2019年关于开展排污权交易工作的调研报告

1、排污权有偿使用和交易， 是指排污单位在主要污染物排放总量控制的前提下， 依法取得 排污许可证，有偿获得污染物排放指标，并可就多余的污染物排放指标依法进行有偿转让。 实施排污权有偿使用和交易是政府切实利用市场和宏观调控手段， 合理配置环境 、实现环境 效益最大化的有效途径。 ?我市产业结构偏重、 环境容量 有限和经济社会持续较快发展的矛盾将长期存在， 推行排 污权交易这项改革创新，对于保障我市经济社会全面协调可持续发展，具有重要的意义。为 顺利开展排污权交易工作，我们对全国其他地方排污权交易工作进行了调研，并赴浙江省嘉 兴、绍兴两市进行了考察，结合我市实际情况，提出我市开展排污权交易有关建议，形

2、成了 本调研报告。 ?一、排污权交易制度的理论基础和涵义 ?传统经济中环境政策以外部性为理论基础， 以“庇古手段” 为基本方法， 通过实施征税、 取消补贴和押金制度等方式， 使全部环境污染的外部费用由制造污染的企业承担, 这就是所谓的“庇古手段” 。但这种手段增加了政府“寻租”的可能。现实证明，排污收费制度的缺陷已 影响到政策的实施效果。因此， 20 世纪 70 年代后，发达国家的一些经济学家提出，按市场 化的路径， 通过排污权交易的制度安排来实现配置的“帕累托” 最优。经济学家们的理由是，禁止污染同样会产生社会成本， 制度设计的关键在于减少禁止污染的社会成本并实现相关 的 配置优化。 ?科斯

3、定理是经济环境政策中排污权交易较为理想的理论基础。按照科斯定理，在环境容 量产权不明晰的情况下，随着环境容量稀缺程度的提高和相对价格的上升，企业在环境容量 的使用过程中会出现私人成本与社会成本之间的不一致，并导致环境外部不经济等问题的产 生。在市场机制完善的情况下，只要明晰界定产权并加以保护，外部性问题所造成的效率损 失就可以通过市场自身的谈判机制、价格机制和自由竞争机制解决。即通过自发形成一个排 污权的交易市场， 以弥补受害者的损失， 并解决环境污染对于经济的负效应。 由于市场作用， 最终的损失会完全由排污者补偿 （等于社会的边际损失 ） 。因此，只要产权清晰，市场制度完 善，污染问题就会自

4、动解决，社会福利也会自动达到最优。 ?排污权交易制度是科斯定理在实践中的一种应用，是指政府在区域内进行污染控制时， 将总量控制作为目标，不考虑单个企业实际的排放污染量，企业实际排放的污染量由其拥有 的排污权所决定。 当企业排放的污染物少于其所拥有的排污权时, 剩余的排污权就可以通过排污权交易市场出售并获益，从而得到减少排污的激励。排污权交易制度的实质是通过市场机 制将外部性问题内部化， 将污染的治理和企业的收益联系起来， 形成有效的激励约束机制， 通过激励作用使得有能力降低污染的企业发挥自己的比较优势，达到激励企业降低排污量的 目的 ,并降低社会总的排污水平。 ?目前，许多 性企业正在实施循环

5、经济发展战略， 企业之间进行排污权交易无疑会为企业 和社会带来多方面的效率改进。排污权交易使各个市场主体获得充分自主权，企业可以根据 自身情况决定生产方式和排污方式。污染治理成本高的企业会理性地选择购买排污权，而污 染治理成本低的企业会选择对污染进行治理，使各企业自身效率得到最大发挥，从而有利于 促进社会整体效用的提高。同时，污染治理技术提高，也可以提高社会生产效率，增加有效 投资，带动社会就业，推动消费增加，拉动经济增长。可见，排污权交易符合循环经济的原则 , 对于社会经济可持续发展有着重要的意义，也有着重要的推广价值和应用前景。、我国排污权交易试点工作现状我国在 1988 年开始排污许可证

6、制度的试点。 当时只在上海、 北京、 常州等城市进行水污 染物排放许可证制度的试点 , 自 1994 年起国家环保局开始在所有城市推广该制度 , 截至 1996 年, 全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度。在推行排污许可证制度的同时,国家也有选择地在包头、平顶山、上海等城市进行了排污权交易的试点。自 年南通天生港 发电公司与南通一家大型化工公司进行我国第一例二氧化硫排污权交易至今 , 已有多家企业 开展了排污权交易 , 取得了较好的效果。一些效益差、污染严重的企业从经济成本考虑 , 逐渐 让出排污指标 ,由效益好、污染少的企业取而代之 , 使污染物的排放得到了有效的控制。年11 月

7、 10 日,国内首个排污权交易平台浙江省嘉兴市排污权储备交易中心揭牌。 该平台的 成立, 意味着国内的排污权交易开始实现规模化、制度化 ,改变了排污权交易点对点的局面 , 为排污权转让方和需求方搭建了一个交易平台。 从我国排污权交易的试点情况看 , 虽然目前还 存在着许多亟待解决的问题 ,但排污权交易对保护环境所起到的作用是非常明显的。 随着经济 发展与环境保护矛盾的日益尖锐 , 排污权交易在我国必定会得到广泛推广和应用。 现以在全国 比较领先的的浙江省嘉兴、绍兴两市的做法为代表介绍国内排污权交易试点工作的现状 ?（一）嘉兴市开展排污权交易情况 ?嘉兴市人口 335.6 万人，下辖南湖、秀洲两

8、个区，平湖、海宁、桐乡三个市和嘉善、海 盐两个县，人均 d 约 6000 美元。嘉兴市主要重点放在排污权的交易上。 年嘉兴市秀州区 进行了第一笔排污权交易，但由于当时国家未实行主要污染物总量控制等多种因素而未能取 得实质性进展。 年嘉兴市正式开始排污权交易工作， 年 11 月，全面结束无偿获得排污权 的历史。 目前已完成排污权交易 1000 多笔，交易金额 1.76 亿元，其中 5%作为交易中心的 管理费用。 ?目前嘉兴在申报、 交易、管理方面建立一套比较完善的程序和制度。 是全国试点地市。 年 11 月，经嘉兴市人民政府批准嘉兴市环保局成立了排污权储备交易中心，为独立核算的国有企业，且为环保

9、局 4 个直属企事业单位之一。中心在环境保护局的授权和指导下从事主要污 染物 （c d和 ?2） 排污权交易，是嘉兴市排污权可转让方和需求方交易的指定平台。嘉兴市 目前正在对全市所有的排污企业进行排污总量核定，并综合已有的环境影响评价、 “三同时” 验收、排污申报登记、排污收费、环境统计、污染源普查等数据建立数据库，在此基础上拟 在全市推行初始排污权有偿分配。目前，嘉兴南湖区开展了初始排污权有偿分配试点工作。 为规避初始排污权有偿分配面临的法律障碍，对老企业采取了多项优惠政策。 ?嘉兴开展排污权交易的主要做法：1、首先避开对老企业排污权的初始分配，实施对新建设项目排污权有偿使用排污权有偿使用和

10、交易，一般都是从排污权的初始分配（ 分有偿与无偿二种 ） 开始，完成老企业的排污权有偿使用，再进入排污权交易，但由于排污权初始分配情况复杂，有技术层 面与法律层面的好多问题，为此，嘉兴采取了从比较容易且相对独立的新建设项目排污权有 偿使用着手， 当各种条件相对成熟时， 再回过头来对老企业进行初始排污权有偿分配的办法。对实行排污权交易以前已经存在的企业采取： (1) 企业通过行政审批无偿获得的主要污染 物排放权在没有进行有偿初始分配之前，可以无偿使用 ;(2) 当企业发生倒闭或迁出嘉兴市行 政区域，通过环保行政审批而无偿获得的主要污染物排放权，由嘉兴市排污权储备交易中心 无偿收回， 作为政府的公

11、共 ;(3)企业通过投资减排工程等获得的减排量， 经环保监督管理部 门派出的专家组确认后，扣除企业应该承担的减排任务，多余的减排指标可出让给排污权交 易中心，并从中获得减排收益。 ?对实行排污权有偿使用和交易以后新进入市场的企业， 要求凡有新增主要污染物的新建、 改建、扩建项目必须通过排污权交易中心购买排污权。申购量以环评和“三同时”验收为数 据基准，多退少补。排污权申购为环保行政许可中间的一个环节，当建设项目完成环境影响 评价文件后，报批的第一个环节就是按照环评确定的排放总量与排污权储备交易中心签订买 卖合同，申购排污权，交易完成后转入正常环评审批和监督管理。 ?2、根据实际情况，不断拓展排

12、污权交易新的领域?(1) 开展排污权抵押贷款。 在推进排污权交易过程中， 一些中小项目投资主体由于购买了 排污权，客观上占用了一定量的资金， 出现了资金紧张状况。 为此，根据企业购买排污权后， 排污权已经成为企业无形资产的现实， 设计了排污权抵押贷款制度，年 9 月 28 日嘉兴市环保局、嘉兴市排污权储备交易中心正式与嘉兴市商业银行签订三方合作协议，即环保局为抵 押登记机关，商业银行给企业根据购买排污权的数量以70%-80%的额度授信，签订抵押贷款合同，同时企业与嘉兴市排污权储备交易中心签订排污权交易出让合同，当企业到时不还贷 时，为实现银行的债权， 排污权储备交易中心可以直接按照预先签订的合

13、同和授权委托书出 售该企业的部分排污权，并将出让所得为企业还贷，这种创新的金融产品，有效缓解了中小 企业资金短缺的压力。 ?(2) 进行排污权公开拍卖。 目前，嘉兴市推行的排污权有偿使用和初始排污权有偿分配指导价格为?22 万元/吨;c d :重污染行业项目 8 万元/吨、一般建设项目 6 万元/吨、生活?c d4 万元/吨?。(以年排放量计算，有效年限为20 年)。排污权作为一种稀缺，其价格应该由市场来确定， 为充分体现其价值， 年 10 月，嘉兴市首次组织进行了排污权的公开拍卖活动， 共有 10家企业参与。 c d 竞拍达到 10.35 万元 / 吨， ?2 竞拍达到 2.16 万元 /吨

14、，高出了排 污权交易的指导价。 年 c d 经过公开竞拍达到 11 万元/吨。 ?年国家财政和环保部资助嘉兴市 900 万元以进一步搭建排污交易平台。 ?(二)绍兴市开展排污权交易情况 ?绍兴市着重开展排污权的有偿分配和使用。 绍兴市人口 435 万，人均 d 约 1 万美元， 轻 纺产业占工业总值的一半以上，是亚洲最大的化纤面料生产基地。绍兴市排污权有偿使用萌 芽于 年绍兴污水处理厂 (90 万吨/日)以及配套管 建设时期，绍兴市区 90%的工业污水汇入 管 ( 其中 70%为印染工业 ) 。为筹措管 建设资金， 绍兴市根据入 企业自行申报的日排放污水 量向企业一次性收取管 建设费 500

15、元/ 吨。 年绍兴市开始实施排污权交易，直接采取了老 污染源排污入 费自动转换为排污权有偿使用金的管理方式，这一做法全国首创。?1、绍兴市排污权有偿使用和交易的整体情况绍兴市 开始推动排污权有偿使用工作，已基本建立了政策框架。成立市排污有偿使用 和交易管理领导小组， 市长为领导小组组长 , 相关部门负责人为成员， 市环保局负责市区排污 权有偿使用和交易管理工作，在建设项目管理处增挂排污权有偿使用和交易管理处，并配管 理处副处长职位一个。排污权交易设在市公共 交易中心 （ 产权交易中心，原有市政府事业单 位 ） 。目前交易工作正在展开。 目前， 绍兴市已有 630 多家单位缴纳排污权有偿使用金，

16、 金额 共计人民币 6000 多万元。 同嘉兴一样，绍兴市也推行排污权抵押贷款， 有四家银行参与， 目 前利用排污权抵押， 60 多企业已获贷款 1 亿多元。 ?2、绍兴市排污权有偿使用和交易的具体做法?排污权指标的确定和取得：老污染源通过转换或补交排污权有偿使用金的办法取得排污 权; 新污染源通过向环保部门申购或向其他排污单位购买的办法取得排污权; 已核发排污许可证的排污单位， 其 c d 排污权指标按照排污许可证核定的标准确定; 已经环境影响评价批复认可，获得 ?2 排放指标的排污单位，按环境影响评价批复文件确定，无法确定的，根据排污 单位的年用煤量与脱硫率进行计算。 ?排污权有偿使用金的

17、核定：废水达标后直接排入环境的老污染源，按环保部门核定的年 c d 排放量交纳 c d 排污权有偿使用金， 基准价为 5000 元/ 吨; 交纳过污水入 费的老污染源， 经核准后， 转为 cd 排污权有偿使用金 ; 废水达标后直接排入环境的新污染源在环评批复核定 的年 c d 排放量范围内申购c d 排污权的，其 c d 排污权有偿使用金基准价为 0 元 / 吨; 废 水纳管的新污染源，c d 排污权按日纳管废水量计算，其 c d 排污权有偿使用金基准价为 1000元/ 吨，并乘以行业污染系数确定排污权有偿使用金（行业污染系数排放生活废水为主的轻污染项目，系数按“ 1”计算;排放一般性工业废水

18、的项目，系数按“1.2”计算 ;排放高污染工业废水的项目，系数按“ 1.52.0”计算。 ）; 老污染源按环保部门核定的年 ?2 排放量交 纳 ?2 排污权有偿使用金， 基准价为 1000 元/吨。新污染源按环评批复核定的?2 年排放总量申购 2 排污权，其有偿使用金基准价为 0 元/吨。 ?排污权的出让或转让：环保部门对排污单位的排污权申购审核确认后，将政府储备的排 污权指标部分出让给申请人，由申请人支付排污权有偿使用金。新污染源排污权申购，与建 设项目环评审批同步进行。老污染源在初次核发缴纳通知时，在规定时间内一次性缴清排污 权有偿使用金的可优惠 20%。 企业通过调整产品结构、技术工艺改

19、进、关停落后设备等所腾出的排污指标余量可由政府回购， 作为排污总量指标储备 ; 也允许转让给其他排污单位， 并纳 入市招投标中心自由交易。新批建设项目购买排污权后，三年内不使用的，按当时购买排污 权有偿使用金价格强制回购。 ?3、绍兴市排污权有偿使用和交易管理的地方特色?绍兴市排污权有偿使用和交易管理有几个明显不同于嘉兴的特点：一是同时处理了新老 污染源的关系。根据绍兴市排污管 建设较早且已收取排污入 费的特点，采取了老污染源排 污入 费自动转换为排污权有偿使用金的管理方式， 顺利解决了老污染源的问题。 在 ?2 、c d 排污权的价格制定角度看， 老污染源与新污染源的价格相差20 倍，又使老

20、污染源转换排污权的积极性得到实现 ; 二是从排污量的计算口径来看， ?2 排污权按年排放量计算，单位为：吨/年，与嘉兴一样。但在 c d 排污权上有独特性，即：废水纳管的，c d 排污权按日排放废水量计算，单位为： ?吨/日?; 废水排入环境的， c d 排污权仍按年 c d 排放量计算 ;三是排污 权交易更加自由，交易的主体可以是企业、单位。但交易是在政府监管下的有序交易，出让 排污权的单位必须有经审核确实多余的排污指标，受让的排污单位必须有经审批的项目或扩 产需要。 交易完成后由政府重新确权 ; 四是在排污权有偿使用和交易管理中， 环保部门不收取 任何管理费用， 所有资金全部上交财政， 用

21、于环保和排污管 建设， 体现了污染减排的公益性 原则。 ?（三）两市开展排污权交易的成效 ?嘉兴、绍兴两市开展排污权交易，可以说是摸着石头过河，在操作中遇到不少困难和障 碍，但目前取得了一定成效。 从开始企业不愿认购排污权， 到后来踊跃高价竞购 ; 从以前抱怨 环保部门不给总量指标到现在意识到环保搞不好就直接影响企业竞争力，扭转了环保部门与 企业对立的局面等等，取得了很好的效果。 ?1、 有利于产业结构调整。 排污权交易制度成为嘉兴、 绍兴两市转方式、 调结构的重要手 段。由于重污染项目需要化更大的代价申购排污权，这就促使投资主体考虑，上这一项目在 经济上是否合算，是不是可以调整为更加清洁先进

22、的工艺和产品。一些重污染企业也开始考 虑是继续生产，还是停产部分污染重、效益低的生产线，出售排污权兑现收益。这就有效促 进了结构调整和发展方式的转变。 ?2、 有利于污染减排。由于排放污染物不仅需要缴纳排污费，还需申购排污权指标; 污染减排不仅能少缴排污费，更能出售富余指标兑现收益。这就激发了排污单位采用清洁生产工 艺、先进污染治理技术，改进污染治理设施的积极性。?3、 有利于政府环保基础设施的建设。政府通过建设环保基础设施如污水处理厂、 集中供 热工程、天然气工程等，可腾出环境容量进行出售，回收的资金可以再用于环保基础设施建 设，实现良性循环。 ?4、 有利于缓解企业破产所造成的压力。如遇企

23、业破产倒闭， 可以通过出售排污权职工获 得补偿，从而缓解了政府的民生压力。 ?5、 有利于总量控制政策更加落实到位。排污单位申购排污权后， 环保法律责任和政府下 达的总量减排义务不得免除。未完成减排任务的，需按指导价向排污权交易中心申购或向市 场认购相应减排数量的排污权指标， 否则必须限产限排 ; 排污单位出售富余指标时也应扣除减 排指标。实施排放指标有偿分配后，企业将综合权衡各种经济利益因素，不再热衷于总量指 标的获得，而会根据自身发展需求和污染减排状况，申购合适的总量指标，从而从源头上杜 绝企业“囤积”总量指标的行为，有效激活排污交易市场，同时也为污染轻、效益好的企业 发展腾出更多环境空间

24、。 ?6、有利于环保部门管理能力的提升。从适应排污权交易需要出发， 各地环保部门加强了环保管理能力的建设。比如：一批环保管理制度得到建立，污染源自动化监测监控设施的建 设和运行管理不断强化，污染源管理台帐得到进一步完善，排污许可证核发工作得到有序推 进，排污总量执法能力也在不断提高。 ?7、有利于环保理念的提升。 通过排污权交易试点， 一方面促进了排污单位排放污染物外 部成本的内部化 ; 另一方面也使生态环境容量是 ，而且是稀缺有价 的理念逐步深入人心， 这 将有利于提高企业珍惜环境、保护环境的自觉性，有力促进公众对污染防治工作的主动参与 和监督，从而形成有利于环境保护的社会基础。 ?三、关于

25、我市开展排污权交易工作的建议 ?我市是一个以钢铁、 电力为主导产业的新兴工业城市， 人均水 拥有量是全国平均水平的 1/18 ，单位 d 能耗约是全国平均水平的 3 倍，大气污染物排放水平高， 环境容量小， 节能减 排、调结构、转方式的任务重，因此实施排污权交易工作对我市有重要意义。根据调研情况 并结合我市实际，对我市下一步开展排污权有偿使用和交易工作提出如下建议。 ?（一）开展排污权有偿使用和交易工作的指导思想?以科学发展观为统领， 按照建设生态文明、 构建 节约型和环境友好型社会的要求， 充分 发挥市场配置 的基础性作用， 以构建排污权有偿使用和交易机制为突破口， 加快形成能够反 映环境容

26、量 稀缺程度、供求关系和污染治理成本的排污权价格体系，强化激励和约束机制， 优化 配置结构，提高 配置效率，促进污染减排和环境质量改善，推动经济发展方式转变，努力实现环境和经济社会协调发展。?（二）开展排污权有偿使用和交易工作的基本原则?先易后难，循序渐进。排污权有偿使用和交易是环境管理制度的重大创新，涉及广 大排污单位和多层面的利益格局调整，技术操作和管理比较复杂，必须坚持逐步完善，扎实 推进。 ?新老划断，区别对待。本着尊重历史、推进改革的精神，对现有排污单位和新建、 改建、扩建项目，在排污权有偿使用和交易上实行差别化的政策。积极推进现有排污单位的 排污权有偿使用，新建、改建、扩建项目必须

27、通过排污权交易取得排污权。 ?依法依规，促进减排。排污单位要严格落实环保法律法规规定的各项责任和义务， 坚持排污总量控制制度，依法治理污染，促进污染减排。 ?公开公平，社会监督。建立公开透明的排污权交易规则，形成规范的排污权交易市 场秩序。在加强和改进政府监管的同时，鼓励社会各界和公众有序参与监督。 ?（三）实施范围 ?化学需氧量 （c d） 排污权有偿使用和交易范围为， 列入环境统计的工业排污水单位和需要 新建、改建、扩建项目的工业排污水单位;二氧化硫 （ 2） 排污权有偿使用和交易范围为除总装机容量 30 万千瓦以上火力发电企业外列入环境统计的工业排二氧化硫单位和需要新建、 改 建、扩建项

28、目的工业排二氧化硫单位 ; 排污权交易市场初步建立后，逐步扩大至所有排污企 业。 ?(四)工作目标 ?1、制定全市排污权有偿使用和交易管理办法以及相关技术规程，初步形成排污权交易管理信息系统，初步建立初始排污权定价机制，启动新建、改建、扩建项目交易运作。 ?2、进一步建立健全政策体系和技术规程， 完善初始排污权定价机制、 排污权交易价格形 成机制，对现有排污单位排污情况重新调查核定，结合“ ”期间主要污染物总量控制工作，在全市范围内推进现有排污单位排污权有偿使用和交易，初步形成排污权交易市场。 ?3、完成前期工作绩效评估， 进一步完善相关政策法规体系， 逐步扩大交易范围、 增加交 易标的，建成

29、比较完善的初始排污权分配和排污权交易管理信息系统，基本形成管理规范、 交易顺畅的排污权交易市场，并启动排污权抵押贷款工作。 ?(五)工作机制 ?(1) 建立合理的排污权分配机制。 环保部门在排污总量指标允许条件下， 根据新建、扩建、 改建项目环境影响评价文件，按照建设项目审批要求，合理确定新建、扩建、改建项目应购 买的排污权指标 ;要积极稳妥地推行现有排污单位排污权有偿使用，要按照规范的技术规程， 建立现有排污单位数据库，将区域排污控制总量公平合理地分配到合法排污单位，并核发排 污许可证明确允许排污单位排放污染物的种类、 数量，排污权的使用期限及相关法律责任等。 排污单位获取排污权后，不免除承

30、担其他的法定义务。 ?(2) 建立合理的排污权价格体系。 建立完善排污权价格形成机制， 加快建立与我市经济社 会发展水平相协调、 适应环境保护实际需要的排污权价格体系。 要按照实事求是、 客观公正、 区别对待、有利于科学发展的原则，根据国家政策、社会经济发展水平、产业排污特征等因 素合理确定我市排污权基准出让价格和使用年限，并视情况进行定期动态调整。排污权有偿 使用金应实行“收支两条线”管理，直接缴入排污权有偿用金专户。排污权有偿使用金实行 专项管理，专款专用，用于全市污染防治基础设施建设、生态保护、实施减排重点企业的补 偿和多余排污权的回购等方面。 ?(3) 形成有效的排污权交易机制。 新建、 改建、扩建项目的新增排污量必须通过排污权交 易有偿取得。排污单位通过实施技术创新、管理创新和结构调整获得的富余排污权，需要出 让的，应通过排污权交易市场办理出让手续。要不断健全交易机制，完善交易模式。要严