工商行政管理制度实证分析大部制改革对工商行政管理的影响

1、工商行政管理制度实证分析“大部制”改革对工商行政管理的影响关键词：“大部制”工商行政管理体制 对策一、“大部制”对工商行政体制的挑战分析所谓“大部制”即“大部门体制”，就是把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使职权。 大部门制的核心在于将政府相关或者相近的职能部门加以 整合，加大横向覆盖的范围，将类似行政管理论文的职能尽量 集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设机构或具 有一定独立地位的机构。大部结构通过扩大部门职能或者整 合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部 的关系，这就减少了行政协调成本。党中央关于深化行政管理体制改革的意见（以下简称意见）提由，

2、要“按照建设 服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变 职能、理顺关系、优化结构、提高效能 ，做到权责一致、分工 合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。目前，工商行政管理机关的整体运作机制与大部门制的趋势和现代政府对市 场监管机关的要求还有差距。主要体现在以下几点：（一）“大部制”对工商部门职能定位提由了挑战1 .“大部制”以职能划分明确为依据，而目前工商行政管理职能不明确。根据辞海的定义 ，所谓“职能”是指“人 和事物以及机构所能发挥的作用与功能。”国务院办公厅 关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员 编制规定的通知（国办发200157号）将国家工商行政管 理总局定

3、位为“国务院主管市场监督管理和有关行政执法工 作的直属机构”。据此，工商部门的主要职能被界定为“市场 监督管理和有关行政执法工作”。但矛盾的核心在于：此界定 对于“市场”的内涵没有做由具体的具有法律意义的解释，随着经济的发展，各类“市场”不断涌现，“市场”外延不断 扩大，这在实践中导致工商行政管理业务范围的泛化。几乎市场经济体制中所有的矛盾都与“市场”有关。于是，各级工商部门疲于奔命，去解决“市场”监管中的问题 ，这也导致了工 商部门执法风险加大。2 .“大部制”以职责界定清晰为基础，而目前工商行政管 理职责不清晰。所谓职责是指“职务上应尽的责任”。法律 授予行政机关职权，实际上也就是赋予其义

4、务和责任 ，行政机 关必须尽职尽责。行政人员随意处置职权意味着失职、渎职；行政人员任意放弃和搁置职权，不履行义务也同样是失职、渎 职。行政主体在行政行为中违法的作为和不作为都应该追究 法律责任。依法做到执法有保障、 有权必有责、用权受监督、 违法要追究、侵权须赔偿。但由于工商部门的职责定位没有专门的法律规定，其职责边界不清晰，导致执法人员面对纷繁 复杂的市场无所适从。既怕“越位”，不当干预市场自由竞争秩序;又怕“错位”，承担不应该由自身承担的任务 最怕“缺 位”，要承担失职渎职的法律责任。3 .“大部制”以组织形态法定为保障，而目前工商行政管 理组织形态定位无保障。工商行政管理机关作为国家对市

5、场 进行监督管理的执法部门，其职责包括确认市场主体资格，规 范市场经营行为，维护市场经营秩序等。而长期以来，工商行政管理机关的性质、地位、职责权限和组织机构等重大问题 的确定，一直以国务院的“三定方案”为依据 ，基层工商所的 设置、职能由国务院由台的 工商行政管理所条例 来规定c 这种以规范性文件来设立和确定行政机关职能编制的做法，与现代法治行政理念是相背离的，也与工商行政管理机关在 建立社会主义市场经济体制中所处的地位和期待它应发挥 的作用越来越不相适应。（二）工商部门管理现行体制与“大部制”不相符合意见要求“调整和完善垂直管理体制 ，进一步理顺 和明确权责关系。”目前，工商垂直管理体制仍然

6、不完善 ，存 在诸多矛盾，集中体现在以下几点：1 .省以下垂直管理的体制落实不彻底。在全国范围内 除31个省级工商行政管理局之外，还有15个副省级城市的 工商行政管理局。这些副省级城市的工商行政管理局的人员由当地人民政府直接任命，其财、物也由当地人民政府负责保 障。仅仅在业务上受所在省工商行政管理局的“指导”。这 导致了在一省境内，由现了数个级别相同，业务各自分开的独 立运作体系。互补隶属的独立体系的存在，严重损害了统一行 政辖区内工商行政执法的效能。2 .垂直管理与当地政府协调机制不顺畅。大部制体制 的产生，对各类经济管理部门之间的协作水平提由了新要求。 要求政府各个组成部分更有效率的契合，

7、形成经济监管与行 政执法的“无缝对接”。而工商部门实行的是省以下垂直管 理体制，即自省级工商行政管理局以下 ，各地工商部门对上级 工商部门负责，其不隶属于当地政府。 这在很大程度上导致工 商部门与所在地政府各类部门的交流不够顺畅，导致行政协调成本提高。3 .执法权限配置不合理。我国现行的省以下工商行政执法体制，不同层级的工商部门之间行政执法权限差别不大，即通常说的“上下一般粗”。行政执法实践中彳主往是有利益或利益大的执法事项上级部门管 ，无利或利益不大、不好管的 执法事项下级或基层管 £政系统内部就同一事项层层请示、 反复审批变相多层执法，严重地影响了行政执法秩序和效率。（三）工商部

8、门机构设置与“大部制”相悖1 .各部门普遍存在职能交叉问题。一是本身职能界定 不明确导致职能交叉。由于工商部门整体的职能定位不明确导致各组成部门在执行过程中由现对自己的职责缺乏正确 的认识。例如，由于“市场”界定不明，导致许多与经济检查、 消费者保护相关的内容被分派到市场合同管理部门。二是机 构设置不合理导致职能交叉。例如，在工商部门，既有作为组 成部门的经济检查处（科、股），又有作为直属单位的经济检查 总队（支队、大队，其职能基本重合，具相互间的工作多有掣 肘。三是部门利益阻隔导致职能交叉。由于“权力寻租”和 部门管理利益的纠缠，各个部门都倾向于管理与市场运行关 系密切，能凸现集体工作成效、

9、凸现个人工作成果、凸现经济、 社会效益的职能。于是，各自追求职能扩大化，这也导致了职 能交叉的发生。2 .行政执法权在各机构设置不合理。根据国务院办公 厅2001年8月关于印发国家工商行政管理总局职能配 置内设机构和人员编制规定的通知规定，国家工商总局内设办公厅、法规司、公平交易局、消费者权益保护局、市场 规范管理司、企业注册局、外商投资企业注册局、广告监管 司、个体私营经济监管司、 人事教育司、外事司等内设机构。 与之相对应，在省、市、县各级工商部门，普遍设立了与国家 工商总局对应的执行单位。这种“上下一般粗”的机构设置 模式，没有体现由工商部门的高层宏观管理与基层的微观管 理之间的区别，导

10、致“省局仍有部门办理具体案件，县局还有 部门搞宏观监管的”高低倒置的不合理的管理模式的存在 二、“大部制”下工商行政管理职能的转变方向（一）监管理念由“管制型”向“服务型”转变意见提由，要“实现政府职能向创造良好发展环境、 提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。工商 部门的职责基本定位是现代政府四大职责之一的“市场监 管”。其监管的理念和方式应该朝着现代政府管理理念转变 即由“管制型”向“服务型”转变。1 .将促进市场主体的全面健康发展作为工商行政管理 工作的重点。要积极服务企业发展，由控制市场主体走向解放 市场主体、开发市场主体，豉励全民创业，开发人的潜能，豉励 广大市场主体的创新

11、精神。弘扬“法无禁止即自由”的现代 法治精神，充分尊重企业的经营自主权，减少以监管企业为核 心的常规“巡查”，增加以服务企业为核心的执法“办案” ， 提高行政许可效能，促进企业发展。2 .将建立公平有序的市场环境作为工商行政管理工作 的核心。坚持严格依法行政，有效打击市场违法行为，维护公 平正义，创建法治、和谐、健康的市场竞争环境，促进市场主体的规范化、市场行为的有序化 ，服务经济社会全面发展。（二）监管立法由“纷繁复杂”向“统一规范”转变我国的社会主义市场经济法律法规体系仍然处于逐步 建立和完善的阶段，特别是在市场监管立法上，还有很多不足主要体现在：一是法律法规数目众多。据不完全统计，目前在

12、我国的法律法规体系中，与工商业务相关的法律、 法规共469 部，这些法律、法规还不同程度的存在冲突问题。三是法律法规的规定原则性强，缺乏操作性，加大了执行难度。为此，要以“大部制”的实施为契机 ，进一步完善监管立 法。要着力解决法规滞后和法规矛盾问题，随着情势的变化，抓好立法的“立、改、废”工作。目前政策与法规的矛盾、 交叉执法的矛盾，多数是由立法造成的。因此，要规范立法，遵 从法律。工商行政管理机关虽然不是立法机关，但承担着市场 监管和行政执法的重要任务，对在执法过程中反映由的立法 问题要及时向有关立法机关反映，对涉及工商行政管理的法 律、法规、规章的实施情况要定期提由评估意见根告制定机关。

13、（三）监管内容由“主体规制”向“行为规制”转换法律是行为规范，任何具体法律制度都是以主体的行为 作为规制对象的。然而，由于计划经济体制的惯性影响，工商 部门对于市场的监管在很大程度上都还停留在对主体资格 的规制上。例如，基于对“个体工商户”主体资格的管理 ，由 台了 “个体工商户管理费”和“市场管理费”的征收和管理 工作。并且，在很多地区，“两费收缴”成了当地工商部门的 主要工作。而对于市场主体违法行为的规制却略显不足。例 如，对于广大人民群众日益增长的消费维权需求不能有效满 足;对于个体工商户等中小型市场主体发展的引导力度不够 等等问题仍然存在。因此，基于构建法治社会和现代政府的基本管理理念

14、，工商监管工作的主要内容应该向行为监管发展。一是对企业登 记行为的监管。主要体现为对企业登记事项的监管 ，确保企业 登记信息的真实性、 有效性。例如，根据公司“资本三原则” 对公司资本确定、资本维持和资本不变的情况进行监管。二 是对企业竞争行为的监管。主要是对企业不正当竞争行为的 规制和对企业垄断的规制。三是对市场交易行为正当性的维 护。主要体现为打击侵犯消费者权益的不正当交易行为，保护消费者权益。（四）监管方法由“分段监管”向“综合监管”转变关于深化行政管理体制改革的意见提由，要“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法 问题。”基于此，笔者认为，政府对于市场的监管也应当走

15、综 合化之路。监管方法应当由“分段监管”向“综合监管”转 变。1.取消外部分段监管的模式。即取消“生产领域”和 “流通领域”分段监管的执法模式，实现统一大市场的综合监 管。根据目前国务院对市场监管模式的分工，工商部门主要负 责流通领域商品质量的监管。 然而，基于商品经济的本质属性 生产、交易、流通、消费是密切相关的。人为地将生产和流 通相分离，实施分段监管，非常不科学，既加大了监管难度，增 加执法成本；又造成部门间推诿扯皮，降低了人民群众对市场 监管部门的信任度。2,取消内部分段监管的执法模式。即在工商机关内部 取消分段监管的执法模式，构建分类综合监管的执法模式。目前，在工商机关内部，对于企业

16、和市场的监管被划分成企业登 记、企业监管、市场监管、合同监管、商标广告监管等多个 层面,这种划分一方面割裂了企业行为的连续性，另一方面，也降低了工商执法行为的有效性。建议取消内部分段监管执法 模式，整合行政许可职能，统一办理包括企业注册登记、市场 展销许可、广告审核等在内的一系列行政许可业务；整合行政执法职能，负责经检执法的部门同时负责对企业市场竞争行 为等一系列行为的监管；整合消费者权益保护职能，负责消保 维权的部门统领各类消费者保护事务。（五）监管体制由“分散执法”向“集中执法”转变改革现行各级工商部门监管执法体制 ，实现监管权限配 置由“分散”向“集中”转变。基本内容有：一是部门行政处罚

17、权的集中行使，强调“权力”的集中。即将工商机关内部的 行政处罚权力相对集中。二是相对集中行政处罚权机关的设置，强调“机构”的集中。即组建单独的执法机构，行使行政处罚权。三是相对集中行政处罚权的领域和范围 ，强调“范围” 的集中。即扩大专业执法队伍的执法权限 ，拓展执法领域。四 是构建综合执法体制，强调“行为”的综合。即执法队伍可以 综合运用各种工商执法的法律、法规，对违法、违纪行为进行处罚。三、“大部制”下工商行政管理机构的改革目标（一）组织机构的再造1 .横向管理部门的综合化。 按照党的十七大提由的“大 部门体制”的要求和十七届二中全会制定的国务院机构改 革方案和关于深化行政管理体制改革的意

18、见所确定的 实施综合执法体制的原则和目标 ，建立综合性的“大部门”执 法体制。即在工商系统内部，将相同及相近的职能进行整合 ， 归入一个部门管理，其他相关部门协调配合；或者把职能相同 及相近的机构归并成一个较大的部门。实行大部门体制，关键在于使部门的职能配置有机统一 ，做到责权一致，便于部门间 协调配合和实行问责制。2 .纵向管理部门的扁平化。在纵向上 ，一方面仍以构建 与完善层次分明的金字塔形结构为主 ，另一方面又要密切注 意机构扁平化的发展趋势。按照金字塔形的行政执法体制，“塔基”也即基层工商部门，这是行政执法的主力。 只有基础 夯实了，整个体制构建才会稳固，功能的发挥才会有效。纵向管理部门的扁平化简言之就是通过省局的统一调配，减少管理的边际递减效应，将行政执法权集中到较低层级工商部门 的行政执法权纵向配置改革措施。（二）执法队伍