中美油污损害赔偿基金之立法比较

1、中美油污损害赔偿基金之立法比较文 王婷婷内容提要 美国1990年油污法中的溢油责任信托基金所赔偿、补偿的油污事故，是发生在美国水域，由各种船舶、设施或者未知污染源造成的漏油事故或者重大漏油威胁，油污的种类不限，任何种类、任何 形态皆可。我国2012年新设的船舶油污损害赔偿基金所赔偿、补偿的油污事故，须是危及我国海域的公共 船舶、渔船、军用船舶以外的船舶造成的油污事故或者重大事故威胁，油污的种类限于船用燃油和持久性 运输货油。相比之下，美国1990年油污法中的油污事故范围更宽泛，更有利于实现油污基金的立法目的， 我国在未来的海洋油污基金立法中可以适当借鉴。关键词 溢油责任信托基金 船舶油污损害赔

2、偿基金 油污事故一、油污损害赔偿基金概述油污损害赔偿基金，是指以保护海洋环境、保证海洋 油污清污费用充足、弥补海洋油污损害为目标，依靠国家 行政权力的运用，按照法定的资金来源筹集起来的，在法 定的条件满足时通过特定的程序专门用于弥补海洋油污事 故中油污清污人和受害人损失的专项基金。油污损害赔偿 基金本质上是一种环境侵权损害赔偿责任的社会化，其通 常在以下情况中对油污受害人和清污人进行赔偿、补偿： 无法找到油污事故的责任方、油污事故的损害赔偿金和清 污费用超出责任方责任限制、责任方承担赔偿责任的财务 能力不足（如破产）。依据基金的资金筹集方式、管理模式、补偿范围的不 同，油污基金的具体名称在各国

3、也略有区别。依据国际公 约建立的基金为 “国际油污损害赔偿基金”(只针对船舶 造成的油污事故予以赔偿，因建立在国际公约的基础上， 所以国际性是其最大的特点)；美国的油污基金称为“溢 油责任信托基金”(采用信托管理模式，不仅赔偿船舶造 成的油污损害，还赔偿海上和岸上的设施造成的油污损 害。另外，只要是对美国水域造成污染损害后果的油污事 故，就属于基金的范围，而不论事故是否在海上发生)； 加拿大的国内基金为 “船源油污基金”(只针对船舶造成 的油污事故给予救济)；我国的油污基金名称为“船舶油 污损害赔偿基金”。在世界范围内，油污损害赔偿基金最早起源于1971年设立国际油污损害赔偿基金公约（以下简称

4、1971年 基金公约），该公约后被1992年设立国际油污损害 赔偿基金公约(以下简称1992年基金公约)和2003 年补充基金议定书替代。到2013年为止，1992年基金 公约已经有113个缔约国或地区（我国只有香港特别行 政区加入该公约），2003年补充基金议定书已有29个 缔约国。没有加入国际油污基金的沿海国家和地区主要 有：美国、中国、秘鲁、智利、巴西、格陵兰、印度尼 西亚、沙特阿拉伯、也门、索马里等。美国是世界上最大的石油进口国，在1989年埃克森· 瓦尔迪兹油污事故发生后，在数月内通过其国内1990年油 污法（以下简称O P A90）设立了10 亿美元的溢油责任信 托基金，

5、为油污受害人提供了比国际公约范围更宽、标准 更高的保护。该法生效后改动很少，而且在过去的二十 多年时间里，有大约100个依据该法作出判决的案件被联 邦法院判例汇编收录。虽然在2010年“深水地平线”漏油 事故发生后，O P A90的不足逐渐显露（主要是赔偿限额不 足），但该法仍然是目前世界范围内最成熟的调整海洋油 污损害赔偿法律关系的国内法。我国参照国际公约基金制度，财政部、交通运输部 联合颁布了船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法（以下简称油污基金管理办法），于2012年7月1日开/uploads/tx_iopcpublications/annu

6、alreport2013_e.pdf.丹麦属于1992年基金公约的缔约国，但是其属地格陵兰岛并未加入。049应用 17.2014 始对在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质的货物所有人或代理人征收油污基金，用于 船舶油污事故的赔偿和补偿。作为一种新生事物，我国 油污基金在对油污受害人、清污人进行赔偿、补偿的理 论和实践方面均存在诸多问题。为此，2013年9月27日， 交通部邀请了国内主要石油公司、航运企业、保险公司、 海事院校、律师界等共计30余名代表在上海海事局组织召 开了船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细 则（征求意见稿）研讨会，针对船舶油污损害赔偿基 金在征收和使

7、用过程中出现的各种问题进行探讨。由于 美国O P A90的溢油责任信托基金制度是一个成功、先进的 范例，本文以美国溢油责任信托基金予以赔偿、补偿的油 污事故为视角，对O P A90的成文规定和重要判例进行介绍 分析，从而提出O P A90对我国立法和司法实践的可借鉴之 处，以期为上述细则的出台和未来我国船舶油污损害赔偿 基金的司法解释、司法实践提出建议。二、美国溢油责任信托基金所适用的油污事故美国溢油责任信托基金设立的依据为1986年国内税 收法典第4611条和第9509条。1989年，国会修改了上述条 款，将修改后的基金条款并入预算调和法。但是，上述条 款只对基金的设立、支付限额、从国家财政

8、的借款权等涉 及政府公权力的事项作了规定，对于具体的支付条件、抗 辩条件、支付程序、追偿程序等基金使用制度则与责任方 的油污损害赔偿责任一起规定在O P A90、公海干预法、联 邦水污染控制法和其他法律中。在O P A90中，只有第1012 条单独对基金的赔偿范围、基金的抗辩条件、基金的支付 程序、向基金索赔的时效作了特殊规定，对于基金所适 用的油污事故，除第1012条所涉及的个别例外（具体见下 文），与责任方需要承担赔偿责任的油污事故相同，都规 定在第1001条“定义”和第1002条“赔偿责任要素”中。 笔者认为O P A90主要从以下四个方面对溢油责任信托基金所适用的油污事故进行限制：（一

9、）地域限制O PA90将油污事故发生的地域限定在可航水域、与可 航水域相连的海岸带、专属经济区。何为可航水域？O PA90 第10 01（21）条将其解释为“包括领海在内地 所有美国水 域”。在司法判例中，联邦机构为了扩张其管辖，多年来一 直对可航水域作了极为宽泛的解释，即使某些水域并非传 统意义上的可航，仍视其为可航水域，如溪流、湿地、迁徙 性水禽赖以生存的水域和湿地，以及除雨季以外都会干涸的旱谷。O PA90基本上包含了美国领域内所有的地表水。近年来，美国最高法院 对此问题有所改变，对美国水域作出 了狭义的解释，否认了湿地与可航水域相连的观点。但是， 应该用什么样的标准来衡量油污事故与传统

10、的可航水域的 联系，联邦最高法院仍然没有形成较为一致的观点。在以 往的判例中，即使是直接排 放到陆地的油污，如果 会有潜 在的污染地表水的可能，法院也会判定该事故属于O PA90 中的油污事故，但是如果油污只造成地下水污染，没有污染 地表水，则不适用O PA90。另外，第一巡回法庭曾经对大型 地下油罐的储存地点和排放模式进行综合考量，认为油管 的漏油会流到冷凝管，再从冷凝管排放到混合下水管道中， 最终影响到可航水域，因此也可以适用O PA90。同理，排放 到暴雨管中的油污事故也符合适用O PA90的条件。但是， 如果 排 放到与可航 水域仅有微弱联系的陆地则不能 适用 O PA90。比如，向一

11、条无水的间歇性河流排放油污，或者排 放油污到距离河流数英里以外的陆地，且没有证据证明污 染转移到地下水层、小溪、河流、河谷或者其他支流，或者 油污仅仅是排放到地下水，对地表水无任何影响，或者地下 水与可航水域仅有间接、远距离且微弱的联系，都无法适用 O PA90。综上，O PA90中的可航水域实际上包括了海洋、海 滨和内陆水在内的所有美国领域内的地表 水，并不限于传 统的航海意义上的可航水域，而且是只要油污的结果发生 在可航水域即可，无需事故发生在该水域。（二）污染源限制O P A90中溢油责任信托基金适用的油污事故的污染源 包括三种：船舶、其他设施以及未知来源的污染。O P A90对该法所调

12、整的船舶作了公共船舶和船舶之 分。在该法中，船舶是指除公共船舶以外的各类水上运输 工具以及用作或可以用作水上运输工具的人造设备；公共 船舶是指由美国政府或其政府部门、州政府或其政府部门 以及外国政府所有或者光租，并且从事非商业用途的船 舶。也就是说，若无特殊说明，该法排除了对公共船舶的 调整。但是，此项排除仅限于该法对责任方所承担的油污 损害赔偿责任的调整，对于公共船舶造成的油污损害，依 据第1013条、第1014条，索赔人仍然可以从基金中受偿， 只是采用与非公共船舶不同的索赔程序。O PA90所调整的设施，是指除船舶以外的，用作开发、 钻探、生产、储存、处理、转移、加工或者运输油类的任何 一

13、件或者一组装置、设备、器械，包括为以上一个或者多个 目的而使用的任何机动车、火车和管道。因此，O PA90中的050应用 17.2014 溢油损害赔偿基金不仅适用于海上运输过程中发生的油污事故，而且适用于石油开采、储存等海上作业过程中发生的 溢油事故。设施分为海上设施和岸上设施。在2010年墨西哥 湾溢油事故中，“深水地平线”钻井平台就是被视为海上设 施而适用OPA90。另外，OPA90将在外国海域或者大陆架从 事石油勘探、开发、生产、储存、装卸、转运、加工、运输的 外国海上设施单独列出，由该设施造成的油污事故，受害人 或清污人亦可以向基 金提出索赔，但是将索赔人限制为美 国人。比如，在201

14、1年的渤海溢油事故中，作业方“康菲中 国”是美国康菲石油的全资子公司，假如该事故中有清污人 或者受害人为美国公民、法人，而因事故产生的清污费用或 者油污损害超过“康菲中国”的责任限制，或其财务能力不 足，相关的美国公民、法人即可向基金提出索赔。通过此种 方式，OPA90可以间接为在外国海域从事石油开发的美国企 业提供资金支持和鼓励。对于未知来源的油污染，经总统对油污事故进行公 告，或者通知潜在的索赔人后，油污受害人或者清污人也 可以向基金提出索赔。（三）事故种类限制O P A90中的“事故”不仅限于已经发生的事故，还包 括潜在的油污事故，即第1001条的“重大漏油威胁”。 O P A90对第1

15、001条中“漏油”的解释比较宽松，不考虑责 任方的主观因素，故意和非故意的排放皆可，包括但不限 于溢出、漏出、抽出、排出、释出、流出或者倾倒。但 是，如果涉及基金的赔偿、补偿，就必须考虑主观因素。 如果事故的发生或者清污费用、损害的产生是由于责任方 或者第三方的故意或者不当行为造成的，则存在主观过错 的责任方、第三方不得向基金申请赔偿和补偿。何为重大 漏油威胁，O P A90并没有成文法条进行限定，只规定了对 重大漏油威胁所采取的防止和减少漏油污染的费用可以视 为清污费，由符合条件的索赔人向基金提出支付申请。现 行公布的联邦判例对重大漏油威胁也没有明确解释，但是 在Whitehouse v.

16、Davis（2001）一案中，由于大批轮胎着火 给环境和安全带来的危害，法院认为轮胎的燃烧也可能产 生重大威胁，因此判定从州油污基金中拨款来减轻该事故 造成的损害。美国学者认为，如果油污事故发生在经常降 雨的城区，或者临近常年性河流的地区，在判断是否存在 重大威胁时更需要非常谨慎地进行技术分析。比如，如果 向一条处在枯水季的河道里排放油污，考虑到事故地点为河道和存在周期性水流这一历史事实，尤其如果联邦洪灾区地图显示此河流会有周期性洪水，该行为就存在重大漏 油威胁，属于OPA90的调整范围。（四）油类限制O P A90所调整的油类为包括原油和成品油在内的任何 种类或形态的油类，包括但不限于石油、

17、燃油、油泥、油 渣以及除疏浚物之外的与废弃物相混合的油类，也包括植 物油、动物油。由于美国已经有环境破坏、补偿及责任综 合法案（以下简称超级基金法案）调整由危险物质 的泄漏导致的损害，而原油本身包含甲苯等危险物质，这 种交叉造成了对超级基金法案和O P A90调整范围的争 议。考虑到超级基金法案和O P A90的赔偿程序和基金 机制都有重大区别，国会在立法时希望由O P A90调整溢油 事故，而由超级基金法案调整危险物质的泄漏事故， 因此，O P A90排除了被超级基金法案第101条界定的 有害物质的那部分油类，洁净空气法案第112条界定的有 害空气物质，净水法第307条的有毒或者需要优先考虑

18、的 污染物、第311条的危险物质，以及有毒物质控制法第7条 的高度危险化学物质。但是，如果油类掺杂了上述法律所 调整的其他物质，则政府可以自由选择适用的法律。三、我国船舶油污损害赔偿基金所适用的油污事故油污基金管理办法是行政规章，主要是调整海事 行政机关和行政相对人，即油污基金的缴纳义务人之间纵 向的行政法律关系，主要内容为基金的征收和行政管理。 虽然其第三章对基金的支付条件、免责条件、赔偿范围、 赔偿顺序、赔偿限额等都作了管理性、原则性的规定，但 由于该办法并非专门用于调整民事法律关系的法规，而且 是直接对国际公约进行法律移植的产物，因此，在涉及油 污基金与索赔人之间的赔偿、补偿的具体规则方

19、面，仍然 存在空白之处，这也是交通部着手制定船舶油污损害赔 偿基金征收使用管理办法实施细则的原因之一。船舶油污损害赔偿基金在何种油污事故中可以对索赔 人进行支付，油污基金管理办法中并无类似于O P A90 的直接规定，笔者只能从该办法第十五条基金适用条件和 第十六条基金抗辩条件中进行推断。除此之外，笔者认 为，既然船舶油污损害赔偿基金是在船舶所有人侵权损害 赔偿责任之外的补充赔偿，而船舶所有人在油污事故中承 担赔偿责任具体规定在海洋环境保护法、海商法以及依据 上述法律制定的最高人民法院关于审理船舶油污损害赔刘丹、夏霁：“渤海溢油事故海洋生态损害赔偿法律问题研究”，载河北法学2012年第4期。0

20、51应用 17.2014 偿纠纷案件若干问题的规定（以下简称船舶油污损害赔偿规定）中，而且基金也是经海洋环境保护法第 六十六条的授权而设立，因此，油污基金管理办法的 不明确之处，应从上述法律和司法解释中寻找答案。综上，不考虑船舶油污责任人（包括所有人和财务保 证人）的赔偿能力，油污事故中的受害人和清污人能否从 我国船舶油污损害赔偿基金得到补偿，应从以下方面进行 判断：第一，事故发生地域。油污基金管理办法在其 第一章和第三章中都未对基金适用的油污事故作地域限 制。船舶油污损害赔偿规定将油污事故的地域范围限 制为“中华人民共和国领域和管辖的其他海域”，凡在我 国管辖海域造成油污损害或者油污损害威胁

21、的船舶油污事 故，才能适用该规定对船舶所有人、保险人的油污损害赔 偿责任作出判定。另外，在需要适用海商法对船舶所有人 责任进行判定时，其地域条件为海上或者与海相通的可航 水域，而我国海洋环境保护法的适用范围包括了内水、领 海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管 辖的其他海域。由于以上三部法律法规都对船舶油污事故 的损害赔偿责任作出规定，而三部法律法规的适用范围又 不尽相同，因此我国立法对于发生在何地的油污事故可以 适用油污基金不甚明朗。第二，造成事故的污染源只能为特定种类的船舶。从油污基金管理办法第十五条、第十六条来看，基金所 赔偿、补偿的油污事故必须是由特定种类的船造成的，由 “

22、政府用于非商业目的的船舶、军事船舶、渔船排放油类 物质造成的”油污事故，索赔人无权向船舶油污损害赔偿 基金进行索赔。如果无法证明油污损害是由该法所限定的 船舶造成的，索赔人就不得从基金获得赔偿、补偿。第三，因已经发生的油污事故和潜在的漏油威胁所 产生的费用和损失都可以从基金受偿。油污基金管理办 法未具体规定其所调整的事故种类，只能从船舶油污 损害赔偿规定中寻找端倪。依据船舶油污损害赔偿规 定第31条第（3）项，基金适用的事故与O P A90中的事 故相同，既包括已经发生的漏油事故，也包括虽未泄漏 油类但形成严重和紧迫油污损害威胁的一个或者一系列 事件。对油污事故的事前预防、事中阻止、事后治理，

23、 “防”显然比“止”和“治”更为重要。发现漏油威胁并 及时采取预防措施，是完全杜绝环境污染和受害人损失的 唯一途径。因此，将针对漏油威胁采取预防、准备措施的相关费用纳入基金的保护范围，有利于发挥法律的激励作用，鼓励责任方、清污人和潜在的受害人采取一切可能的 措施预防事故的发生。第四，导致污染的油类只能为持久性货物油和持久、 非持久性的燃油。依据船舶油污损害赔偿规定第31条 第（2）项，该规定所调整的导致海洋环境污染的油类为 “烃类矿物油及其残余物，限于装载于船上作为货物运输 的持久性货油、装载用于本船运行的持久性和非持久性燃 油，不包括装载于船上作为货物运输的非持久性货油。”四、中美油污事故立

24、法比较以及对我国的启示上文对美国溢油责任信托基金所适用的油污事故和我 国船舶油污损害赔偿基金所适用的油污事故分别进行了详 细介绍，笔者将在下文中从比较法的角度对两种制度进行 分析，并在此基础上提出完善我国未来油污基金制度的建 议。（一）中美立法对油污事故之地域限制的区别及启示 美国O P A90将事故发生的地域限制为水域，我国船 舶油污损害赔偿规定对油污事故的地域限制为海域。水 域的范围要广于海域，因此，船舶油污损害赔偿规定比OPA90的地域限制狭窄。 在国际法上，一国的领水是国家陆地疆界以内的水域以及与陆地疆界邻连的一带海域，包括内水和领海两大部 分。其中，内水分为内陆水（河流、湖泊、运河、

25、水库等在领 陆范围内的水域）和内海水（海港、内海湾、河口湾及领海基 线向海岸一面的海域）。领海则是指除领土和内水以外的， 处于其主权之下的，从领海基线量起不超过12海里的一带 海域。一国享有管辖权的其他海域还包括毗连区、专属经济 区、大陆架。如果在油污损害赔偿立法中将油污损害发生 的地域范围界定为海域，将会排除内水中的内陆水。正所谓 “海纳百川”，基于水流的流动性，发生在河流、运河、湖泊 甚至是陆地的油污事故，最终都会对海洋环境造成损害。 再者，美国在判例中之所以对排放到地下，甚至在雨季排放 到陆地的油污都认为是O PA90中的油污事故，主要是从损 害结果进行考 量，即无论事故发生在何地，即使

26、 发生在陆 地，只要污染结果危及美国水域即可。因此我国海洋环境保 护法的适用范围，即包括了“内水、领海、毗连区、专属经济 区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域”是 合理 的。我国不是判例法国家，无法依赖生效的司法裁判对此 后的案件形成有效的约束，进而在实质上构成对制定法的052应用 17.2014 解释。因此，应在以后的司法解释中明确污染结果危及中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架 以及中华人民共和国管辖的其他海域的油污事故，都属于 可从油污损害赔偿基金获得赔偿和补偿的事故。（二）中美立法对油污事故之污染源限制的区别及启示与O P A90的溢油责任信托基金制度相比，我国船

27、舶 油污基金制度排除了公共船舶、军事船舶、渔船、海上和 岸上设施所造成的油污事故。笔者认为这种排除是不合理 的，应在以后的油污基金制度设计以及立法中予以修改， 理由如下：首先，海上或者岸上设施一旦发生漏油事故，漏油量 往往大于船舶漏油事故。目前世界范围内常用的大型油轮 载重量为30万吨左右，即使所载油类全部泄漏，漏油量约 为210万桶。而海上或者岸上的海洋石油开采设施、储油 设施一旦漏油，其后果将无法估计。美国“深水地平线” 事故中，用时1月左右才成功堵漏，漏油量为500万桶。生 态经济学家估计，墨西哥湾漏油事故给生态环境带来的 损失至少在340亿6700亿美元，远远大于B P公司设立的200

28、亿美元保证基金。我国2011年6月渤海湾蓬莱19-3油田 漏油事故、2010年7月大连新港中石油输油管爆炸事故、2014年7月1日大连金州新区中石油输油管爆炸事故都导致 了大量的原油泄漏入海。其次，油污基金的设立目的在于保护海洋环境、加 大对受害人的补偿。船舶造成的油污损害只是海上漏油事 故中的一小部分。由美国国家学术研究委员会进行的一项 研究报告指出，每年约有70万桶油类流入美国水域，其中 近85%的油污是来自于人类陆上活动、被污染的河流、飞 机、游艇等，只有不到8%的油污是由于油轮运输和石油 管道的泄漏导致的，另有3%的油污是由于石油开采导致 的泄漏。由此可见，非船源油污在海洋油污中所占比

29、例巨 大，理应得到相关立法的关注。再次，油污损害赔偿基金具有互保性，类似于船东互 保协会对投保船舶所承担的赔偿责任的保险。该基金的征 收在美国被认为是一种保险费税，即“通过向工业或利益 集团征税来形成针对潜在环境风险的保险基金，潜在的环 境风险与被征税产品的生产和使用有关。”油污损害赔 偿基金的摊款人类似于保险制度中的投保人，而基金对油 污受害人和清污人的赔偿、补偿类似于保险理赔。目前的船舶油污损害赔偿基金只是向经海上运输的石油进口货主征收的，但是这笔费用最终会体现在石油的价格成本中， 转嫁给石油消费者承担。既然基金摊款是由所有的石油消 费者承担，由基金来保障石油消费者在海上、岸上的生 产、生

30、活中造成的油污染并无不妥。综 上 ， 笔 者 认 为 我 国 油 污 基 金 立 法 应 当 借 鉴 美 国 O P A90的立法模式，将海上设施和公共船舶、渔船、军事 船舶造成的油污，以及未知来源的油污都纳入基金的保护 范围，更利于保护海洋环境和油污受害人权益，也更符合 油污基金制度的立法目的。由于我国现行的油污基金为船 舶油污损害赔偿基金，未来如果将海上和岸上设施造成的 油污事故纳入基金的补偿范围，基金不宜再用“船舶”命 名，可将其更名为“海洋油污损害赔偿基金”。（三）中美立法对油污事故之油类限制的区别及启示 与O P A90所调整的“包括原油和成品油在内的任何种 类或形态的油类”相比，我

31、国立法仅调整船用燃油、持久 性货油造成的油污事故，剔除了非持久性油类（如动物油 和植物油）导致的污染，和非作为运输货物的持久性油类（如在海上或者岸上储油设施中的油类）污染。 油类分持久性油类和非持久性油类。持久性油类又称重油，是比重超过0.93的稠油。顾名思义，此种油类比较粘 稠，难挥发。粘附在海鸟羽毛以及海兽皮毛上会让受污染的 动物皮毛丧失保温、飞行等生存能力，影响海鸟觅食，造成 海鸟的死亡。污染沙滩的持久性油类会顽固地附着在沙滩 上，非常难清理。对于持久性油类的清理需要物理和化学 方法并举，既要人工回收，通常还需要喷洒消油剂。大量的 消油剂不仅会增加清污费用，还会增加二次污染的风险，因 此

32、不少国家对其使用持 谨慎态度。2010年“7·16”大连新 港储油罐重大溢油事故中消油剂使用总量达到30 0 0吨，但 是2011年墨西哥湾漏油事件中，B P公司起初使用消油剂处 理溢油，后来因为美国环保署担心对海洋生物产生危害而 被禁用。非持久性油类包括汽油、轻柴油和煤油等轻油，造 成的污染损害在一定情况下可以分解，与持久性油类相比， 非持久性油类对环境造成的危害较小，分 解的时间较短， 对泄漏的非持久性油类通常只需要物理围栏和回收，不需 要喷洒消油剂。但是，非持久性油类的危害虽比持久性油类 小，但并非完全没有。非持久性油类进入海水以后，也会在 海面形成油膜影响海洋植物的光合作用、

33、导致海域中生物保罗R·伯特尼、罗伯特N·史蒂文斯：环境保护的公共政策，穆贤清、方志伟译， 上海人民出版社2004年版，第61页。053应用 17.2014 多态性发生变化等污染结果。因此，基于对持久性油类和非持久性油类的清污方法日渐趋同，以及非持久性油类的 污染性，从海洋环境保护的立法目的来看，将非持久性油类 在油污损害赔偿和补偿制度中剔除不合理。笔者认为，船舶油污损害赔偿规定将非作为货物运 输的持久性油类污染排除在油污损害赔偿制度之外，主要 是由于该法是用于调整船舶（主要是油轮）造成的油污事 故。除船用燃油以外，装载于船舶之上的油类通常都是被 运输的货物。然而，船用燃油和

34、运输货油并非全 部船载燃 油种类，还有一些船舶或者其他海上移动装置在海上作储 油用途。比如，世界上最大的油轮SEAWISE GIANT，载重56 万吨，目前在夏辛油田作为海上储藏与装卸原油的设施，并 不从事运输，该船上装载的原油并非作为货物运输的油类， 但一旦发生事故，同样应当从油污损害赔偿基金中受偿。因此，笔者认为在未来的油污基金制度改革中，应当 放宽对造成油污的油种限制，将所有形态和种类的油类都 包括在内。历史学派法学家梅因说：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在法律的前面的。我们可能非常接近 地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把 这缺口重新打开来。因为法律是稳定的，而我们所谈到的 社会是进步的，人民幸福的或大或小，完全决定于缺口缩 小