司的合规性和审慎性 共投资为目标，但项目本身所产生的收 平台公司资产中存在不能或不宜变现的 监管愈加严格，同时对政府性债务与银 入状况难以与债务的还本付息要求相匹 资产 8976 亿元，占其总资产的 37.60%， 行理财、委托贷款、信托产品的合作也 配。即使是具有较好收

21、入流的高速公路 注册资本未到位 56 亿元，虚增资产 371 开始逐步严管甚至明令禁止，地方政府 项目，在还款来源也出现了一定程度的亿元，并有 45.5 亿元的纯公益性资产被 性债务管理的空间被大幅度压缩，债务 风 险， 如 36 个 单 位 本 级 的 高 速 公 路 建违规注入。对政府财力的刚性影响越来越强。此外， 设 债 务 新 增 规 模 达 到 2157 亿 元， 但 在外部风险 ：多重风险因素相互叠加，房地产市场调控基调依然趋紧，房产税政策之窗INVEST BEIJING 投资北京33等改革将于近期出台，多重政策压力累累积，因此，既要合理利用债务的安全务承担了较高的房地产市场风险

22、；而由 加，地方政府性债务风险进一步加大。空间，又要积极化解结构性矛盾，避免于土地出让收入的阶段性特点，使债务 局部风险激化。目前，我国地方政府性期限保持着中短期债务为主，形成了两把握债务管理关键空间，化债 务 的 债 务 率 水 平 约 在 70% 以 下， 距个“错配”，期限错配和收入错配。在 解地方政府性债务风险的建议离偿还警戒线还有 30 个百分点的空间，下一阶段的债务管理中，要科学设计和 从目前情况看，尽管地方债的风险这 也 是 开 展 增 量 债 务 管 理 最 宝 贵 的 空积极调整债务投资结构，将没有收入来在某些地区和环节明显加大，但总体仍间。在新增债务得到有效控制并利用既源的

23、公益性项目严格控制在债务一定比 处安全区间之内。须抓住有利时机，利有空间进行债务结构调整后，当前较高例内，有保有压逐步推进，积极引导市 用好市场利率水平较低、流动性相对充的债务率水平也有望出现趋势性降低，场力量投资基础设施和准公益性项目， 裕、积极财政政策和稳健货币政策协调使 地 方 政 府 性 债 务 的风 险 水 平 整 体 下在降低政府资金压力的同时，满足市场 搭配的良好环境，大胆运用好各类债务降，债务偿还和保障的安全性明显提高。和社会公众合理性需要。 管理工具，疏堵并举，政商两利，规范但同时，政府性债务的结构性风险四是加强地方政府性债务管理，建 管理。具体建议包括 ：不容忽视。要认真落

24、实各项地方政府性立债务风险预警和应急处置体系一是遵循政府性债务的形成和运行债务的管理规定，开展对地方融资平台当前，不应急于启动债务清退行动， 规律，正确引导债务资金的投向和使用的清理和规范工作 ；要严格执行财政部而应在全面摸底基础上，严控新增债务， 地方政府性债务的形成由多种原因关于地方政府性债务与信托、融资租赁、并给予必要的债务管理空间，建章立制，构成，尽管包括具有一定争议性的地方BT 和其他集资的管理规定，坚决控制提高地方政府性债务公开性、规范性和 经济建设投资冲动和政府间财政体制失不符合规定的信托贷款、委托贷款和银安全性。利用市场放大债务资金效果，衡等原因，但本身也具有形成并大范围行理财产品的发行，斩断金融风险传递 利用债务工具提升市场的流动性和收益 扩展的合理性。一方面，基础设施“瓶颈”的链条 ；科学规划债务的利率结构，与性，利用严格监管保证市场安全和稳定， 是每个发展中国家在经济快速增长阶段市场承销团队和银行机构加强联系，取利用管理提升债务资金的使用效率。具 所遇到的共性问题，加大基础设施的投得相对优惠的利率或利率结构安排，避 体的措施可包括逐步建立地方政府性债 资力度是化解这一“瓶颈”的有效措施，免成本出现“滚雪球”式的递增风险 ；务预算管理体系，建立规范的地方政府 在金融市场仍不发达、融资工具较为有合理安排政府性债务的期限结构，避免举债融资机制，建立